曹云華

東亞已經(jīng)提前進(jìn)入多極化時代。作為東亞多極力量中的一極，東盟可以促進(jìn)各種力量的平衡，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持較快速度的增長，可以促進(jìn)各成員國的團(tuán)結(jié)以應(yīng)對更加復(fù)雜的局面。今后，東盟能否在地區(qū)與全球事務(wù)中繼續(xù)發(fā)揮重要作用，主要取決于幾個因素：一是東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)；二是大國關(guān)系的穩(wěn)定與良性發(fā)展；三是該地區(qū)各國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)維持較高速度的增長，各國政治保持穩(wěn)定。

近年來，在多種因素作用下，東亞地區(qū)（包括東南亞和東北亞）已提前進(jìn)入多極化時代。如何適應(yīng)新的多極化時代，如何在新的秩序架構(gòu)中找到本國的位置并在其中扮演新的角色，如何重新確立新的國家間關(guān)系等，成為東亞區(qū)域內(nèi)各國必須認(rèn)真應(yīng)對的新課題。許多國家和國家間組織，包括東盟，一直在為這個時代的到來做準(zhǔn)備。本文主要探討在新的多極化時代到來之際，東盟將扮演怎樣的角色，是繼續(xù)在區(qū)域秩序構(gòu)建中發(fā)揮中心作用，還是無所作為甚至被邊緣化？

東亞地區(qū)的多極化時代

已經(jīng)提前降臨

從冷戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)末期，東亞一直處于由美國主導(dǎo)的單極時代。在21世紀(jì)初期的十多年時間里，東亞則進(jìn)入一超多強(qiáng)并立的時代，即美國作為唯一的超級大國，仍然在東亞處于支配地位，與此同時，多個地區(qū)強(qiáng)國正在崛起，包括中國、日本、印度、俄羅斯，這些強(qiáng)國都試圖在東亞發(fā)揮與其實力相稱的作用。近年來，東亞的地區(qū)格局發(fā)生了根本變化，從全球?qū)用婵矗苍S仍然處在單極的時代，但是在東亞地區(qū)，多極化時代已經(jīng)提前到來。促成東亞地區(qū)實現(xiàn)向多極化根本轉(zhuǎn)變的因素主要包括兩個方面。

一、美國因素

特朗普上臺執(zhí)政后，美國的內(nèi)外政策正在進(jìn)行重大調(diào)整。在東南亞，特朗普的團(tuán)隊尚未形成明確的東南亞政策，但從其上臺后采取的一些措施來看，東南亞國家的政治精英們有充分的理由感到擔(dān)憂。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國主導(dǎo)建立了自由主義的國際政治經(jīng)濟(jì)體制。在以自由主義為核心的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序下，東南亞國家是受益者。具體而言，美國市場對東南亞國家的開放，多邊自由貿(mào)易體系的建立，美國對東南亞安全與防務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任等，確保了東南亞長期的和平、穩(wěn)定與繁榮。特朗普上臺執(zhí)政后，美國要對這一切做出改變，一切都處在不確定的狀態(tài)中。

特朗普政府的政策是“美國優(yōu)先”，放棄多邊自由貿(mào)易體系，不愿再為維護(hù)美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位而“埋單”。很明顯，特朗普的貿(mào)易政策重點將從多邊轉(zhuǎn)向雙邊，呈現(xiàn)更多重商主義和保守主義的特點。很多東南亞國家感到受到最大傷害的是，美國宣布放棄《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院教授阮豐功（Yuen Foong Khong）指出，“特朗普宣布放棄TPP這一決定，將會對日本、越南和馬來西亞造成直接的消極影響，因為這些國家與美國沒有雙邊的貿(mào)易安排，它們正期望從TPP獲得好處；原來與美國有雙邊貿(mào)易安排的國家，如新加坡、澳大利亞和新西蘭，不會因為特朗普這一決定直接受到傷害。然而，特朗普這一決定造成的消極影響更多的是戰(zhàn)略性的，即放棄了其在長期與東亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中所確立的領(lǐng)導(dǎo)地位?！?[1]

以往的美國總統(tǒng)，常常對東南亞國家的人權(quán)、民主等問題頤指氣使并橫加干涉。特朗普上臺執(zhí)政后明確表示，不會在這些問題上對其他國家說三道四，這使一些東南亞國家的領(lǐng)導(dǎo)人松了一口氣。但是，東南亞國家的政治精英們很快就會發(fā)現(xiàn)，特朗普給他們帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)還未完全呈現(xiàn)。新西蘭奧克蘭大學(xué)管理與國際商務(wù)系副教授娜塔莎·哈米爾頓-哈特（Natasha Hamilton-Hart）認(rèn)為，“東南亞各國的政治精英們已經(jīng)意識到，特朗普給東南亞各國政治領(lǐng)導(dǎo)人帶來的挑戰(zhàn)不是眼前的，而是未來一段時間將會發(fā)生的貿(mào)易與投資方面的問題。特朗普的貿(mào)易保護(hù)主義和反全球化政策，將會極大地縮減對東南亞的投資與貿(mào)易，從而嚴(yán)重?fù)p害東南亞各國經(jīng)濟(jì)賴以長期增長與繁榮的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)長期增長與繁榮，是東南亞各國政治精英們?nèi)〉脵?quán)力合法性和長期維持統(tǒng)治的根基，現(xiàn)在這個基礎(chǔ)正在發(fā)生動搖，這才是東南亞各國統(tǒng)治階層面臨的最大挑戰(zhàn)?！?[2]

二、中國因素

近年來，中國一直在進(jìn)行外交戰(zhàn)略的調(diào)整，推行更加奮發(fā)有為的對外政策。東南亞是中國推行奮發(fā)有為大國外交的一個試驗田，“一帶一路”倡議的提出和實施；亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的組建；中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)加速升級；中國與東盟和各成員國之間的多邊或雙邊安全對話與合作的頻繁展開等等。這些措施都是中國外交政策轉(zhuǎn)折的重要實踐，通過這些實踐，中國與東盟及其各成員國間多邊和雙邊關(guān)系漸入佳境。

中國在東南亞的存在與影響力擴(kuò)大有一個從量變到質(zhì)變的過程，促成這個變化的關(guān)鍵因素是，中國與東南亞國家經(jīng)濟(jì)合作水平的提升與經(jīng)濟(jì)相互依賴程度的不斷增加。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版的建設(shè)，極大地提升了雙方經(jīng)貿(mào)合作水平，最近幾年中國一直是東盟的最大貿(mào)易伙伴，東盟則是中國的第三大貿(mào)易伙伴、第四大出口市場和第二大進(jìn)口來源地。據(jù)中國商務(wù)部的統(tǒng)計，到2016年，中國—東盟全年貿(mào)易額達(dá)到4522億美元。2017年1-5月，中國—東盟貿(mào)易繼續(xù)保持持續(xù)增長勢頭，增長速度達(dá)到16.2%，比全國平均貿(mào)易增長速度高3.2個百分點。在投資方面，中國和東盟互為重要的外資來源地，截至2017年5月底，雙向投資額累計已超過1830億美元。在柬埔寨和老撾，中國已經(jīng)成為這兩個國家最大的外資來源國。中國—東盟雙方已經(jīng)確定如下目標(biāo)并加緊實施：在2020年實現(xiàn)雙邊貿(mào)易總額達(dá)1萬億美元，雙方投資總額達(dá)1500億美元。“一帶一路”倡議的實施，為中國—東盟合作增添了新的動力，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通方面取得了重大進(jìn)展。截至2017年5月底，中國企業(yè)累計在東盟國家簽訂的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程合同額達(dá)到2962.7億美元，累計完成合同額2040億美元。目前，還有一大批公路、鐵路、港口、航空、電力、橋梁等項目在實施。

近年來，中國與東盟的多邊和雙邊安全合作，尤其是在非傳統(tǒng)安全合作方面成績斐然，極大地加強(qiáng)了中國在東南亞地區(qū)的安全存在與影響力。以執(zhí)法安全合作為例，2002年，中國與東盟共同發(fā)表《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，標(biāo)志著雙方執(zhí)法安全合作已進(jìn)入新的歷史階段。目前，中國與東盟已建立了完善的合作機(jī)制，包括“10+1”“10+3”打擊跨國犯罪部長級會議、高官會議以及東盟國家警察首長會議等。

在中國在東南亞的存在和影響力發(fā)生從量變到質(zhì)變的重大轉(zhuǎn)折關(guān)頭，中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人順應(yīng)這一變化，實現(xiàn)了向奮發(fā)有為的大國外交政策的華麗轉(zhuǎn)身。2017年10月，中國共產(chǎn)黨將舉行第十九次全國代表大會，這是一次重要的會議，也將是中國對外政策的一個重要轉(zhuǎn)折點，今后，中國將正式進(jìn)入推行奮發(fā)有為大國外交的新階段。

正是由于上述兩個因素的相互作用，東南亞提前進(jìn)入到多極化時代。多極化時代的東南亞，仍然是一個相對比較穩(wěn)定與和諧的地區(qū)。因為大國之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移是以和平、漸進(jìn)的方式進(jìn)行的。另外，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中，東盟作為一支地區(qū)的穩(wěn)定力量逐漸崛起，經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，東盟已經(jīng)成為各大國都不能忽視的重要一極。

東盟正在崛起成為重要的一極

冷戰(zhàn)結(jié)束后至今二十多年來，東盟一直在為多極化時代的到來做準(zhǔn)備，包括成立東盟自由貿(mào)易區(qū)，設(shè)立東盟地區(qū)論壇，吸納所有東南亞國家加入東盟，與所有大國建立對話伙伴關(guān)系，制定《東盟憲章》，成立東盟共同體等等。這些行動和措施表明，冷戰(zhàn)后的東盟在一步一個腳印，朝區(qū)域一體化的目標(biāo)邁進(jìn)。東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人一直強(qiáng)調(diào)，只有推動區(qū)域一體化，加強(qiáng)東盟的團(tuán)結(jié)，才能應(yīng)付周邊大國崛起和多極化時代帶來的各種挑戰(zhàn)。東盟共同體的建成，是東盟在區(qū)域一體化方面取得的最顯著的成就。

通過創(chuàng)建東盟自由貿(mào)易區(qū)和東盟地區(qū)論壇的實踐，東盟領(lǐng)導(dǎo)人深刻認(rèn)識到，推進(jìn)貿(mào)易自由化，提升區(qū)域合作和經(jīng)濟(jì)一體化的水平，是增強(qiáng)東盟競爭力的必由之路。1997—1998年的亞洲金融風(fēng)暴席卷了整個東南亞，一些東盟成員國幾乎陷入滅頂之災(zāi)。這次金融危機(jī)給東盟一個深刻的教訓(xùn)，那就是只有在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會與文化等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，建立更加緊密的聯(lián)系，才能更好地保證區(qū)域的安全、穩(wěn)定與發(fā)展。在此背景下，建立一個像歐盟那樣的“東盟共同體”的構(gòu)想呼之欲出。

2003年10月，第九屆東盟非正式首腦會議發(fā)表了《東盟第二協(xié)約宣言》，宣布將于2020年建成東盟共同體。東盟共同體包括“安全共同體”“經(jīng)濟(jì)共同體”和“社會文化共同體”。2007年1月，第12屆東盟非正式首腦會議簽署《宿務(wù)宣言》，決定將建成共同體的時間提前五年，即于2015年建成東盟共同體。2007年11月，第13屆東盟非正式首腦會議通過了《東盟憲章》，將建立東盟共同體的戰(zhàn)略目標(biāo)列入憲章。2009年3月，第14屆東盟非正式首腦會議發(fā)表《東盟共同體2009—2015年路線圖宣言》，進(jìn)一步明確了在2015年實現(xiàn)東盟共同體的戰(zhàn)略構(gòu)想、具體目標(biāo)和行動計劃。2015年12月31日，東盟輪值主席國馬來西亞外長阿尼法正式宣布，東盟共同體于當(dāng)天正式成立。

迄今為止，國內(nèi)外學(xué)者和分析家對東盟共同體的重要性和前景都不太看好。然而，筆者認(rèn)為，東盟共同體的重要意義，不在于它今天做了些什么和怎么做，而在于它為今后東盟的團(tuán)結(jié)與區(qū)域一體化開辟了道路，確立了目標(biāo)與方向。正如一位東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人所說，東盟共同體的成立不是終結(jié)，而是剛剛開始。就像歐盟，在其成立之初也受到許多詬病和非議，也有一些國家中途退出。但是，歐盟卻一直堅定不移地繼續(xù)向前邁進(jìn)。東盟作為一支地區(qū)力量，或者說是東亞各種力量中的一極，已經(jīng)崛起。它已經(jīng)為東亞的和平、穩(wěn)定與繁榮做出了積極的貢獻(xiàn)。事實上，東盟在冷戰(zhàn)后初期已經(jīng)在扮演一個重要的角色，甚至在很多議題和領(lǐng)域中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者的角色。正如筆者曾經(jīng)總結(jié)的，東亞合作的一個重要特點，是小國推動大國前進(jìn)。在過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)，推動?xùn)|亞一體化進(jìn)程的主要力量是東盟，而東盟這種地位與作用又得到了中日韓等國的認(rèn)可和尊重。

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，作為東亞的兩個大國，中國和日本還無法勝任區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的領(lǐng)導(dǎo)者角色。長期以來，中國對外政策的重心是歐美，與周邊國家的關(guān)系則僅限于“睦鄰”，區(qū)域合作的事情剛剛提到議事日程上來。日本則受制于與美國的關(guān)系而無法推行一個獨立于美國的地區(qū)戰(zhàn)略。因此，盡管日本與東亞的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系已經(jīng)十分密切，但卻無法在政治上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在整個東亞地區(qū)，只有東盟這一個緊密的區(qū)域性組織的存在，而東北亞地區(qū)各國只有雙邊關(guān)系而缺乏多邊的聯(lián)系。因此，東南亞國家的領(lǐng)導(dǎo)人巧妙地運用了這一局勢，以東盟為陣地，主動發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)推動?xùn)|亞一體化的一系列行動。當(dāng)然，東盟擔(dān)任地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)角色，前提是得到了中美日等大國的保證和默許。

新形勢下東盟面臨的新挑戰(zhàn)

如上所述，東盟已經(jīng)崛起成為東亞多極力量中的重要一極。但是，與其他力量不同，東盟是由十個主權(quán)國家組成的一個集合體，并且在新的形勢下面臨著比以往更多的挑戰(zhàn)。

首先，東盟今后一段時間面臨的最大挑戰(zhàn)是特朗普執(zhí)政后美國東南亞政策的不確定性。東南亞今后可能不再是特朗普領(lǐng)導(dǎo)的美國政府關(guān)注的焦點，這一點與奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的美國政府有很大的不同。在奧巴馬時代，東南亞曾經(jīng)是美國外交與國防關(guān)切的重要地區(qū)，奧巴馬推出的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和TPP，都是突顯東南亞在美國外交與防務(wù)中的重要地位與作用。特朗普上臺后，東南亞的重要性下降了，東南亞國家的領(lǐng)導(dǎo)人和政治精英明顯感到受到了冷落。在東南亞國家看來，如果美國放棄對這個地區(qū)長期的承諾和義務(wù)，將陷東盟于非常不利的境地。新加坡國立大學(xué)政治學(xué)系副教授葉延叢（Ja Ian Chong）認(rèn)為，“美國領(lǐng)導(dǎo)下的國際秩序為東南亞提供了穩(wěn)定、安全與繁榮，同時美國也不斷做出承諾，要維護(hù)這個秩序。如果華盛頓現(xiàn)在放棄這個承諾，必將為這個地區(qū)帶來不穩(wěn)定。” [3]

其次，東盟今后面臨的另一重大挑戰(zhàn)是未來中美關(guān)系的不確定性。美國與中國的關(guān)系有可能趨于緊張，尤其是貿(mào)易摩擦可能會加劇，也有可能導(dǎo)致貿(mào)易戰(zhàn)。在這樣的形勢下，東南亞各國可能會處于一個很尷尬的地位，他們將被迫選邊站，這是東南亞各國長期以來一直試圖避免的一種狀況。阮豐功指出，“東南亞國家可能被迫在中國或美國之間做出選擇：如果中國是他們的最大貿(mào)易伙伴，他們會期望從中國的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中繼續(xù)得到好處，他們會選擇站在中國一邊。但是，對大多數(shù)東南亞國家來說，他們不愿意做出這樣的選擇，即在中國和美國之間選邊站，在這兩個巨人之間選邊站，對東南亞國家是一個巨大的戰(zhàn)略焦慮和擔(dān)憂。如果做出錯誤的選擇，代價將是巨大的。如果大多數(shù)東南亞國家選擇與中國結(jié)盟，少數(shù)國家選擇繼續(xù)與美國為友，那么，這將會摧毀東盟的團(tuán)結(jié)。原來以東南亞地區(qū)外交為中心而制定的規(guī)則和慣例將會讓位于各自的戰(zhàn)略考慮?？傊?，東盟維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定的機(jī)制化的領(lǐng)導(dǎo)地位將受到嚴(yán)重削弱，甚至是完全被邊緣化?！?[4]

最后一大挑戰(zhàn)是東盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)與領(lǐng)導(dǎo)能力的重新構(gòu)建。當(dāng)前的東盟看來還無法單獨承擔(dān)維護(hù)地區(qū)秩序的角色，它對更大范圍的全球經(jīng)濟(jì)與安全架構(gòu)也幾乎沒有積極的反應(yīng)。大多數(shù)老東盟成員國，他們事實上是東盟的領(lǐng)導(dǎo)者，現(xiàn)在都面臨國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致其無法專注于地區(qū)事務(wù)。機(jī)制建設(shè)上的缺陷和遲滯，意味著東盟作為一個組織無法采取任何行動。東南亞國家的政府缺少保護(hù)自己的能力，尤其是在該地區(qū)面臨緊張局勢的時候。東盟及其成員國從未面對今日發(fā)生的自冷戰(zhàn)結(jié)束以來任何時候都沒有過的如此巨大的國際和國內(nèi)壓力。面對這種變化，東盟從未在其成員國之間舉行過會議，以討論如何應(yīng)對正在發(fā)生的重大變化。對如何更好地管理經(jīng)濟(jì)和安全事務(wù)，東盟領(lǐng)導(dǎo)人也缺少共識，因為對地區(qū)事務(wù)和一些糾紛的立場不同，限制了東盟做出反應(yīng)和采取行動的能力?，F(xiàn)在的東盟比任何時候都更需要獨特的領(lǐng)導(dǎo)人的智慧和能力，以帶領(lǐng)該地區(qū)走出困境。

面對上述三大挑戰(zhàn)，當(dāng)東南亞國家的領(lǐng)導(dǎo)人和政治精英們覺得美國不再是一個可靠的力量時，他們將會采取如下對策：第一，尋求更多中等強(qiáng)國的支持，包括日本、澳大利亞、印度、歐盟及俄羅斯，以實現(xiàn)新的力量平衡；第二，一部分國家可能會更多地尋求與中國建立更加緊密的關(guān)系，如目前有柬埔寨、老撾，今后一段時間，可能還有馬來西亞和泰國；第三，加強(qiáng)東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和凝聚力，加快東盟共同體的機(jī)制建設(shè)，改革和完善東盟共同體，進(jìn)一步提升東盟對地區(qū)問題的應(yīng)對能力，以更好地發(fā)揮其作用。

【本文為國家社科基金重大項目《東南亞安全格局對我實施“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略的影響研究》（16ZDA091）部分成果】

（作者系暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Yuen Foong Khong， Trumps Education and Southeast Asia，Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P26.

[2] Natasha Hamilton-Hart，Deal-makers and Spoilers： Trump and Regime Security in Southeast Asia， Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P.P42-48.

[3] Ja Ian Chong， Deconstructing Order in Southeast Asia in the Age of Trump， Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P.P31-34.

[4] Yuen Foong Khong， Trumps Education and Southeast Asia，Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P28.