許利平

持續(xù)不斷的羅興亞人道主義危機有著深刻的歷史、社會與文化根源。它不僅對緬甸國內(nèi)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來沖擊，而且還會影響東盟內(nèi)部團結(jié)。如何妥善處理羅興亞人道主義危機，不僅是緬甸政府的責任，也是國際社會應(yīng)盡的義務(wù)。

2017年8月24日深夜至25日凌晨，在緬甸若開邦北部，若開羅興亞救世軍（ASRA）襲擊約30處警局、哨所、軍營。隨后，緬甸安全部隊展開反擊。根據(jù)聯(lián)合國和緬甸政府各方材料綜合估計，此次武裝沖突至少造成1000人死亡，近7000座房屋被毀，38萬無國籍羅興亞人逃到孟加拉國成為難民。據(jù)2017年9月12日聯(lián)合國兒童基金會孟加拉國辦公室發(fā)表的聲明，“孟加拉國面臨空前規(guī)模的難民涌入，其中60%為兒童。20萬羅興亞難民兒童需要緊急援助、保護和心理支持，他們正處于這場人道主義危機的前沿。” [1]

此次羅興亞人道主義危機引起了國際社會的廣泛關(guān)注。9月11日，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員扎伊德·侯賽因在日內(nèi)瓦表示，“緬甸若開邦的暴力沖突，有可能成為‘教科書式的種族清洗事件。” [2] 9月13日，聯(lián)合國安理會為此舉行專門閉門會議，對緬甸政府在若開邦“過度使用武力”的行為表示關(guān)注，并呼吁緬甸當局“立即”采取行動停止在當?shù)氐摹氨┝π袆印薄＿@是安理會九年來首次同意對緬甸日益惡化的人道危機采取一致回應(yīng)。9月5日美國《紐約時報》還刊出評論文章探討“剝奪昂山素季諾貝爾和平獎的可能性”。

此次羅興亞人道主義危機是歷史上規(guī)模最大的一次，為何羅興亞人道主義危機愈演愈烈？其背后的根源何在？羅興亞人道主義對緬甸內(nèi)政和地區(qū)局勢將產(chǎn)生何種影響？作為緬甸友好鄰邦，這些問題不僅牽涉中國在緬甸利益，而且也涉及中國非傳統(tǒng)安全利益，需要客觀判斷，冷靜分析，采取切實有效措施加以規(guī)避羅興亞人道主義危機所帶來的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

仇恨是羅興亞人道主義危機

不斷惡化的根本動因

仇恨，作為人類客觀存在的負面情緒，在各種因素的綜合作用下，會發(fā)生各種敵對行動，有時這種敵對行動具有毀滅性，從而釀造人道主義危機。這次羅興亞人道主義危機不斷惡化，毫無疑問與仇恨有關(guān)，并且是其根本動因。

一、殖民主義毒瘤播下了仇恨的種子

從1824年到1885年，英國先后發(fā)動三次英緬戰(zhàn)爭，逐步吞噬緬甸國土，最后把緬甸完全變成大英帝國的殖民地。在殖民時期，英國人在緬甸實施“以夷制夷”的策略，在羅興亞人和緬甸當?shù)厝酥胁ハ铝顺鸷薜姆N子。

第一次英緬戰(zhàn)爭（1824-1826年）結(jié)束后，英國人取得對阿拉干和丹林沙林地區(qū)（現(xiàn)在的若開邦地區(qū)）的控制權(quán)。根據(jù)當時英國和緬甸簽署的條約，若開和孟加拉都屬于英國的殖民地。在英國殖民若開初期，由于若開經(jīng)濟缺乏獨立性，因此若開歸孟加拉總督管轄。隨著1869年蘇伊士運河的開通，英國殖民當局為了攫取更多經(jīng)濟利益，通過頭三年免征土地稅等政策，大力發(fā)展稻米產(chǎn)業(yè)，結(jié)果吸引大批來自孟加拉吉大港的穆斯林移居若開地區(qū)，這些穆斯林成為今天羅興亞人的重要組成部分。

為了更好地管理若開地區(qū)，英國殖民當局讓一百多萬印度人遷入緬甸若開地區(qū)，參與英國對緬甸的殖民統(tǒng)治，而這些印度人至少一半為穆斯林。印度人遷入若開之后，與若開當?shù)鼐用駹帄Z土地，使得許多若開當?shù)鼐用駟适Я送恋?，?dǎo)致緬甸當?shù)孛癖妼τ∫崮滤沽殖鸷掭^深。因羅興亞人長相酷似印裔穆斯林，所以若開當?shù)鼐用駥⒘_興亞人等同于印裔穆斯林，并將對印裔穆斯林的仇恨轉(zhuǎn)移到羅興亞人身上。

在日本占領(lǐng)時期，以佛教徒為主體的緬甸各族人民為了抗擊英國殖民統(tǒng)治，與日本人合作。而約八萬羅興亞人選擇跟隨英國殖民者撤退到孟加拉。1942年，英國組成以印裔穆斯林為主的反抗日本侵略的志愿軍。日軍敗退后，印裔穆斯林和若開佛教徒爆發(fā)沖突，印度人大肆燒毀若開族村莊，殺害若開人，搶占若開人的土地、家畜，為以后的沖突埋下了仇恨的種子。

二、宗教沖突不斷延續(xù)了仇恨的火種

緬甸是一個多宗教的國家，有佛教、原始拜物教、伊斯蘭教、印度教和基督教。88%的緬甸人信奉佛教，緬甸可稱之為“佛光普照的國度”。大約13—14世紀，伊斯蘭教通過孟加拉地區(qū)傳入緬甸若開地區(qū)。目前緬甸的穆斯林占全國總?cè)丝诘?%，主要居住在若開邦地區(qū)。

歷史上，緬甸宗教沖突不斷，主要表現(xiàn)為佛教徒與穆斯林的沖突。1938年，緬甸爆發(fā)了大規(guī)模的佛教徒與穆斯林的沖突，死亡1227人，其中佛教徒死亡317人，穆斯林死亡662人，113座大小清真寺被搗毀。

據(jù)不完全統(tǒng)計，僅1961年到2001年，緬甸就發(fā)生九起大小不一的佛教徒與穆斯林之間的沖突。自2012年以來，緬甸佛教徒與羅興亞穆斯林間的沖突不斷升級，大量房屋和清真寺被毀，成千上萬的羅興亞人成為無家可歸的難民，宗教沖突進一步延續(xù)了仇恨的火種。

三、相關(guān)政策進一步固化了仇恨的基因

在緬甸獨立初期，緬甸政府出于維護全國民族團結(jié)的考慮，對羅興亞人給予較為寬松的政策。首先，緬甸政府頒布了《緬甸聯(lián)邦入籍法》和《緬甸聯(lián)邦選擇國籍條例》，以法律的形式承認羅興亞人的土著地位，允許其加入緬甸國籍。很遺憾，當時很多羅興亞人教育程度不高，并不了解該法律，未能成功入籍緬甸?！?954年，吳努總理曾公開承認‘住在若開的羅興亞人是緬甸的民族”。[3]其次，尊重羅興亞人的宗教信仰。再次，允許羅興人參政議政，給予羅興亞人相應(yīng)的政治地位和權(quán)利。在1958年緬甸第一次大選時，若開總共有18個議員席位，羅興亞人占了4個。

二戰(zhàn)結(jié)束后，若開地區(qū)的羅興亞人欲獨霸該地區(qū)，武力阻擋二戰(zhàn)前逃離該地區(qū)的若開佛教徒返回，結(jié)果造成雙方矛盾開始惡化。1961年吳努總理宣布佛教為國教，將穆斯林排除在軍隊、警察和其他政府機構(gòu)之外，羅興亞人與政府矛盾開始上升。

此后，緬甸歷屆政府一改以前對羅興亞人采取的寬容政策，開始采取限制和排斥羅興亞人的政策，不賦予羅興亞人公民權(quán)，也不賦予羅興亞人基本的政治權(quán)利，在某種程度上激發(fā)了羅興亞人分離主義情緒，造成羅興人與政府的嚴重對立與對抗，并且走入人道主義危機不斷上升的怪圈之中。endprint

危機對緬甸政局和地區(qū)局勢

帶來復(fù)雜影響

持續(xù)發(fā)酵的羅興亞人道主義危機不僅對緬甸政局，而且將對地區(qū)局勢產(chǎn)生影響。這種影響在短期內(nèi)恐怕難以很快消除。

一、沖擊緬甸政局

以昂山素季為首的民盟政府上臺后，緬甸的國際形象大為改善，特別是昂山素季的“民主自由斗士”標簽在西方社會大受歡迎，為緬甸新政府吸引西方國家投資打下了良好基礎(chǔ)。但在緬甸主流民意反羅興亞人背景下，昂山素季陷入兩難境地。一方面，昂山素季如果給予羅興亞人公民身份，則可能得罪絕大多數(shù)佛教徒，未來大選則兇多吉少；另一方面，昂山素季如果繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)行政策，則緬甸政府會遭受國際社會空前壓力，她本人在國際社會的形象也將受損。盡管她曾公開表示，緬甸政府將保護在緬甸的所有人，包括沒有國籍的人。這一表態(tài)并不令西方社會滿意。

9月19日，昂山素季就羅興亞人道主義危機用英語發(fā)表了30分鐘的公開演講，以此回應(yīng)國際社會對她的指責。一方面，她表示“緬甸是一個復(fù)雜的國家。人們期望我們在短時間內(nèi)克服所有的挑戰(zhàn)，但一切卻變得更加復(fù)雜” [4]；另一方面，她首次強調(diào)，“我們譴責一切違反人權(quán)和法律的暴力行為”。[5]昂山素季的公開演講試圖在找到一種平衡，即平衡國際社會的強烈關(guān)切與緬甸國內(nèi)主流民意的壓力。

應(yīng)對這場危機，民盟政府正在努力控制若開邦局勢，掌握控制全局的主動權(quán)，避免軍人借機干政削弱民盟政府的權(quán)力。比如，民盟政府立即宣布成立若開邦問題建議執(zhí)行委員會，負責落實由聯(lián)合國前秘書長安南領(lǐng)導(dǎo)的若開邦事務(wù)顧問委員會的最終報告建議，采取措施避免在恢復(fù)若開邦穩(wěn)定行動中傷害無辜平民，解決當?shù)亟?jīng)濟社會問題。

該執(zhí)行委員會由15人組成，社會福利、救濟和安置部部長任主席，成員還包括若開邦首席部長、國務(wù)資政府部副部長，以及各個相關(guān)部門的常務(wù)秘書，民盟政府試圖以此來鞏固權(quán)力基礎(chǔ)。

客觀上，這次羅興亞人道主義危機事件，強化了緬甸軍隊維持國內(nèi)治安的合法性，有效地化解了緬甸民眾要求降低軍費預(yù)算的訴求，至少在短期內(nèi)維護了軍隊的既得利益。

與此同時，這次西方社會批評緬甸軍隊過度反擊，指責緬甸軍隊正在若開邦實施“種族清洗”行動，這對試圖在緬甸未來大選中東山再起的軍隊勢力來說，無疑也是一次沉重的打擊。

二、破壞東盟團結(jié)

東盟奉行不干涉成員國內(nèi)政的原則。但在2017年9月24日，東盟外長在出席聯(lián)合國大會時發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責緬甸西部若開邦所有暴力行為，并呼吁動亂各方避免讓局勢惡化。在東盟內(nèi)部，各個成員國對待羅興亞人道主義危機，也有著各自不同的看法，特別是那些穆斯林占主體的東盟國家，其主流民意傾向于支持羅興亞人，對緬甸政府對待羅興亞人的政策持反對態(tài)度。

馬來西亞納吉布政府一直對羅興亞人問題態(tài)度比較強硬。2016年底，納吉布親自參加在馬來西亞舉行的聲援羅興亞人的游行示威。2017年1月，作為伊斯蘭合作組織的東道主，馬來西亞聯(lián)合其他成員共同呼吁緬甸安全部隊停止對若開邦的清剿運動，實行人道主義救援?！凹{吉布將緬甸安全部隊的打擊運動稱為‘種族滅絕并質(zhì)問昂山素季在該問題上為何沒有極力阻止流血沖突的發(fā)生”。[6]馬來西亞外交部高官甚至揚言將緬甸開除出東盟。

針對此次羅興亞人道主義危機，馬來西亞外交部部長阿尼法召見緬甸駐馬來西亞大使，對若開邦危機造成大量羅興亞人外逃表示強烈不滿。他進一步表示，最近的事件顯示緬甸政府幾乎完全無意推動若開邦的和平進程。阿尼法外長直接將矛頭指向緬甸政府。2017年9月中旬，納吉布訪問美國會見特朗普時表示，希望美國關(guān)注羅興亞人道主義危機，向緬甸政府發(fā)出強烈信號。

與馬來西亞政府相比，印尼政府則更多采取溫和態(tài)度對待羅興亞人道主義危機。印尼佐科總統(tǒng)發(fā)表聲明，“對發(fā)生在緬甸若開邦的暴力行動表示遺憾，印尼政府承諾繼續(xù)與印尼民間力量和國際社會一道處理人道主義危機?！?/p>

一方面，印尼政府緊急派遣外長雷特諾赴緬甸和孟加拉國，就羅興亞人道主義危機開展危機公關(guān)，保證各國人道主義救援物資順利抵達難民所在地。另一方面，采取各種措施，安撫國內(nèi)穆斯林民眾情緒，并組織34噸救援物資運送到在孟加拉國科克斯·巴扎爾市的羅興亞難民營。

無論如何，羅興亞人道主義危機惡化了緬甸在東盟穆斯林世界的形象，在東盟國家政府和人民之間落下了“不和”的印記。不排除2017年11月在馬尼拉舉行的東盟峰會或東盟系列外長會議上，羅興亞人問題成為大會議題，這樣將有可能撕裂緬甸與其他相關(guān)東盟國家的關(guān)系。

三、威脅中國在緬甸利益

羅興亞人道主義危機發(fā)生在緬甸若開邦北部孟都和亞德當，與地處若開邦南部的皎漂港有相當一段距離。而皎漂港是中國合資經(jīng)營的中緬油氣管道的起點，也是中國主導(dǎo)經(jīng)營皎漂港經(jīng)濟特區(qū)的所在地。如果羅興亞人道主義危機持續(xù)蔓延，將對中國上述兩大重大項目帶來直接威脅。與此同時，如果極端勢力在若開邦不斷做大，與中國境內(nèi)暴恐勢力勾連，將對中國非傳統(tǒng)安全造成沖擊。

在云南德宏地區(qū)，至少生活著3500人以上的羅興亞人。境內(nèi)絕大部分羅興亞人遵紀守法，但也必須謹防極少數(shù)人出于宗教和民族認同所產(chǎn)生的同情心理，對若開邦的羅興亞人給予支持，從而影響中緬關(guān)系與中緬合作，進一步侵蝕中國在緬利益。

綜合治理才是羅興亞人道主義

危機解決之道

羅興亞人道主義危機持續(xù)長，危害大。找到一條可持續(xù)的解決之道，沒有捷徑可走，必須進行綜合治理，先易后難，逐步加以根除危機產(chǎn)生的土壤。

一、緬甸政府需要解決羅興亞人遭受“歧視”的問題

一切仇恨的根源來源于“歧視”。1982年緬甸政府頒布的《緬甸公民法》，導(dǎo)致長期在緬甸居住而又沒有按照1948年頒布的《緬甸聯(lián)邦入籍法》和《緬甸聯(lián)邦選擇國籍條例》領(lǐng)取身份證的“羅興亞人”永久成為非法移民。endprint

目前緬甸公布正式承認的135個民族中，沒有羅興亞民族的稱呼。在緬甸，大緬甸族群主義思想普遍存在。他們大多把羅興亞人當作孟加拉移民的后代，稱他們?yōu)橘e格利人（“Bengali”孟加拉人的音譯），并把他們當作奴隸的后代看待。一部分羅興亞學(xué)者認為，“羅興亞人是阿拉伯穆斯林、阿富汗人、摩爾人、波斯人、土耳其人和孟加拉人等的后裔，在若開邦居住的歷史已經(jīng)超過1300年”。[7]

盡管關(guān)于羅興亞人的來源充滿爭議，但羅興亞人生活在若開邦至少上百年卻是不爭的事實。在緬甸，改變對羅興亞人的政策，涉及緬甸的政治、宗教和文化等復(fù)雜因素。在此背景下，緬甸民盟政府需要綜合考慮，以找到雙方都可以接受的方案。

二、多渠道解決難民安置問題

幾十萬的難民涌入孟加拉國，單靠孟加拉國一個國家很難單獨安置，需要采取多種渠道解決難民安置問題。一是通過聯(lián)合國難民署在孟加拉國就地安置部分難民?？梢钥紤]在難民集中的科克斯·巴扎爾市附近的無人區(qū)或荒島上，安置部分羅興亞難民?，F(xiàn)在“孟加拉國政府正準備建設(shè)1.4萬個難民安置點，安置部分難民，平均每個安置點可以安排六個難民家庭入駐?！?[8] 二是通過東盟平臺在若開邦建立和平區(qū)，接受部分逃到孟加拉國的羅興亞難民入駐和平區(qū)，解決他們基本生計問題。三是通過國際移民組織向世界發(fā)達國家或伊斯蘭國家發(fā)出倡議，讓它們接受部分羅興亞難民。

三、以發(fā)展促進若開邦和平進程

貧窮和落后往往與暴力恐怖相伴而生，羅興亞人道主義危機也不例外。通過國際組織和有關(guān)國家的援助，在羅興亞人居住的若開邦地區(qū)開展各種形式的發(fā)展援助項目，使若開邦羅興亞人居住區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足，減少極端思想輸入的途徑。

總而言之，目前羅興亞人道主義危機不僅成為緬甸自身的問題，而且越來越成為地區(qū)乃至國際熱點問題。國際社會應(yīng)本著國際人道主義精神，按照相關(guān)國際法，逐步解決羅興亞人道主義危機。否則，羅興亞人道主義危機有可能演變成亞洲版的難民危機，這對亞洲地區(qū)的和平發(fā)展是不利的，也是對亞洲命運共同體的負面沖擊。這需要各方齊心協(xié)力、積極合作、共同應(yīng)對危機，創(chuàng)造亞洲美好的未來。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師）

（責任編輯：張凱）

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[1] UNICEF： More than 200，000 Rohingya children at risk - particular concern for the 1，128 documented separated children， September 13， 2017 ， https：//www.unicef.org.au/about-us/media/september-2017/unicef-more-than-200-000-rohingya-children-at-ris.

[2] Rohingya： United Nations decries 'textbook example of ethnic cleansing' in Myanmar， September 11 ， 2017， http：//www.abc.net.au/news/2017-09-11/un-decries-ethnic-cleansing-in-myanmar/8893450.

[3] 陳春艷：《緬甸獨立以來的羅興亞人政策解析》，載《東南亞南亞研究》，2016年第2期，第83頁。

[4] 《今天，杜昂山素季發(fā)表執(zhí)政以來最重要演說》，http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA5ODkzMzAyNg%3D%3D&chksm=8b7e861dbc090f0b7ce25afb98ab00d5b94bff3c24ede2493857b851bea5ac337b527e6178a9&idx=1&mid=2650809936&sn=a79ef97564af2f67fb2f56802aaedaa9.

[5] Joe Freeman， Aung San Suu Kyi sidesteps atrocity allegations in first address on Rohingya crisis， September 19， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/aung-san-suu-kyi-sidestaeps-allegations-of-atrocities-in-first-address-on-rohingya-crisis/2017/09/19/e8079312-9ca3-11e7-b2a7-bc70b6f98089_story.html？utm_term=.f7c19d150fb4.

[6] Richard C. Paddock，Ellen Barry and Mike Ives，“Myanmar minority increasingly fights back”， The New York Times International Edition，January 21-22，2017.

[7] 李晨陽：《被遺忘的羅興枷人》，2009年7月25日，http：//www.ynuseas.cn/xxx.asp？id=556.

[8] Bangladesh to build 14，000 shelters for Rohingya， September 16， 2017， https：//www.nst.com.my/world/2017/09/280548/bangladesh-build-14000-shelters-ro.endprint