高 升，陸在春，王家宏

●成果報告 Original Articles

體育協(xié)治：深化體育改革的一種理論解釋與實踐路徑

高 升1，陸在春1，王家宏2

采用文獻資料法，以體育協(xié)治為理論分析工具，探討深化體育改革的理論問題與實踐路徑。認為如今深化體育改革的實踐，乃是對1993年改革方案未完成任務(wù)的延續(xù)，競技體育的成功以及舉辦奧運會的外部效應(yīng)，客觀上擱置了本應(yīng)面向社會和市場的體育改革。舉國體制在競技成績的取得方面雖然多有貢獻，但是這種體制也會讓我國體育事業(yè)的發(fā)展受困于公權(quán)利益問題，強調(diào)行政工作與結(jié)果，而非側(cè)重效率及受益的群體，造成各價值主體的利益不平衡。深化體育改革，必須走體育協(xié)治的實踐路徑。體育協(xié)治意味著積極培育體育改革與發(fā)展能力，不限于政府的權(quán)力統(tǒng)治、發(fā)號施令或運用權(quán)威，而是明確肯定在涉及體育的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)利依賴關(guān)系，政府的參與有助于體育治理過程中各利益主體的積極互動。體育協(xié)治的根基是實體化、去行政化的體育運行機制，其主要方向則是通過市場競爭規(guī)則的完善構(gòu)建“公平競爭秩序”，協(xié)調(diào)體育系統(tǒng)中的利益沖突，不是政府的大包大攬，但也不是職業(yè)俱樂部或體育企業(yè)的無所不能和越俎代庖，要充分尊重和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在體育發(fā)展方面的核心專業(yè)能力。國家層面的體育行業(yè)協(xié)會，獨立性建設(shè)是改革的關(guān)鍵路徑；民間基層的體育行業(yè)協(xié)會，志愿性建設(shè)是發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

體育協(xié)治；體育改革；自治；法治

“十三五”時期，深化體育改革上升為國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展實踐中的重大課題，這一輪體育運行體制深層次變革的迫切要求源于社會利益關(guān)系的深刻調(diào)整。把深化體育改革上升到國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展實踐中的重大課題，意味著體育改革將是一場堅持市場導(dǎo)向社會利益關(guān)系的改革，意味著它將承載社會深化公共行業(yè)改革、推動資本等市場力量涌入體育領(lǐng)域等功能。也就是說，我國體育改革必然深化到以政府、市場主體、行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)治理的戰(zhàn)略上來。國家明確提出全民健身的戰(zhàn)略目標和創(chuàng)新體育公共服務(wù)的宏大目標，具體確定了包括發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、足球改革、體育協(xié)會實體化運作、綜合性賽事改革在內(nèi)的諸多領(lǐng)域發(fā)展的實施舉措，這也正是本命題立論的政策背景。

問題關(guān)鍵在于，在已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟的現(xiàn)實條件下，對應(yīng)我國體育事業(yè)的體制缺陷的癥結(jié)究竟在哪里？要怎么改？或者在更深層面，改革切入點又該如何選擇？解決問題的關(guān)鍵治理方法和技術(shù)手段是什么？出路又在哪？這些問題，需要深化體育改革的實踐探索，也需要理論界給予有效的回應(yīng)。

1 中國現(xiàn)實：深化體育改革的回顧和反思

1.1 中國體育改革歷程回顧

事實上，我國的體育改革是在20世紀80年代國家體委《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》頒布時就開始了。1993年，《關(guān)于深化體育改革的意見》就曾經(jīng)明確要改革對行政力量的依賴，改變計劃經(jīng)濟集中辦體育的模式，建立依賴社會的、符合市場經(jīng)濟的體育運行機制[1-4]。2000年悉尼奧運會到2008年北京奧運會期間，奧運金牌獎牌成績優(yōu)異，舉國體制優(yōu)勢顯著，但隨著體育強國目標的提出，體育改革的呼聲再次響起。倫敦奧運會之后，深化體育改革便成為我國體育事業(yè)發(fā)展的一個核心議題。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》；2015年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中國足球改革發(fā)展總體方案》；2015年11月，全國行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組啟動了第一批14個全國性體育協(xié)會與總局的脫鉤改革試點工作，體育改革持續(xù)深化。

可以說，如今深化體育改革的實踐，乃是對1993年改革方案未完成任務(wù)的延續(xù)，為什么橫跨20多年的改革仍然舉步維艱，很重要的一個原因便是競技體育的成功以及舉辦奧運會的外部效應(yīng)[5]。從悉尼奧運會到倫敦奧運會，金牌榜上的成績讓政府和體育職能部門對舉國體制更加信賴，甚至依賴，舉國家之力辦好北京奧運會，也在客觀上影響、擱置了本應(yīng)面向社會和市場的體育改革。這種擱置，對體育事業(yè)發(fā)展的影響是深遠的。從近些年來不斷出現(xiàn)的運動員和協(xié)會之間的矛盾，以及俱樂部和運動項目管理中心之間的糾紛來看，舉國體制在競技成績的取得方面雖然有貢獻，使我國競技體育取得了令世人矚目的成績，但是這種體制也會讓我國體育事業(yè)的發(fā)展受困于公權(quán)利益問題，特別是擁有許可、審批、備案、年檢等權(quán)力的公權(quán)體育組織機構(gòu)的影響，相對強調(diào)行政工作與結(jié)果，而非側(cè)重效率及受益的群體，造成各體育價值主體的利益不平衡，公權(quán)利益反而侵害服務(wù)對象私權(quán)利益[6]。

1.2 對現(xiàn)行舉國體制的反思

（1）中國體育改革的標志性事件之一便是20世紀90年代“三大球”職業(yè)聯(lián)賽改革，職業(yè)體育的發(fā)展、體育資源的市場化配置成為體育改革的熱點?？陀^上，市場邏輯的確立，對于很多非奧運項目或小眾項目來說是殘酷的，由于其大眾娛樂特性并不是十分突出，且受眾有限，所以在市場開發(fā)過程中，其潛力是十分有限的。倘若在舉國體制背景下，這些項目依靠財政就足以有機會獲得金牌，但若任由市場決定其發(fā)展，則項目的生甚至都成問題。市場邏輯的逐步確立，最主要的就是體育向社會化、市場化方向的改革，對于那些比較有市場開發(fā)潛力的體育運動項目來說，改革條件具備，必然有極強的欲望脫離原有舉國體制的束縛，相應(yīng)地，該項目的行政管理機構(gòu)就失去了對該項目發(fā)展的直接干預(yù)能力。所以，維護舊有舉國體制模式的借口往往是市場弱勢項目的生存，或奧運金牌的政治功能。毫無疑問，這絕不僅僅是經(jīng)濟利益的問題。職業(yè)體育總體上是一項高投入高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，但舉國體制和奧運金牌則是一個高投入低產(chǎn)出的領(lǐng)域。所以，我國現(xiàn)有的體育治理方式，歸根到底仍然是圍繞“政績”和“政治利益”進行的體育管理和體育發(fā)展模式[7]。由于科層體制下部門工作評價，“金牌”或“比賽成績”是最重要的指標，所以只有維持一種經(jīng)濟利益方面高投入、低產(chǎn)出的治理方式，才是對行政機構(gòu)實現(xiàn)該指標最有利的策略。

（2）運動員、教練員或裁判員等個體的利益開始出現(xiàn)分化，矛盾愈發(fā)激烈。田亮與中國跳水隊、孫楊與教練、李鐵與國家隊領(lǐng)隊等類似的事件，在中國體育發(fā)展進程中出現(xiàn)的愈加頻繁。競技體育的生態(tài)圖景有著極強的金字塔特征，任何一項體育運動，能夠給該運動帶來巨大魅力和經(jīng)濟、社會價值的，往往是極少數(shù)的精英運動員、教練員或裁判員，換句話說，如果沒有精彩的個體，體育不會有今天繁榮的景象。因此，個體權(quán)益的保障是現(xiàn)代體育的一個基本準則。那么，如何處理好這樣一個生態(tài)圖景中的個體關(guān)系呢？以往完全計劃經(jīng)濟式的舉國體制，實際上更傾向于一種“均貧”的模式，作為稀缺資源的冠軍，雖然擁有冠軍的榮耀，卻不能獲得和擁有極為突出的經(jīng)濟利益，一旦打破這樣一種格局，勢必會造成所謂“貧富差距拉大”。然而，這種貧富差距才是職業(yè)體育發(fā)展的常態(tài)，它實際上帶來的是運動員、教練員、裁判員整體利益水平的提升。當前，我國體育正處在逐步市場化階段，恰恰是不利于弱勢項目、弱勢個體的，市場化水平不高的運動項目（如舉重、摔跤）運動員退役后的生活困境便是這一弊端的體現(xiàn)[8]。所以，在中國的競技體育發(fā)展中，既有運動員退役后無法得到滿意的補償而付諸訴訟的，也有運動員意欲脫離現(xiàn)有體制而與管理部門發(fā)生糾紛的。利益訴求呈現(xiàn)分層化的趨勢，且糾紛的激烈程度也在不斷增加，孫楊、田亮和王治郅等與運動隊的糾紛都是這方面的典型案例。

（3）業(yè)內(nèi)企業(yè)，即市場主體的利益不能保障。業(yè)內(nèi)企業(yè)實際上包含2類：一類是具有企業(yè)性質(zhì)的職業(yè)體育俱樂部或球隊；另一類是贊助體育賽事或俱樂部的贊助商。中國的一些體育項目雖然已經(jīng)走過了20年左右的職業(yè)化道路，但是嚴格意義上，中國的職業(yè)體育只是局部的職業(yè)化。首先，職業(yè)體育聯(lián)盟和該項目的體育協(xié)會、運動項目管理中心一直無法做到真正的“管辦分離”。其次，職業(yè)俱樂部也帶有濃重的國企色彩和政府背景。管辦分離無法實現(xiàn)，那么具有行政性質(zhì)的管理中心就在市場開發(fā)過程中扮演了“運動員”“裁判員”和“教練員”的三重角色[9-11]，各個俱樂部的利益難以有一個保障機制，相應(yīng)地，贊助商在贊助俱樂部或聯(lián)賽的時候，也會承擔(dān)非常大的市場風(fēng)險。而球隊本身，由于對企業(yè)、政府的依附性較強，就無法成為世界主流的、以城市為依托進行發(fā)展的職業(yè)體育俱樂部，加上信息不對稱，會使球隊獨自承擔(dān)諸如更換出場城市的風(fēng)險等現(xiàn)象。

（4）“人民大眾”，即社會需要不能滿足。人民大眾的需求實際上是具有我國獨特政治色彩的說法，很難界定人民大眾這樣一個群體究竟包含了怎樣的主體，到底哪個主體又能夠代表人民大眾，這也是我國體育發(fā)展中強調(diào)的“公共利益”或“公共服務(wù)”一直無法落地的一個根本認識問題。在實際的體育發(fā)展過程中，金牌成為行政主體施加給人民大眾的需求。但“公共”強調(diào)的是利益的“受益對象”。事實證明，舉國體制和不符合市場邏輯的體育治理方式恰恰是大多數(shù)人付出成本，而少部分人成為“受益對象”的，假球、黑哨問題正是少數(shù)人牟利，而球迷則為此買單。

2 理論回應(yīng)：體育協(xié)治的演變與界定

當下中國體育發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，根本上乃是如何處理政府與市場關(guān)系，如何看待公平與效率問題，如何在金牌戰(zhàn)略和公共體育服務(wù)之間取得平衡。目前為止，理論界對深化體育改革的現(xiàn)實需求進行了諸多有建設(shè)性的回應(yīng)，本文提出，體育協(xié)治是深化體育改革實踐探索和理論回應(yīng)的重要切入點之一。體育協(xié)治并非憑空產(chǎn)生，它與體育的統(tǒng)治、自治、法治都有密切關(guān)系，是體育的統(tǒng)治、自治、法治有序演變的必然結(jié)果。

（1）體育的“統(tǒng)治”意味著行政權(quán)力的支配性作用，實施主體是政府及其專門負責(zé)管理體育事務(wù)的行政機構(gòu)。體育的“統(tǒng)治”主要以國家和地方的體育政策、發(fā)展體育的財政為手段，通過行政層級推進實施、執(zhí)行與監(jiān)督，完成國家發(fā)展體育的政治目標?，F(xiàn)代社會，體育的“統(tǒng)治”和體育的“法治”密不可分，但我國體育法治建設(shè)歷程較短，1995年才頒布了《中華人民共和國體育法》，相關(guān)法律法規(guī)（如《民法》、《合同法》等）雖然逐漸應(yīng)用到體育糾紛案例中，但目前也尚無專業(yè)體育仲裁機構(gòu)。中國體育的“統(tǒng)治”中，行政管理色彩還沒有淡化，政府的服務(wù)功能還未能充分發(fā)揮。

（2）體育的“自治”是現(xiàn)代體育誕生發(fā)展過程中最重要的組織機制。體育自治本質(zhì)上是指發(fā)展體育的主體乃是體育行業(yè)協(xié)會，體育的發(fā)展依賴的是行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部自治。但20世紀后半葉，體育和政治、經(jīng)濟、文化、教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的關(guān)系愈加密切，社會利益關(guān)系的調(diào)整迫使各國政府都不得不將體育作為重要的政策工具或施政領(lǐng)域?qū)Υｋm然，還有國家沒有專門的體育行政管理機構(gòu)，但體育事實上已經(jīng)成為各國、各地區(qū)公共治理的重要內(nèi)容之一。也就是說，體育正趨于政府行政問題。然而，“自治”一直以來便是西方體育或體育組織的價值根基。所以，以權(quán)力或權(quán)威為中心來協(xié)調(diào)體育事務(wù)的政府行政形態(tài)，必然受到社會性、自治性極強的體育組織的抵觸，體育行政始終面臨信任危機、規(guī)范性危機等挑戰(zhàn)。新制度主義理念和新公共服務(wù)的實踐，政府的公共治理方式也在轉(zhuǎn)變，政府愈加強調(diào)服務(wù)和監(jiān)管，政府從“干預(yù)者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，即“行政參與型的體育管理模式”，而非嚴格的控制，而中國目前主要的體育自治困境則是行業(yè)協(xié)會的獨立性、自治性受到行政力量的束縛。

（3）體育的“法治”，則是現(xiàn)代文明社會體育發(fā)展的一個基本框架?，F(xiàn)實中并沒有脫離法治的行業(yè)協(xié)會自治，也沒有脫離法治的行政管理。體育的法治還意味著發(fā)揮市場在體育發(fā)展中的作用，法治本身是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求；體育的法治是市場邏輯下體育的統(tǒng)治、體育的自治最有效補充?，F(xiàn)代體育的市場化、產(chǎn)業(yè)化帶來了體育壟斷、電視傳播權(quán)、運動員形象權(quán)、勞資合同與勞資談判、體育博彩等法律性極強的議題。如果說，“統(tǒng)治”有助于調(diào)動行政力量和資本，維護公共利益，“自治”維護了體育組織的獨立性，有利于保證公共利益與私人利益的協(xié)調(diào)，從內(nèi)部化解了體育發(fā)展中的利益沖突，那么“法治”主要就是在市場邏輯逐漸確立的情況下，從外部對體育發(fā)展所衍生出的利益沖突進行管控和強制性解決。

體育協(xié)治是“統(tǒng)治”“自治”“法治”的交叉部分（見圖1），體育協(xié)治是一種理想的體育管理方式，按照現(xiàn)代“治理理論”的觀點，“統(tǒng)治”“自治”“法治”的協(xié)調(diào)，實際上包含了體育組織的自律、各方的有序參與和理性制衡、政府的公共服務(wù)與有力監(jiān)督，出發(fā)點是形成長效機制，維護體育給全社會帶來的公共利益。依據(jù)R.HOYE和G.CUSKELLY[12]的觀點，這種治理方式就是體育協(xié)治，其本質(zhì)更強調(diào)政府以何種身份、何種角色參與到體育的治理問題中。中國人民大學(xué)法學(xué)院楊建順教授[13]曾提出“協(xié)治是理想的參與型行政”。

圖1 中國現(xiàn)行的體育治理結(jié)構(gòu)（左）與體育協(xié)治結(jié)構(gòu)（右）對比

綜上所述，體育協(xié)治是綜合行政統(tǒng)治、行業(yè)協(xié)會自治、法治，涉及政府、行業(yè)協(xié)會、市場多個主體在內(nèi)的一種體育治理方式，包含5個方面：（1）體育協(xié)治意味著一系列包括政府，但又不限于政府的體育機構(gòu)和行為者；（2）體育協(xié)治意味著在為體育發(fā)展和改革問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性；（3）體育協(xié)治明確肯定在涉及體育的各個社會公共機構(gòu)間存在權(quán)利依賴；（4）體育協(xié)治意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；（5）體育協(xié)治意味著處理好體育改革與發(fā)展的能力，并不限于政府的權(quán)力，即不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。

3 經(jīng)驗借鑒：體育協(xié)治的全球圖景與國家經(jīng)驗

3.1 全球圖景

在體育協(xié)治的討論中，體育全球化是一個重要議題。任何一個國家或地區(qū)的體育治理都不可能只是針對自己國家、自己地區(qū)的特殊性展開，這是因為體育是一項全球性的人類活動，除了本地的體育事務(wù)，任何一個國家或地區(qū)的體育，都要和遍布全球的體育協(xié)會、體育聯(lián)盟或體育贊助商、轉(zhuǎn)播商發(fā)生關(guān)系，形成利益網(wǎng)絡(luò)。這也是體育常常能夠跳脫單一國家或地區(qū)行政力量和法律的重要原因之一。

然而，體育全球化也頗具爭議。全球體育對體育世界來說不是萬能的，體育要想實現(xiàn)無國界、繁榮、平等、民主以及有社會責(zé)任還有很長的路要走，全球化不能被理解成一個單獨的驅(qū)動力。雖然期望，但還沒有一個簡單的全球體育協(xié)治方式?，F(xiàn)實是，體育的治理通常反映了市場主導(dǎo)價值觀或者市場邏輯的勝利，以及由此產(chǎn)生的困境：（1）很明顯的跡象表明，體育正處在各種腐敗行為的危機之中，如已經(jīng)被曝光的奧運會申辦、世界杯申辦中都存在的尋租行為等；（2）體育協(xié)治發(fā)生在很多不同的層面上（地區(qū)、國家、區(qū)域、國際等），但是很少與國際司法或社會變革同步協(xié)調(diào)；（3）雖然歐美的體育發(fā)展模式還在持續(xù)的更新和進步，但是對于很多非西方的體育力量來說，要想在國際體育舞臺上占有一席之地的同時，還能夠堅持西方的法律精神、信仰、價值觀和傳統(tǒng)，本身是十分困難的。對于歐美發(fā)達國家以外的地區(qū)來說，如果繼續(xù)堅持自身特征的經(jīng)濟社會發(fā)展模式以及體育發(fā)展模式，那么，可以預(yù)見的是，未來在世界體育交往中關(guān)于人權(quán)、性別、宗教等問題的糾紛一定還會持續(xù)存在。政治經(jīng)濟學(xué)視角下的南北關(guān)系在體育當中也是十分顯著的，西方人的期望是最終遵循發(fā)達國家的體育議程。

可以說，一個全球性的、相互依賴的體育世界中，沒有一個相應(yīng)的全球性體育協(xié)治辦法的條件下，那些先發(fā)國家是可以自由地追求自己的利益的，而不必、也很少真正去關(guān)注其他弱勢地區(qū)。如歐盟2003年比較有爭議的一項決策，計劃增加歐洲足球俱樂部內(nèi)非歐盟球員的數(shù)量，這一決策遇到一些反對聲音，有些人就認為來自非洲、亞洲和美洲的球員加入歐洲足球俱樂部后，會威脅到歐洲本地足球人才的成長機會、薪酬水平，特別是影響到青少年足球運動的發(fā)展水平。可以看出，全球體育只有在一定范圍內(nèi)是現(xiàn)實的，當它威脅到本地區(qū)的利益時，一個國際性的或外部的有關(guān)足球運動員轉(zhuǎn)會的規(guī)則就出現(xiàn)問題了。

國家體育行政部門和地方層級政府作為公共部門的代表，為體育的發(fā)展改革提供基本政策和經(jīng)費，但同時要和不同類型的私人部門展開相互合作與支援。政府和行業(yè)協(xié)會（從國際體育組織到地方基層體育組織的逐層分布）隸屬于2個完全不同的領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會主要提供體育發(fā)展的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)技術(shù)、人才資源，是推進民眾參與體育的重要社會根基。而連接政府和行業(yè)協(xié)會的重要載體就是以跨國公司和媒體為代表的這類私人部門，它們不僅是現(xiàn)代體育消費的直接產(chǎn)品的供給者，還是全球體育發(fā)展最重要的資本催化劑。全球體育協(xié)治圖景，是一個開放的、自組織的系統(tǒng)，公共部門、私人部門缺一不可，同時，任何一方也不可能凌駕一切，獨自提供體育產(chǎn)品和服務(wù)（見圖2）。

圖2 全球體育協(xié)治圖景

還有一個問題要強調(diào)，即跨國公司在國際體育協(xié)治中所起到的特殊作用?？鐕w育公司經(jīng)常積極地參與到國際體育事務(wù)當中，并且常常能夠逃脫一些規(guī)制行為，當然也會造成一些體育糾紛。而造成跨國公司這種行為選擇的因素至少有2點要關(guān)注：（1）法律方面的限制，特別是在企業(yè)社會責(zé)任方面的限制不足，無論是國際法還是各國具體的法律，對跨國公司的行為限制相對來說都是較弱的；（2）跨國公司和一些政府之間的共謀，有些政府是有需要借助跨國公司的經(jīng)濟財富的，因此，就為跨國公司的游說活動創(chuàng)造了有利條件?？鐕窘?jīng)常能夠說服一些政府積極地申辦大型的體育活動，或者干脆直接出資興建資本密集型的大型體育場館設(shè)施。跨國體育公司擁有寶貴的體育資源和經(jīng)濟資本，如果能夠正確的利用，可能會給所有經(jīng)營范圍內(nèi)的國家?guī)砭薮蟮捏w育福祉，當然，如果投資方面存在不平衡的利益博弈，也會導(dǎo)致各種不利的糾紛。

從體育協(xié)治的全球圖景可以發(fā)現(xiàn)，體育協(xié)治不僅局限于政府部門之間的活動，而是擴展到公共部門、私人部門之間的活動以及共同負擔(dān)體育治理的責(zé)任。明確表達出：（1）政府并非國家治理體育事務(wù)唯一的權(quán)力中心，各種公私機構(gòu)只要其行使的權(quán)力獲得公眾的認可，就可以成為在各個不同層面體育治理的權(quán)力中心；（2）在現(xiàn)代國家，原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，也就是各種社會組織和私人部門，且正在負擔(dān)越來越多原來由國家承擔(dān)的責(zé)任，如此一來，在體育事務(wù)領(lǐng)域，國家與社會間、公共部門與私人部門之間的界線模糊不清；（3）在體育治理與改革過程中，任何組織必須依靠其他組織，組織之間必須相互交換資源，協(xié)商共同的目標以達成目的，交換的結(jié)果不僅由各參與者的資源來決定，還由游戲規(guī)則以及交換的環(huán)境所決定；（4）體育協(xié)治網(wǎng)絡(luò)涉及到政策社群和其他組織的形式以及在某個特定領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，顯示出公共部門與私人部門會形成體育治理的形式，體育行業(yè)協(xié)會、私人企業(yè)會在特定的領(lǐng)域中與政府進行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任；（5）政府置身于體育協(xié)治的網(wǎng)絡(luò)中，必須立足自身的改革，特別規(guī)范處理體育事務(wù)的運作機制。

3.2 國家經(jīng)驗

3.2.1 美國體育協(xié)治注重市場體系下的“自治”與“法治” 世界上有效的管理體制并不完全一樣，美國式實施的市場化，蘇聯(lián)注重的的行政命令，英國和德國實施的混合制，無非是組織方式有別而已。美國在奧運會和職業(yè)體育領(lǐng)域都有比較成功的治理和實際效果。由于美國沒有專門的管理體育事務(wù)的國家機構(gòu)，美國體育事業(yè)的治理主要依靠非營利性組織、社區(qū)體育組織以及職業(yè)體育聯(lián)盟。由于美國傾向市場機能取向，又是一個福利規(guī)模不大的福利國家，所以即便是利用非營利性體育組織，也多以商業(yè)化的運作模式為主，強調(diào)的是一種“國家-市場-民間社會”的發(fā)展模式，其主要特色是分散化、去科層化、民主化與自我管理等，并且屬于一種私有的體育意識形態(tài)，包含商品化、市場化、外包、志愿主義等，主要訴求小政府、低福利支出的體育治理模式。

美國政府在治理體育發(fā)展這方面扮演的角色不僅僅是一個宏觀層面的調(diào)節(jié)者，在法律層面，美國政府利用其制定大量的法律，充當著職業(yè)體育聯(lián)盟、俱樂部、運動員、贊助商等諸多利益主體之間各種社會關(guān)系及糾紛的最高仲裁者的角色。具體而言，這些大量的法律、法規(guī)主要是稅收（如管理俱樂部奢侈稅、球員工資帽等）、版權(quán)保護（運動員及俱樂部、聯(lián)盟的無形資產(chǎn)開發(fā)）、運動員資格明確（轉(zhuǎn)會制度、參賽準入等）、移民法（主要針對轉(zhuǎn)會和工作機會）、博彩法（主要針對體育博彩的合法性以及程序公正）以及電視轉(zhuǎn)播權(quán)的法律規(guī)定等[14]。由于美國是一個聯(lián)邦制國家，所以州與州之間的法律法規(guī)也大不相同。美國之所以能夠依靠法律，而不是純粹的行政力量治理體育，也得益于相關(guān)人才的支撐。目前，美國重要的職業(yè)體育聯(lián)盟，核心業(yè)務(wù)的重要負責(zé)人幾乎都是律師出身，他們常年和美國國會、聯(lián)邦的司法部門以及行政機構(gòu)打交道，針對反壟斷法、勞工法、稅法和版權(quán)法展開一輪又一輪的博弈。

3.2.2 日本體育協(xié)治中的“統(tǒng)治”“自治”與“法治”的協(xié)調(diào) 日本方面，也曾經(jīng)出現(xiàn)過類似中國奧運戰(zhàn)略的體育發(fā)展導(dǎo)向，20世紀末，日本奧委會實際上是日本競技體育發(fā)展的實際規(guī)劃者和執(zhí)行者，他們從短期發(fā)展、中長期發(fā)展幾個不同層面制定了一系列細致的競技體育發(fā)展法案，將競技體育人才培養(yǎng)作為重中之重?！蛾P(guān)于面向21世紀的體育振興策略》（1989年）和《體育振興基本計劃》（2000年）是其中的典型，《奧運會獎牌數(shù)倍增計劃》（2000年）更是對日本競技體育的重振起到了重大的影響[15]。

日本政府制定的體育發(fā)展方針有限“運動普及”，而后“精英提高”，且主要利用社區(qū)治理體育、發(fā)展體育。利用地方體育俱樂部，日本政府希望充當一個企業(yè)與運動組織媒介的平臺，但由于日本經(jīng)濟的不景氣，國民生活形態(tài)改變，日本中央與地方財政緊縮，便開始強調(diào)社區(qū)與家庭自助的體育治理思想。雖然強調(diào)民營化與市場機制，但日本政府的體育治理仍然強調(diào)公共責(zé)任的論述，日本的地方型體育組織，其主要運作模式是志愿者參與、以社會脈絡(luò)凝聚、非營利組織倡議性等。

3.2.3 德國體育協(xié)治實施市場與行政混合治理 德國方面，體育發(fā)展是以體育俱樂部形式為主，更重要的是，俱樂部的成員結(jié)合榮譽志愿者制度，若志愿者通過對俱樂部做出貢獻，不論是工作人員還是教練員都可以獲得津貼，這是一般小型的體育俱樂部經(jīng)營方式。定時舉辦俱樂部賽事，便會吸引較多觀眾，屆時也會漸漸有贊助商出現(xiàn)，當俱樂部經(jīng)費充足時，會提供經(jīng)費給優(yōu)秀的運動員，以提升運動表現(xiàn)。德國體育俱樂部的一大支柱就是政府減稅補助，會員僅需繳納較少的費用，企業(yè)若贊助體育俱樂部也可減稅，俱樂部內(nèi)服務(wù)的志愿者薪資不足某一數(shù)目標準，政府也給予減免稅費的優(yōu)惠。

綜合來說，考量我國的社會文化背景，如果采取美國的資本主義政策模式，時空背景并不契合，因我國的體育市場還未真正成熟，而大力建設(shè)社區(qū)體育組織，引入企業(yè)經(jīng)營的手法，政府從稅費、補助方面著手，或者說一種介乎于德國和日本之間的做法。市場經(jīng)濟條件下，我國體育市場首先需要借助政府的權(quán)威力量界定和保護產(chǎn)權(quán)，可以這么說，哪里有市場，哪里就應(yīng)該有政府，我國的體育協(xié)治必須以法治加強體育市場的基礎(chǔ)，建立并維護體育市場公平競爭的秩序，營造和維護公平競爭環(huán)境，將其規(guī)范化、程序化和法治化，反對壟斷和其他不正當競爭行為。政府實行外向型市場經(jīng)濟的同時，通過政策、發(fā)展規(guī)劃、直接投資等方式實施有效控制，將會更具有可參考性。

4 完善路徑：體育協(xié)治視角下深化體育改革的現(xiàn)實路徑

4.1 實體化改革是重要的根基

首先，實體化意味著社會化，即1993年《關(guān)于深化體育改革的意見》提出的依賴社會的體育運行機制?，F(xiàn)有舉國體制管理下的運動項目發(fā)展，走的是一條非營利性路徑，但卻是封閉的非營利性路徑，社會參與程度是較低的，主要是國家通過各級體育行政管理部門進行經(jīng)費投入和行政管理。要實現(xiàn)體育協(xié)治，首先就要提高體育資源的開放性配置，真正的體育發(fā)展是建立在廣泛的群眾體育基礎(chǔ)上，逐漸向上發(fā)展到精英的競技體育的，而不是由體育行政部門全權(quán)負責(zé)群眾體育、青少年業(yè)余體育訓(xùn)練和各級國家隊的管理。社會化的體育管理方式是允許營利性行為的，而營利性行為并不是對體育資源的買賣那么簡單，它是提高體育資源配置效率的有效途徑。（1）社會化減少了很多不必要的行政審批事項，讓群眾參與體育活動更加純粹，參與的群體也會更加廣泛。中國足球人口數(shù)量少，不僅僅是足球基礎(chǔ)薄弱的問題，其中還蘊含了注冊、審批等行政環(huán)節(jié)的糾紛所導(dǎo)致的利益沖突。依賴社會的體育運行機制解除了很多審批問題引發(fā)的矛盾和羈絆，參與者的積極性也會大大提高。（2）體育社會化后，體育產(chǎn)品和服務(wù)的供給者將可以更多的考慮營利問題，對體育組織者來說具有很好的激勵作用。體育社會化，實際上意味著群眾體育事業(yè)的基礎(chǔ)作用得到進一步的認可?！都涌彀l(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中很重要的施政基礎(chǔ)就是“全民健身”的國家戰(zhàn)略地位，群眾體育是支柱作用，社會化的體育運行機制不僅能夠壯大發(fā)展群眾體育事業(yè)，也是未來競技體育獲得發(fā)展后勁的必然選擇。

其次，實體化意味著去行政化。事實上，體育協(xié)會去行政化早就成為業(yè)界和學(xué)界關(guān)注的熱點，只不過在達成共識和實際推進方面還有未盡之事。以當年國家體委將運動項目管理中心從機關(guān)劃出的做法為例，本意是使其成為獨立的社團法人，但改革的不徹底讓它們?nèi)匀皇菄殷w委的直屬事業(yè)單位。所以說，如果體育協(xié)會和體育行政管理部門仍然維系著“一套人馬兩塊牌子”的現(xiàn)狀，那么這種運行機制難以稱得上是真正的實體化改革，也會影響體育改革的深化、體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從足球改革、足球籃球的職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展狀況看，如果行政力量大包大攬，那么其結(jié)果恰恰是管不好也管不過來。可以從非?，F(xiàn)實的人員編制問題來分析，在一些縣級單位，體育行政部門的編制往往不足10人，體育事業(yè)如今早已成為社會各系統(tǒng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門，牽涉到諸多方面，如果全部都交給政府行政力量來管理，力不從心是必然的?，F(xiàn)在很多賽事或者大型體育活動，名義上是體育協(xié)會辦，但其實仍然是體育行政管理部門換個牌子在依靠行政力量推進。因此，去行政化還有很長的路要走，還有很艱難的問題需要解決。但至少，依靠行業(yè)自律的各種評估、賽事應(yīng)該交給社會中介力量，特別是民間體育協(xié)會去辦。政府要做的是公共服務(wù)、制定標準和市場監(jiān)督，切不可既當“運動員”又當“裁判員”。

4.2 市場化改革是主要的方向

2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》。表面上，該政策的出臺帶動了全國范圍的體育產(chǎn)業(yè)熱度，但從深層次看，該政策的效應(yīng)還有更大的空間?！蛾P(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中除了將體育看作是一項產(chǎn)業(yè)內(nèi)容外，更是提到了轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式、全民健身戰(zhàn)略地位、體育行政方式改革等諸多內(nèi)容，所以從根本上，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)暗含了深化體育改革的多層內(nèi)涵。體育產(chǎn)業(yè)既是工作內(nèi)容，又是工作方式和發(fā)展方式。

既然以體育協(xié)治作為深化體育改革的基本治理方式，那就意味著通過市場機制提供體育公共服務(wù)，也就意味著必須接受市場運作的基本原則——自由競爭。自由競爭的基礎(chǔ)是公平，體育的競爭則包含賽場內(nèi)的“競賽”和市場中的“交易”。因此，要實現(xiàn)體育協(xié)治，需要堅持“公平競賽”和“公平交易”2個基本原則，其基本思路應(yīng)當是通過市場競爭規(guī)則的完善，構(gòu)建“公平競爭秩序”，協(xié)調(diào)體育系統(tǒng)中的利益沖突。

首先，維護“公平競賽”，保證體育的內(nèi)生利益。公平競賽精神是體育領(lǐng)域一個重要的概念，代表了體育的核心價值和內(nèi)生利益，也是眾多體育組織所希望達到的理想。在體育的世界，失去了公平性的競賽，便是失去了體育競賽的重要精神，而賽場上公平競賽的落實，可以表現(xiàn)在無異議地接受裁判的判決、不使用不擇手段的方式獲取勝利、自我尊重不投機、尊重對手、尊重裁判。公平競賽就要規(guī)范競賽場上的各種角色，包括運動員、裁判、教練，甚至收看競賽的觀眾，都需要遵守公平競賽的規(guī)則。因此，競賽中規(guī)則的存在，便是為了確保公平精神的落實。問題是，這些為了確保公平競賽的規(guī)則，是否就能擔(dān)保公平競賽的精神呢？在現(xiàn)今復(fù)雜的體育世界之中，答案是否定的。因為離開賽場，公平競賽將有很多灰色地帶，甚至是裁判都有無法監(jiān)管的情況。這些在賽場外，影響公平競賽的因素有很多，如富裕地區(qū)與貧窮地區(qū)的訓(xùn)練資源差距，體育用品贊助單位研發(fā)的更好地用于特定選手使用的裝備，運動員使用最貴的藥物來保持體能等。因此，關(guān)于公平競賽精神的討論要從賽場內(nèi)外2個層面來進行。

其次，維護“公平交易”，保護體育的外生利益。體育世界的公平交易，是基于一種供需關(guān)系的強調(diào)，也就是說圍繞著成立交易的供給者和需求者這對交易相對人而展開的一種關(guān)系。公平交易可以看做是公平競爭在市場層面的一種表現(xiàn)，此時的競爭不是比賽的勝負，而是在市場上以較有利的價格、數(shù)量、品質(zhì)、服務(wù)或其他條件，爭取交易機會之行為。公平交易的對立面實際上是指體育市場處于無競爭狀態(tài)，或者具有壓倒性地位而排除其他競爭者。

如前所述，如今所面臨的是一個全球化和具備了市場邏輯的體育世界，體育的性質(zhì)已經(jīng)不是過去單純的業(yè)余體育，甚至可以說，很多體育項目已經(jīng)形成了一個獨特的市場，追求著諸多外生利益。因此，有必要厘清市場邏輯下體育的組成要素，以及各要素的地位與性質(zhì)。

要堅持“公平競爭”和“公平交易”2個原則，其基本思路應(yīng)當是通過市場競爭規(guī)則的完善構(gòu)建“公平競爭秩序”，協(xié)調(diào)體育改革中的利益沖突。這一思路的出發(fā)點依然是我國正在逐步建立的體育發(fā)展市場邏輯。無論是賽場上，還是市場體系內(nèi)，只有競爭或者說良性競爭才是保證我國體育事業(yè)走向繁榮的最有效手段。然而，良性競爭從來都不是自發(fā)的，是需要外部力量介入，從而塑造起真正的良性競爭并進行維護。

如2015年體育總局取消了亞運會、奧運會貢獻獎的評選，對全運會等全國綜合性運動會只公布比賽成績榜，不再分別公布各省區(qū)市的金牌、獎牌和總分排名。雖然期間經(jīng)歷了“烏龍事件”，但是取消獎牌榜的做法還是引起了人們極大的關(guān)注。而這份關(guān)注恰恰是源自于長久以來社會對“行政介入”的詬病。事實上，無論取消還是不取消獎牌榜，只要有全運會，獎牌榜就會一直存在，哪怕它不是表面上的。由于和政績有關(guān)，全運會所代表的是各個地區(qū)行政部門對體育資源的行政壟斷，更何況這種壟斷的最終目的還是行政業(yè)績。所以，全運會這項賽事，可以說是行政力量干預(yù)體育資源自由流動、體育發(fā)展主體自由競爭的典型，體育部門的自發(fā)改革面臨巨大的挑戰(zhàn)。

對于處在轉(zhuǎn)型期的我國體育事業(yè)而言，競爭規(guī)則的完善就是在根本上建設(shè)和維護體育發(fā)展的市場邏輯，促進體育多元功能的實現(xiàn)。既然深化體育改革，或者說是體育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，最主要的束縛和阻礙是公權(quán)利益沖突，而防治公權(quán)利益沖突需要綜合治理。（1）強化體育行政部門的公共財政職能，滿足社會的體育公共需要，明確各級政府在體育事業(yè)方面的法定支出目錄，積極推行體育部門預(yù)算；（2）加強公共立法，保證體育和其他職能部門間的協(xié)調(diào)溝通，防止部門利益的沖突，畢竟現(xiàn)代體育的性質(zhì)決定了未來體育事務(wù)絕不是一個單一職能部門就能解決的；（3）健全監(jiān)督協(xié)調(diào)體系，建立一個權(quán)威監(jiān)督體系，可以對體育職能部門的行政行為進行有效的監(jiān)督和規(guī)范，防止利益的部門化取向。

在此基礎(chǔ)上，政府需要做的便是提供一個相對自由的競爭環(huán)境，提供統(tǒng)一的競爭規(guī)則。只有競爭，才是體育事業(yè)繁榮的最有效手段之一，從我國體育改革的現(xiàn)實要求來看，建立市場競爭機制就是允許競爭自由，以及不斷引入競爭，通過市場競爭來推動體育資源配置的效率和體育事業(yè)繁榮。

4.3 行動建議：各方在完善中國體育協(xié)治方面的改革路徑

4.3.1 政府及其體育行政管理部門的改革路徑 簡政放權(quán)，明確政府和社會的事權(quán)劃分，真正實行管辦分離，政府把不應(yīng)該承擔(dān)的職能交給事業(yè)單位、社會團體和中介組織。進一步深化體育領(lǐng)域的體育行政管理改革，精簡與合并職能模糊不全的機構(gòu)，把重心放在社會管理和市場監(jiān)管上，重點解決各運動項目管理中心和行業(yè)協(xié)會“一套人馬兩塊牌子”的頑疾。實際上，這種具有管辦混雜的官民二重性，也是體育改革路上的制度障礙。同時，涉及到體育系統(tǒng)事業(yè)單位人員崗位轉(zhuǎn)換也要解決。國家體育總局和地方體育部門要不斷完善體育發(fā)展長期規(guī)劃和短期戰(zhàn)略，圍繞全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、青少年體育工作中的投融資、運作稅費、資訊服務(wù)、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面做好公共服務(wù)。健全各運動項目的行業(yè)標準，完善法律規(guī)章，做好監(jiān)管工作。從薪酬到晉升，從培訓(xùn)到規(guī)劃，從職務(wù)調(diào)整到再教育，都可發(fā)揮政府及其體育行政管理部門的功能。

4.3.2 行業(yè)協(xié)會的改革路徑 國家層面的體育行業(yè)協(xié)會，獨立性建設(shè)是改革的關(guān)鍵路徑。行業(yè)協(xié)會的改革必須保證其能夠自主創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展，實行自治性管理，政府則負責(zé)決策、撥款和調(diào)控，制定具體目標、標準等，也就是說，由行業(yè)協(xié)會具體運作，政府負責(zé)監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會獨立性的基礎(chǔ)是“經(jīng)濟獨立”，政府應(yīng)該給予資金資助和稅收優(yōu)惠。行業(yè)協(xié)會則應(yīng)尋求與各運動項目管理中心的脫鉤，加強自身建設(shè)，特別是自身造血功能的強化，整合民間基層協(xié)會、俱樂部、各級學(xué)校隊伍，成立聯(lián)合會，以“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，積極擴大協(xié)會覆蓋面，深入市場努力培育體育參與人群、體育消費群體和潛在的體育后備力量。

民間基層的體育行業(yè)協(xié)會，志愿性建設(shè)是發(fā)展的關(guān)鍵路徑。體育協(xié)治不是全部事務(wù)交給企業(yè)、俱樂部，是讓政府、企業(yè)、社會組織在市場中協(xié)調(diào)運行。如足球人才的培養(yǎng)，需要的是國家的三級訓(xùn)練體系，還是職業(yè)俱樂部和職業(yè)聯(lián)賽，還是教育部門的校園足球運動，或者大量社會性的民間足球協(xié)會？從國外的經(jīng)驗來看，民間的行業(yè)協(xié)會是重要的基石，配合校園社團、國家隊訓(xùn)練體系和職業(yè)俱樂部的金字塔培養(yǎng)體系是基本模式。民間自發(fā)的體育行業(yè)協(xié)會得不到國家的扶持，無法壯大并產(chǎn)生積極影響，志愿性得不到體現(xiàn)。扶持民間基層的體育行業(yè)協(xié)會，就要通過財政資金的引導(dǎo)示范作用，鼓勵在市場中經(jīng)受住考驗的社團，而不是將財政資金直接作用在職業(yè)體育俱樂部等市場主體上。

4.3.3 市場主體的改革路徑 體育不僅是產(chǎn)業(yè)、是生意，也是事業(yè)。體育協(xié)治需要完善的市場化保障體系，成熟的職業(yè)體育發(fā)展體系，絕不是政府的大包大攬，但也不是職業(yè)俱樂部或體育企業(yè)的無所不能，切勿越俎代庖，要充分尊重和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在體育發(fā)展方面的核心專業(yè)能力。職業(yè)體育俱樂部或體育企業(yè)以利潤為行為導(dǎo)向，應(yīng)該發(fā)揮此類市場主體的靈活性，在場地設(shè)施、賽事宣傳報道、后勤保障、科技創(chuàng)新等多方面，以戰(zhàn)略合作伙伴或贊助商、供應(yīng)商的身份全方位的介入，實現(xiàn)我國體育事業(yè)的多元化協(xié)治。

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Sports Governance：A Theoretical Explanation and Empirical Analysis on Deepening the Sports Reform

GAO Sheng1，LU Zaichun1，WANG Jiahong2
（1.School of PE，Anhui Normal University，Wuhu 241002，China；2.School of PE，Suzhou University，Suzhou 215000，China）

Based on the sports governance process，literature was reviewed to discuss the theoretical problems and practical approaches of sports reform.That today's practice of deepening the reform of the sport is a continuation of the unfinished task of the 1993 reform program.The success of competitive sports and the external effects of hosting the Olympic Games，objectively shelved should be oriented to the social and market sports reform.Although the national system in the athletic achievements to obtain more contribution，but this system will make our sports development trapped in the interests of public rights，emphasizing the administrative work and results，rather than focusing on efficiency and benefit groups，resulting in various unbalance of interests of sports value subject.It is suggested that there is inter-dependence among all the sport organization.Government is beneficial for the positive interaction.The basement of sport gover?nance is the entity and de-administration mechanism.Its main direction is through the perfect competition rules to build fair competition order，coordinate con?flict of interest of sports system.It is not government-for-all，not sport enterprise-for-all，but the social association as the core.And the key path for the reform of sport association is dependence built for country，volunteerism built for gross root.

sports governance；sports reform；autonomy；rule of law

G 80-05

A

1005-0000（2017）02-099-07

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2017.02.002

2017-01-20；

2017-03-19；錄用日期：2017-03-20

國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：16ZDA225；11BTY030）

高 升（1969-），男，安徽定遠人，教授，博士，研究方向為體育管理學(xué)；通信作者：王家宏（1955-），男，江蘇蘇州人，教授，研究方向為體育教學(xué)理論與實踐、體育現(xiàn)代化和體育產(chǎn)業(yè)。

1.安徽師范大學(xué)體育學(xué)院，安徽蕪湖241002；2.蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇蘇州215000。