喬 偉,王 洋,張云紅,聶志強

(1.陸軍軍事交通學院 國防交通系，天津 300161； 2.75660部隊，廣西 桂林 541002；3.駐烏魯木齊鐵路局軍代處，烏魯木齊 830000)

● 國防交通NationalDefenseTraffic

鐵路軍事專用線大修績效管理

喬 偉1,王 洋2,張云紅1,聶志強3

(1.陸軍軍事交通學院 國防交通系，天津 300161； 2.75660部隊，廣西 桂林 541002；3.駐烏魯木齊鐵路局軍代處，烏魯木齊 830000)

為規(guī)范鐵路軍事專用線大修績效管理活動，促進大修項目建設質量和經(jīng)費使用效益同步提升，闡述鐵路軍事專用線大修績效管理基本內(nèi)涵，剖析當前鐵路軍事專用線大修績效評價試點現(xiàn)狀及問題，從拓展績效理念、明確組織管理、改善法制環(huán)境、建立反饋機制、強化信息支撐等方面提出加強績效管理對策與建議。

鐵路軍事專用線；績效管理；績效評價

習主席在黨的十八屆三中全會明確提出，加強財政支出績效管理是當前和今后一個時期我國建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容[1]。績效管理，其本質是“花錢辦正確有效的事”，用有限的經(jīng)費，解決軍專線大修最迫切、最實際的問題，提升其“保障力”。績效管理涉及經(jīng)費的申報、開支、決算與項目建設的論證、立項、設計、施工、交付等整個流程，最實際的問題是提升其“保障力”。然而，鐵路軍事專用線大修績效管理不僅涉及大修項目經(jīng)費申報、開支、決算的財務管理，還包含大修工程建設論證、立項、設計、施工的過程管理，需要財務、事業(yè)、審計等部門和單位相互溝通配合，組織實施復雜，溝通協(xié)調環(huán)節(jié)多。因此，探索構建鐵路軍事專用線大修經(jīng)費績效管理機制，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 鐵路軍事專用線大修績效管理基本內(nèi)涵

1.1績效管理

“績效(Performance)”一詞源于企業(yè)管理，“Performance”原指“行為”或“履行”，中文引申為“績效”。“績”主要指工作取得的成績、業(yè)績，主要考察是否完成了預定任務，是對工作產(chǎn)出的量的考慮?！靶А敝感?、效果，側重于反映所完成工作的投入產(chǎn)出效益及其影響，是“績”的質的體現(xiàn)。

對于績效的內(nèi)涵，一直存有爭議。主流觀點是，預算績效至少應當包含經(jīng)濟性、效率性、效果性3個方面，即“3E”，又被稱為“新正統(tǒng)學說”。“經(jīng)濟性”指投入成本的降低程度，即花更少的錢完成既定工作?！靶市浴蓖ㄟ^投入、產(chǎn)出間的比例關系反映，是指產(chǎn)出一定的前提下投入最小化或投入一定的前提下產(chǎn)出最大化，即少花錢多辦事。“效果性”(或“效益性”)指完成的工作或產(chǎn)出對實現(xiàn)最終目標的貢獻程度，即花錢辦正確有效的事。隨著預算績效管理實踐的發(fā)展，有的學者在“3E”的基礎上引入了“公平性”，強調社會公眾應公平享受公共服務，即花錢辦公眾滿意的事，便形成了“4E”原則。

1.2鐵路軍事專用線大修績效管理

鐵路軍事專用線大修績效管理，是指軍隊財務部門和鐵路軍事專用線業(yè)務管理部門在編制軍專線大修經(jīng)費預算時科學設置績效目標，在軍專線大修任務執(zhí)行過程中有序監(jiān)控經(jīng)費使用績效，在年終決算后對經(jīng)費支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性進行綜合評價，并依據(jù)評價結果提出反饋意見、落實改進措施的全過程預算管理模式。績效管理以提高經(jīng)費支出績效為目標，它既具備一般管理活動的普遍職能，又突出績效導向。開展鐵路軍事專用線大修績效管理，是深化軍費管理制度改革的重要舉措，是有效推動經(jīng)費轉化為鐵路軍事專用線保障力的重要手段，是貫徹厲行節(jié)約、反對浪費要求的有力抓手，最終通過樹立“花錢必問效、低效必問責”的鮮明導向，切實提高經(jīng)費保障效益。

組織實施績效管理的基本設計和構想是，與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算審核有機銜接，著眼構建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有運用”的運行模式(如圖1所示)，按照“確定績效目標、明確績效管理的目標指向，設置評價指標、細化績效管理的具體尺度，監(jiān)控績效運行、確?？冃Ч芾淼恼_方向，評價實際績效、衡量績效管理的最終成果，運用評價結果、優(yōu)化財力資源配置和經(jīng)費監(jiān)管”的完整流程和閉合回路開展績效管理；同時績效管理實施中，各環(huán)節(jié)又相互制約、相互影響、相互反饋，可形成良性的績效管理機制，不斷提升鐵路軍事專用線大修建設管理效益。

圖1 績效管理運行模式

2 鐵路軍事專用線大修績效管理試點中存在的問題

2014年原總后勤部財務部提出了開展事業(yè)經(jīng)費績效管理的目標任務，并在明確管理運行模式的基礎上選取了改革試點。鐵路軍事專用線大修作為首批改革試點項目，經(jīng)過近三年的運行管理，從績效目標確定、績效運行監(jiān)控、績效評價組織到評價結果應用等方面，進行了初步的嘗試和探索，取得了一定的經(jīng)驗和成果，但在實踐探索中還是暴露出了一些問題。

(1)績效觀念有待加強。2013年，原總后勤部財務部、軍交運輸部聯(lián)合下發(fā)了《關于開展軍專線大修改造項目經(jīng)費績效評價試點的通知》，特別是“遼陽會議”和原總后勤部《關于開展事業(yè)經(jīng)費績效管理的指導意見》頒發(fā)后，各大單位高度重視，普遍成立了績效評價領導小組，加強對績效評價工作的籌劃部署、統(tǒng)籌協(xié)調和督促指導。然而，在具體試點過程中還存在不少單位和人員對為什么評、評什么、怎么評、誰來評等問題，理解認識還不夠到位，少數(shù)人甚至認為與現(xiàn)行的業(yè)務管理重復。有的單位和部門本著多一事不如少一事、擔心花錢辦事會受到限制，不想評、不真評的問題還不同程度存在。究其原因，首先是過去“重投入、輕產(chǎn)出”粗放管理模式的慣性使然，其次是因為受部門本位主義影響下的“官僚預算最大化”傾向驅使，另外由于現(xiàn)行經(jīng)費決算能夠提供的財務、業(yè)務信息有限，事業(yè)經(jīng)費管理的好壞缺乏全面的評價標準，客觀上不利于激勵約束機制的形成，所以必然催生“管好管壞一個樣”的思維定勢。

(2)運行機制仍需完善。當前，鐵路軍事專用線大修工作流程按《鐵路軍事專用線修建和維修管理辦法》施行，具體由軍專線建設單位按渠道逐級將年度大修需求上報至軍委機關審核把關，通過審核后按渠道逐級下達建設任務書和經(jīng)費，由建設單位負責具體實施，竣工后上報事業(yè)成果。引入績效管理后，由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行機制，軍委機關、軍種、聯(lián)勤保障基地(中心)、駐鐵路軍事代表機構、部隊在組織績效管理中承擔何種角色，誰來牽頭、對誰負責、何時評、評什么等問題處于空白。在具體操作過程中，試點單位大多就項目本身制訂了績效目標、考評標準，但沒有考慮軍專線大修建設實際，往往受施工季節(jié)、與相關單位協(xié)調配合、經(jīng)費到位時間等情況影響，在組織評價時，很多項目尚未完工，甚至有的單位在軍委機關考評時，建設經(jīng)費剛剛到位，使得評價工作難以展開。

(3)指標體系急需細化。為推動軍隊績效評價試點工作開展，原總部機關正式頒發(fā)了《關于開展事業(yè)經(jīng)費績效管理的指導意見》，從頂層上確立軍隊事業(yè)經(jīng)費績效管理的目標任務，為制定其他配套規(guī)章制度、推動工作落實提供了遵循。其中，鐵路軍事專用線大修改造項目經(jīng)費績效評價指標，包括財務管理、項目管理、項目績效等3類14項，要求各單位結合自身實際做好細化量化。然而在具體標準制訂時，部分單位的評價指標設置比較籠統(tǒng)，沒有量化賦值，操作性不強；有的評價標準的分值劃分比較簡單，沒有區(qū)分項目的重要性、復雜程度等，科學性不強。另外，鐵路軍事專用線大修改造涉及部隊、駐鐵路軍事代表機構、鐵路三方，在各單位制定的評價指標體系中，均沒有對協(xié)同配合工作方面作出規(guī)定，特別是沒有明確駐鐵路軍事代表機構的職能作用?？冃гu價指標體系的構建，一方面由于績效管理尚處于試點探索階段，沒有規(guī)范的組織與操作流程，在制訂標準時，制訂單位考慮往往難以面面俱到，誰制訂往往標準偏重于誰；另一方面，現(xiàn)有標準大多由鐵路軍事專用線業(yè)務主管部門單獨制訂，在制訂標準時難免會出現(xiàn)重業(yè)務管理、輕財務制度的現(xiàn)象，無法真正體現(xiàn)鐵路軍事專用線大修經(jīng)費與工程建設質量效益的綜合評定。

3 加強鐵路軍事專用線大修績效管理的對策與建議

借鑒國家財政頂算績效管理的經(jīng)驗做法，結合軍隊事業(yè)經(jīng)費管理以及鐵路軍事專用線大修工程建設實際，加強鐵路軍事專用線大修績效管理，應采取以下對策。

(1)拓展績效理念，加強績效管理宣傳教育。對績效管理部門而言(鐵路軍事專用線業(yè)務主管部門及經(jīng)費管理部門)，必須從法規(guī)政策的角度強調績效管理的重要性和必要性，使績效管理的主體和客體單位更好的配合，真正意義上實現(xiàn)績效評價。對于鐵路軍事專用線管理單位而言，要向他們分門別類、有側重點宣傳有關績效評價目的、內(nèi)容，使其更加積極主動地參與鐵路軍事專用線大修績效管理工作，從被動到主動實現(xiàn)績效評價工作的穩(wěn)步展開[2]。另外，宣傳工作的宣傳方式更要與時俱進，除了傳統(tǒng)的會議傳達、專題教育、專家授課、文本印制等基本方式外，還要充分利用媒體網(wǎng)絡等方式實現(xiàn)績效理念的最大限度拓展，促使相關人員自覺建立起績效管理的思想。

(2)突出核心環(huán)節(jié)，明確組織管理。明確的責任制度是實現(xiàn)鐵路軍事專用線大修項目績效管理穩(wěn)步實施的先決條件，也是績效組織實施的有力保障。通過建立健全績效管理制度，規(guī)范績效評價的目的、對象、方法、組成形式、運行程序以及評價結果運用等具體內(nèi)容，確?？冃Э己斯ぷ鞯捻樌麑嵤３酥?，為確保績效評價順利開展以及評價結果科學合理，還應成立專業(yè)的評估職權部門，其中軍委機關應至少包括后勤保障部運輸投送局和軍隊財務局相關業(yè)務分管領導，大單位鐵路軍事專用線管理部門(軍種、聯(lián)勤保障基地運輸投送部門)及相應財務部門下設二級機構，同時成立由軍隊科研院所績效管理專業(yè)人員和具有多年管理任職經(jīng)驗的鐵路軍事專用線業(yè)務管理人員及經(jīng)費管理人員組成績效管理工作委員會，負責協(xié)同各級機關共同組織開展績效評價工作。

(3)著眼管理需求，改善法制環(huán)境。為了落實績效管理，規(guī)范鐵路軍事專用線績效評價的實施流程，應當建立與鐵路軍事專用線績效評價相匹配的法律規(guī)章制度，對績效評價的內(nèi)容、原則、程序、方法以及細節(jié)要求做出具體規(guī)定。具體可從以下2個方面入手：一是結合當前軍事法規(guī)制度建設調整時期，在組織開展現(xiàn)行事業(yè)經(jīng)費相關法規(guī)修訂時，增加績效管理有關內(nèi)容和要求，明確績效評估的操作規(guī)范和使用范圍；二是起草關于鐵路軍事專用線大修績效管理的專項規(guī)章辦法，如以中央軍委后勤保障部名義頒布《鐵路軍事專用線大修經(jīng)費績效評價管理辦法》《鐵路軍事專用線大修經(jīng)費績效評價標準》，進一步健全與完善評價指標體系，細化相應評價標準和具體考評辦法，明晰各級財務、運輸投送部門的責任分工，完善工作流程等。

(4)建立績效反饋機制，合理運用評價結果。評價結果的合理運用是績效管理全過程的落腳點，也是反映績效管理質量的驗金石，具體從以下幾個方面著手：一是建立績效結果通報機制， 績效評價組織單位要及時將評價結果通報被評單位，并督促其整改落實，增強績效評價的功能實效；二是建立績效激勵問責機制，將評價結果與部門利益、與管理者和責任人利益掛鉤，作為部門評先評優(yōu)和干部選拔任用的重要依據(jù)；三是建立績效信息披露機制，適時公開評價結果，接受全系統(tǒng)評判和監(jiān)督，充分發(fā)揮績效評價的督促推動作用。

(5)強化信息支撐，建立績效信息系統(tǒng)?？茖W的績效評估信息系統(tǒng)能夠大幅度提升績效評估的綜合效能，應做好數(shù)據(jù)庫與配套軟件設計，通過網(wǎng)絡和網(wǎng)站拓展信息系統(tǒng)平臺，達到良好的績效信息交換協(xié)作，實現(xiàn)信息收集、分析處理、自動調整等功能[3]。應將現(xiàn)行的“鐵路軍事專用線管理系統(tǒng)”按照績效評價功能進行升級改造，增加歷年大修記錄、績效目標申報、事業(yè)經(jīng)費使用管理、事業(yè)成果統(tǒng)計上報、績效評價匯總分析等基本內(nèi)容，設置不同權限，實現(xiàn)各層級、各業(yè)務部門對鐵路軍事專用線大修績效評價的業(yè)務功能需求。

4 結 語

鐵路軍事專用線大修績效管理，是深化軍費管理制度、特別是預算制度改革的重要內(nèi)容，也是加強鐵路軍事專用線工程建設、提升建設質量效益的重要手段。當前鐵路軍事專用線大修績效管理處于探索嘗試階段，應加強組織管理，系統(tǒng)研究論證評價標準體系，才能建立科學合理的績效評價機制，發(fā)揮績效管理效益。

[1] 謝卓凡.軍隊事業(yè)經(jīng)費績效管理機制研究[D].武漢:軍事經(jīng)濟學院，2015:1.

[2] 王成軍.軍隊項目經(jīng)費支出績效評估研究[D].北京:后勤學院，2013:44-45.

[3] 陳宏林.構建軍隊事業(yè)經(jīng)費績效評價機制 提高財力資源保障效益[J].后勤學術，2013(8):13-14.

(編輯：閆曉楓)

ResearchonMilitaryRailwaySpecialLinePerformanceManagement

Qiao Wei1，Wang Yang2，Zhang Yunhong1，Nie Zhiqiang3

(1.National Defense Traffic Department, Army Military Transportation University, Tianjin 300161, China；2.Unit 75660, Guilin 541002, China；3.Urumchi Military Representative Office, Urumchi，830000)

s: After elaborating the basic connotation of overhaul performance management for military railway special line, the paper firstly analyzes the current situation and problems in overhaul performance evaluation. Then, it puts forward following suggestions on strengthening performance management to standardize performance management activities and improve the construction quality of overhaul projects and the efficiency of funds: expanding performance idea, clarifying organization management, improving legal environment, establishing feedback mechanism, and intensifying information support.

military railway special line; performance management; performance evaluation

10.16807/j.cnki.12-1372/e.2017.10.005

E258

A

1674-2192(2017)10- 0016- 04

2016-09-13；

2017-07-05.

喬 偉(1991—)，男，碩士研究生.