唐躍洪　劉書(shū)祥

摘要：建立涉農(nóng)資金整合機(jī)制，從呼吁到實(shí)踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長(zhǎng)效機(jī)制至今未能有效建立。本文結(jié)合當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出了涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)立要堅(jiān)持“三個(gè)重要原則”、 分置涉農(nóng)資金項(xiàng)目“三個(gè)管理權(quán)力”、 依次實(shí)施涉農(nóng)資金項(xiàng)目“三個(gè)層級(jí)整合”、 把好涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合“三個(gè)管理關(guān)口”等建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)項(xiàng)目；財(cái)政資金；統(tǒng)籌整合；長(zhǎng)效機(jī)制

建立涉農(nóng)資金整合機(jī)制，從呼吁到實(shí)踐探索至今有10多年了，雖然取得了一些成效，但長(zhǎng)效機(jī)制至今未能有效建立。究其原因，主要是過(guò)去的做法僅僅停留在資金層面搞整合，整合工作遭遇體制瓶頸制約。這些年來(lái)的涉農(nóng)資金整合實(shí)踐表明：涉農(nóng)資金“多頭管理，交叉重復(fù)，使用分散，項(xiàng)目雜亂，效益低下”的問(wèn)題在縣級(jí)暴露無(wú)遺，但根子在上面，正所謂“屋漏在上，知之在下”。筆者結(jié)合多年工作實(shí)踐，就建立涉農(nóng)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制提出幾點(diǎn)建議。

一、涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)立要堅(jiān)持“三個(gè)重要原則”

涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合必須從項(xiàng)目設(shè)立的源頭環(huán)節(jié)抓起，要給項(xiàng)目設(shè)立定規(guī)矩、設(shè)門(mén)檻。具體說(shuō)來(lái)，要堅(jiān)持“三個(gè)重要原則”。

（一）財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。除了扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目外，要最大限度地減少那些以市場(chǎng)主體為受補(bǔ)對(duì)象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性扶持項(xiàng)目，特別是對(duì)增加特定產(chǎn)品產(chǎn)能的扶持項(xiàng)目要嚴(yán)格控制，這些應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去解決。政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用主要是培育市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)有效運(yùn)行。

（二）財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合公共財(cái)政建設(shè)的要求。從扶持內(nèi)容上講，財(cái)政扶持要充分體現(xiàn)公共性，如果沒(méi)有了公共性，財(cái)政扶持項(xiàng)目也就失去了價(jià)值。即使是特定時(shí)期對(duì)市場(chǎng)主體的扶持項(xiàng)目，在扶持方式上也必須要符合公共財(cái)政管理的要求。在涉農(nóng)項(xiàng)目資金中，重點(diǎn)要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等。

（三）財(cái)政扶持項(xiàng)目設(shè)立要符合行政效能管理的要求。一方面，相同或相近的項(xiàng)目必須交由一個(gè)部門(mén)實(shí)施，而不能多部門(mén)重復(fù)交叉設(shè)立財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目，造成財(cái)政資金的損失浪費(fèi)；另一方面，項(xiàng)目管理中，各相關(guān)職能部門(mén)的管理職責(zé)邊界必須明晰，不能交叉重復(fù)，不能有模糊地帶、真空地帶。對(duì)那些投資難核實(shí)、工作難監(jiān)管、績(jī)效難評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，最好不要設(shè)立。

二、分置涉農(nóng)資金項(xiàng)目“三個(gè)管理權(quán)力”

涉農(nóng)項(xiàng)目資金管理存在“多重散雜亂低”的問(wèn)題，與部門(mén)管理職能設(shè)置不科學(xué)、管理監(jiān)督機(jī)制不順有很大關(guān)系。涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合，首先要理順涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合的“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的關(guān)系。發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)是涉農(nóng)資金項(xiàng)目的綜合管理部門(mén)，也是涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合的牽頭部門(mén)，要切實(shí)履行涉農(nóng)項(xiàng)目整合的宏觀管理監(jiān)督職責(zé)，從職能角度講就是涉農(nóng)項(xiàng)目管理的“裁判員”。因此，必須將發(fā)改委部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和其他涉農(nóng)項(xiàng)目部門(mén)的職責(zé)理順，將涉農(nóng)資金項(xiàng)目的立項(xiàng)管理權(quán)、資金管理權(quán)、實(shí)施管理權(quán)的“三權(quán)”有效分置，形成分工明確、職責(zé)明晰、制衡有效和監(jiān)督有序的工作機(jī)制。

（一）發(fā)改部門(mén)行使項(xiàng)目設(shè)立管理權(quán)。發(fā)改委只管項(xiàng)目規(guī)劃，從宏觀上對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)立進(jìn)行扎口管理，對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目的保留、調(diào)整、退出等進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)好各級(jí)政府的決策參謀。政府其他部門(mén)無(wú)權(quán)設(shè)立財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目。

（二）財(cái)政部門(mén)行使項(xiàng)目資金管理權(quán)。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金預(yù)算管理與執(zhí)行，對(duì)所有財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理和核算進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)行全流程進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（三）其他涉農(nóng)部門(mén)行使項(xiàng)目實(shí)施管理權(quán)。項(xiàng)目管理部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃編制、項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目立項(xiàng)管理、項(xiàng)目資金分配、項(xiàng)目實(shí)施管理和項(xiàng)目日常監(jiān)督檢查等。發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)不再直接管理所有建設(shè)類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類扶持項(xiàng)目，只能管理那些以因素法進(jìn)行分配、具有基本公共保障均等化性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如財(cái)政部門(mén)管理的農(nóng)村綜合改革村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)資金等，原來(lái)管理的工程建設(shè)類、扶持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，轉(zhuǎn)交其他職能相近部門(mén)管理。

在此基礎(chǔ)上，建立財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目庫(kù)信息管理平臺(tái)，設(shè)置各級(jí)各部門(mén)的管理權(quán)限，利用信息化手段強(qiáng)化支農(nóng)項(xiàng)目資金管理。各級(jí)發(fā)改委對(duì)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施目錄管理，對(duì)涉農(nóng)資金項(xiàng)目進(jìn)行宏觀控制；各級(jí)財(cái)政部門(mén)建立財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目綜合項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目投資情況實(shí)施統(tǒng)籌管理，發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)在財(cái)政資金項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行中的引領(lǐng)作用；各涉農(nóng)部門(mén)抓好本部門(mén)分項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督。

三、依次實(shí)施涉農(nóng)資金項(xiàng)目“三個(gè)層級(jí)整合”

資金整合是涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合的最低層級(jí)，不能就預(yù)算編制和資金使用層面談?wù)希竽懱鲑Y金管理的框框搞整合，要按由易到難的順序，先從資金開(kāi)始整合，再對(duì)項(xiàng)目整合，最后對(duì)部門(mén)涉農(nóng)項(xiàng)目管理職能進(jìn)行優(yōu)化整合，從而建立項(xiàng)目整合的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）由基層（主要是縣級(jí)）實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合。在項(xiàng)目整合改革的初始階段，由于中央和省級(jí)的項(xiàng)目整合尚未到位，縣級(jí)只能按照“渠道不亂，用途不變，集中投入，各負(fù)其責(zé)，各記其功，形成合力”的原則，把涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用。這種模式下的整合，往往是下面積極，上面不愿。各個(gè)部門(mén)管的項(xiàng)目，各有一套要求和指標(biāo)體系，帶來(lái)項(xiàng)目規(guī)劃難統(tǒng)一，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，實(shí)施周期難統(tǒng)一，驗(yàn)收方式難統(tǒng)一，整合效果難持久，經(jīng)驗(yàn)難復(fù)制，即使有整合成功案例，也多是一事一議的個(gè)案。打個(gè)比方，財(cái)政資金如“水”，項(xiàng)目如“管道”，水隨管流，管道整合到位，水流自然聚集到位，跑冒滴漏和損失浪費(fèi)問(wèn)題隨之解決。但如果上級(jí)把一個(gè)池子里的水（預(yù)算資金）通過(guò)管道（涉農(nóng)專項(xiàng)）分散地往下流，再要求下面設(shè)一個(gè)資金池進(jìn)行統(tǒng)合分配，這似乎是一個(gè)“上層設(shè)障，底層清障”的困局。要破解這個(gè)困局，必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，突破體制瓶頸，從根本上解決問(wèn)題。

（二）在行業(yè)內(nèi)部對(duì)涉農(nóng)資金項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合。在中央和省級(jí)層面，要把性質(zhì)相近的項(xiàng)目進(jìn)行整合，通過(guò)行業(yè)內(nèi)部涉農(nóng)政策梳理和重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)化涉農(nóng)資金項(xiàng)目設(shè)置，解決行業(yè)性涉農(nóng)資金“小散亂重”的問(wèn)題。相對(duì)而言，這個(gè)層次的改革難度不太大，只是項(xiàng)目資金管理權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行重組，部門(mén)利益不受影響。endprint

（三）從中央層面將部門(mén)項(xiàng)目管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化整合。有些項(xiàng)目?jī)?nèi)容相近，但是跨部門(mén)管理，如支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目涉及四個(gè)部門(mén)，要想通過(guò)部際協(xié)調(diào)、工作對(duì)接方式把涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合好，難度不小。應(yīng)按照行政效能優(yōu)化管理原則，通過(guò)部門(mén)項(xiàng)目管理職能整合，消除涉農(nóng)項(xiàng)目的交叉重復(fù)的狀況，實(shí)現(xiàn)同一工作事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌管理。

整合改革到位后，中央及省級(jí)相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)要從目前定政策、分資金和管具體項(xiàng)目中解脫出來(lái)，轉(zhuǎn)為政策目標(biāo)制定和政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，為下一輪政策制定做準(zhǔn)備。在管理權(quán)限上，由“上級(jí)開(kāi)盤(pán)（投資規(guī)模）點(diǎn)菜（支出項(xiàng)目）”模式轉(zhuǎn)換為“上級(jí)開(kāi)盤(pán)，基層點(diǎn)菜”模式，由地方在中央政策范圍內(nèi)因地制宜地落實(shí)發(fā)展任務(wù)，盡可能多地給予地方發(fā)展自主權(quán)。

四、把好涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合“三個(gè)管理關(guān)口”

要建立與統(tǒng)籌整合相適應(yīng)的涉農(nóng)資金項(xiàng)目“進(jìn)出口”管理機(jī)制，進(jìn)口要嚴(yán)，監(jiān)管要硬，出口要暢。

（一）嚴(yán)把涉農(nóng)資金項(xiàng)目“進(jìn)口關(guān)”。項(xiàng)目資金整合要做到“橫向并盤(pán)，縱向拼盤(pán)”。橫向并盤(pán)，就是在同行政級(jí)次內(nèi)，凡是已有相近項(xiàng)目的，不論部門(mén)內(nèi)還是部門(mén)間都要堅(jiān)決不再設(shè)立新項(xiàng)目，將相應(yīng)的資金并入已有的項(xiàng)目資金盤(pán)中統(tǒng)一使用；縱向拼盤(pán)，就是在不同行政級(jí)次間，只要上級(jí)已經(jīng)設(shè)立了相近的資金項(xiàng)目，就不再設(shè)立新的項(xiàng)目，只能在原項(xiàng)目的基礎(chǔ)上調(diào)整實(shí)施規(guī)模和范圍，將本級(jí)財(cái)政資金加入到上級(jí)項(xiàng)目資金盤(pán)中進(jìn)行統(tǒng)一使用。

（二）把好涉農(nóng)資金項(xiàng)目“體檢關(guān)”。要建立涉農(nóng)項(xiàng)目定期“體檢”制度，每個(gè)涉農(nóng)資金項(xiàng)目每五年必須全面體檢（綜合全面的績(jī)效評(píng)價(jià)）一次，中途還必須進(jìn)行必要的跟蹤抽檢。要將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為項(xiàng)目資金分配及項(xiàng)目存廢和調(diào)整的依據(jù)?？?jī)效評(píng)價(jià)的樣本要隨機(jī)抽取，杜絕數(shù)據(jù)造假。項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)由發(fā)改委和財(cái)政部委托第三方進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)邀請(qǐng)監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)參加，而不是由實(shí)施部門(mén)自拉自唱，自我評(píng)價(jià)，自我表?yè)P(yáng)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目管理部門(mén)還要做好項(xiàng)目實(shí)施的自評(píng)價(jià)。

（三）暢通低效項(xiàng)目“出口關(guān)”。對(duì)評(píng)審績(jī)效不佳、投資難監(jiān)管、績(jī)效難評(píng)審的項(xiàng)目，要堅(jiān)決退出。項(xiàng)目“存、廢、調(diào)”，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)把關(guān)后報(bào)政府批準(zhǔn)。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主要集中在縣級(jí)，因此要充分增加縣級(jí)在涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合中的話語(yǔ)權(quán)重。

（作者單位：江蘇省興化市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文endprint