盧文剛

（1暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院；2暨南大學(xué) 公共安全與風(fēng)險評估研究中心 廣州 510632）

“一帶一路”視域下我國海外應(yīng)急管理研究*基于也門撤僑事件的分析

盧文剛1,2

（1暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院；2暨南大學(xué) 公共安全與風(fēng)險評估研究中心 廣州 510632）

2013年國家主席習(xí)近平提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”兩大倡議，被合稱“一帶一路”?！耙粠б宦贰钡奶岢?，意味著我國在周邊環(huán)境日趨復(fù)雜的形勢下，更加重視國際經(jīng)濟和政治的安全及互利共贏，為推動世界和平發(fā)展作出貢獻。自2014年起，也門事件逐漸升級，2015年我國啟動海軍力量進行全面撤僑，這也是我國第二次依靠海軍力量進行海外突發(fā)事件的應(yīng)急撤僑。由于也門事件的風(fēng)險源和風(fēng)險因素相對較為復(fù)雜，也門又是我國海上絲綢之路的沿線國家，研究也門事件具有重要的現(xiàn)實意義?；谖覈耙粠б宦贰钡膰H背景，通過分析也門撤僑事件，對我國海外應(yīng)急管理的策略、應(yīng)對主體和主要力量等進行剖析，將有助于加強海外應(yīng)急能力建設(shè)，改善我國海外突發(fā)事件的應(yīng)急管理。

“一帶一路”海外突發(fā)事件 應(yīng)急管理 撤僑 也門撤僑事件

2013年9月中國國家主席習(xí)近平訪問哈薩克斯坦提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”的倡議。同年10月出席亞太經(jīng)濟合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議期間，習(xí)近平主席再度提出加強海上合作，共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”?！耙粠б宦贰钡奶岢?，是國家基于主權(quán)安全和經(jīng)濟發(fā)展利益需要，在周邊和國際環(huán)境趨于復(fù)雜的背景下，提出的關(guān)于地緣政治和經(jīng)濟戰(zhàn)略的構(gòu)想，體現(xiàn)了國家推動世界和平發(fā)展的決心?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”可以分為三段：東南亞；南亞及波斯灣；紅海灣及印度洋西岸。其中也門與埃及、蘇丹、索馬里、肯尼亞等9國，同屬于海上絲綢之路的第三段。

也門共和國位于阿拉伯半島西南端，與沙特、阿曼相鄰，瀕紅海、亞丁灣和阿拉伯海，是世界經(jīng)濟不發(fā)達國家之一。2014年也門胡塞武裝奪權(quán)開始，武裝派別沖突、恐怖襲擊不斷。2015年3月20日，也門發(fā)生四起針對清真寺和政府機構(gòu)的爆炸襲擊，引發(fā)沙特阿拉伯和埃及對也門的胡塞武裝進行空襲。也門安全形勢迅速惡化，美國、英國、法國和德國等10多個國家關(guān)閉使館，要求本國公民立即撤離也門。3月29日，中國海軍護衛(wèi)艦?？恳查T港口亞丁，開始撤離中國公民。3月30日，449名中國公民平安撤離也門西部荷臺達港。4月6日，中國軍艦撤離最后一批中國公民。在此過程中，同時協(xié)助包括巴基斯坦等10多個國家的僑民安全撤離也門。此次撤僑事件是中國政府首次采取專門行動撤離處于危險地區(qū)的境外中國公民。

一、海外應(yīng)急管理及也門事件風(fēng)險源分析

海外突發(fā)事件主要是指發(fā)生在本國以外的其他國家和地區(qū)，但與本國人民的生命財產(chǎn)和國家的主權(quán)安全與權(quán)益直接相關(guān)，處置不當(dāng)則會影響本國海外公民的生命財產(chǎn)安全與事發(fā)國的外交關(guān)系乃至本國國家穩(wěn)定與和諧發(fā)展的緊急事件。[1]海外突發(fā)事件通常是威脅到一個國家的重大安全問題。重大安全問題主要涉及國家主權(quán)、生存、領(lǐng)土和國家體制，并不局限于某個國家的領(lǐng)土之內(nèi)，需要地區(qū)和國際聯(lián)手解決。[2]（P33）海外突發(fā)事件應(yīng)急管理則是一個國家針對非本國國土以內(nèi)的重大安全問題，在事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)急預(yù)案，采取一系列必要措施所開展的一系列工作及其過程。

從風(fēng)險源的角度進行分析，也門事件沖突的風(fēng)險源較為復(fù)雜。因為也門存在什葉和遜尼兩個宗教教派，與原政權(quán)遜尼派背景不同，胡塞武裝有著什葉派背景。而中東地區(qū)伊斯蘭教內(nèi)部什葉、遜尼兩派的沖突由來已久。也門部落聯(lián)系較為密切，其鄰國遜尼派大國沙特與什葉派大國伊朗在很大程度上充當(dāng)著兩個派別在地區(qū)的代理人。加之也門鄰近沙特和阿曼兩個海灣國家，坐擁亞丁灣，占據(jù)重要的地緣位置，其事件的風(fēng)險源既有源于派系之間的政權(quán)沖突，由宗教教派沖突引起的“代理人”戰(zhàn)爭和由部落文化沖突引起的部落派系沖突，還存在著因政治地緣考量和國際經(jīng)濟考量的多個國家力量的博弈。截至2015年4月底，縱觀也門事件（見圖1），可以看出，正是由于其風(fēng)險源較為復(fù)雜，也門事件不是單純的一國內(nèi)政問題。在也門事件中，存在著多個國家和國際力量的介入，既有本國胡塞武裝力量與部落武裝之間、恐怖組織與政府政權(quán)之間的戰(zhàn)爭，也有處于宗教、歷史文化、部落聯(lián)系、地緣政治考慮的沙特和伊朗國家力量在也門地區(qū)的博弈，還存在著聯(lián)合國等國際和平力量以及其他一些國家為保護自身國家利益采取的維權(quán)行動等。

圖1 1 也門事件關(guān)鍵時間節(jié)點

二、也門事件主要風(fēng)險點分析

作為多種風(fēng)險源引起的政治事件，加之也門國家重要的地理位置和中東敏感的政治宗教因素，也門事件存在著多類別的風(fēng)險點（見表1）。

（一）經(jīng)濟風(fēng)險

“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經(jīng)濟性的，而大部分經(jīng)濟亦是政治性的”。[2]（P9）也門事件作為一個政治性事件，體現(xiàn)了多種多樣的經(jīng)濟風(fēng)險。從個人的角度，存在因為戰(zhàn)爭導(dǎo)致公民個人失業(yè)、動產(chǎn)及不動產(chǎn)損失的財產(chǎn)風(fēng)險。從跨國公司的角度，存在著因政治風(fēng)險導(dǎo)致經(jīng)濟損失的可能性?？鐕镜恼谓?jīng)濟風(fēng)險是指由于東道國與母國（甚至第三國）政治、經(jīng)濟、安全等關(guān)系發(fā)生變化、東道國政治和社會的不穩(wěn)定性以及政策變化而導(dǎo)致的跨國公司跨國經(jīng)營活動和價值受影響的可能性。[3]（P32）也門事件導(dǎo)致政治、經(jīng)濟、安全關(guān)系均遭到了一定程度的破壞，在不穩(wěn)定的外部環(huán)境下當(dāng)?shù)氐目鐕久媾R著停業(yè)、撤資、財產(chǎn)損失等一系列的經(jīng)濟風(fēng)險。而也門事件引起的國家經(jīng)濟利益風(fēng)險主要是指其他國家在也門的原有經(jīng)濟關(guān)系網(wǎng)的破壞及原經(jīng)濟利益和地位遭到破壞的可能性，既包括勞務(wù)輸出的經(jīng)濟風(fēng)險，也包括國家經(jīng)濟行為、投資行為可能面臨損失的風(fēng)險。也門事件引起的全球經(jīng)濟風(fēng)險，主要是指因該國政治經(jīng)濟環(huán)境變化導(dǎo)致的全球石油價格變化的風(fēng)險以及原有中東地區(qū)經(jīng)濟格局發(fā)生變動的可能性風(fēng)險。

表1 1 也門事件主要風(fēng)險點簡表

（二）生命安全風(fēng)險

也門事件導(dǎo)致的生命安全風(fēng)險既包括也門當(dāng)?shù)乇緡用竦纳踩娘L(fēng)險，也包括其他國家勞務(wù)派遣人員、旅游公民等位于也門當(dāng)?shù)氐暮Ｍ夤竦纳踩L(fēng)險。也門本國對其公民具有生命安全保護的責(zé)任，國際上其他國家對于該國公民有出于人道主義精神的協(xié)助保護義務(wù)。而對于其他國家在當(dāng)?shù)氐暮Ｍ夤竦纳踩L(fēng)險，各國都有處于屬人管理的國際法律條款賦予的保護義務(wù)和責(zé)任。

（三）宗教文化風(fēng)險

也門事件在一定程度上是宗教教派沖突引起的，因此其本身也會帶來該地宗教勢力變化等宗教文化風(fēng)險。因此，也門事件中宗教派別的沖突導(dǎo)致了也門政權(quán)變化，而政權(quán)變化也會使當(dāng)?shù)氐淖诮虅萘Ω窬职l(fā)生變化，從而引起伊斯蘭宗教內(nèi)部不穩(wěn)定的風(fēng)險。對也門該國來說，則會導(dǎo)致主流宗教派別變動、國家文化遭到破壞或重塑等國家文化風(fēng)險。同時基地組織及恐怖主義極端宗教勢力的參與和介入，引發(fā)了多起襲擊事件，也是也門宗教文化風(fēng)險之一。

（四）國家形象風(fēng)險

“國家形象是一個綜合體，它是國家的外部公眾和內(nèi)部公眾對國家本身、國家行為、國家的各項活動及其成果所給予的總的評價和認(rèn)定。國家形象具有極大的影響力、凝聚力，是一個國家整體實力的體現(xiàn)?！盵4]也門事件引起該國國家政局動蕩和國家安全受到直接威脅，影響到國家外部及內(nèi)部公眾對其的評價，對也門國家形象有著明顯負(fù)面的影響。而作為伊斯蘭國家之一，其他伊斯蘭國家在該事件中的反應(yīng)和應(yīng)對是否得當(dāng)，是否有利于該國事件和平解決，也影響到國際社會對于伊斯蘭國家形象的認(rèn)定。因而，對于伊斯蘭國家來說，也存在著國際形象風(fēng)險。而對于國際上其余大國來說，目前全球的國家形象之爭實際上是國家之間軟實力的較量。作為軟實力的國家形象對國際公眾心理、行為上的潛移默化的影響，有時會產(chǎn)生比經(jīng)濟、軍事更加顯著的效果。良好的國家形象是一個國家極為重要的“無形資產(chǎn)”，而不佳的國家形象往往會在國際交往中付出更多的“無形成本”。在也門事件中，國際大國的作為是否能夠體現(xiàn)大國的擔(dān)當(dāng)，獲得本國公民和其他國家公民乃至國際社會的認(rèn)可，直接影響著一國的國家形象。

（五）國家政治風(fēng)險

也門事件導(dǎo)致也門國家政局動蕩和影響中東政治格局，同時也在一定程度上激化了不同伊斯蘭派系國家之間的矛盾。從也門事件后期的沖突來看，直接表現(xiàn)為多個國家軍事和政治實力的博弈。這就不止產(chǎn)生了也門本國的政治風(fēng)險，還包括了伊斯蘭國家的政治利益和各國的政治影響力的風(fēng)險。同時，因為戰(zhàn)爭的開展及多國國家力量的介入，中東地區(qū)敏感的政治局勢發(fā)生了變化，也勢必帶來政治局勢變化的風(fēng)險。

三、也門撤僑事件中海外突發(fā)事件的多元應(yīng)急力量

正因為海外突發(fā)事件的風(fēng)險源和風(fēng)險點有著多樣化、復(fù)雜性、交織性和耦合性的特點，其應(yīng)急管理的主體往往也是多元的。對于一國來說，與一般性的國內(nèi)突發(fā)事件不同，海外突發(fā)事件中及時有效的救援行動和應(yīng)急管理行為往往難以在第一時間開展。這其中既有地域造成的距離和時間限制，也有一國軟硬件實力的限制，同時還涉及到國際法及國際關(guān)系中的政治和法律因素等。例如，一旦涉及到一國內(nèi)政問題，根據(jù)國際法的規(guī)定，其余國家則不應(yīng)派遣軍隊進行干涉。

但從國際社會實踐上看，在武裝沖突中，未卷入沖突的國家有權(quán)保護其在沖突各方境內(nèi)的僑民生命和財產(chǎn)安全，必要時有權(quán)撤離其僑民，同時也應(yīng)尊重和保護沖突各方境內(nèi)的僑民和財產(chǎn)。而在現(xiàn)代國際法中，聯(lián)合國成員國受到《聯(lián)合國憲章》所確立的集體安全制度的制約和影響。根據(jù)憲章，聯(lián)合國成員國在維護國際安全方面，承擔(dān)了根據(jù)安理會決定，采取集體協(xié)助的義務(wù)，且該義務(wù)具有優(yōu)先的地位。換言之，一國的國家行為，除了基于其本國利益及屬人保護下的國家保護行為外，還有可能是出于聯(lián)合國決議或人道主義精神的集體協(xié)助行為。

縱觀也門事件的演變，隨著也門事件的不斷升級轉(zhuǎn)化，涉及到的應(yīng)急管理力量也呈現(xiàn)出多元化的特點。分析如下：

（一）個人應(yīng)急行為

個人應(yīng)急行為相對而言較為簡單，即出于個人生命財產(chǎn)安全考慮下的應(yīng)急避護行為。既包括個人采取的臨時性保護措施，也包括向所屬國家領(lǐng)事館及相關(guān)單位求助的行為。根據(jù)媒體報道，也門事件中涉及到的中國公民約590人。我國公民在海外突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)警及準(zhǔn)備期，需要第一時間采取措施保護自身生命及經(jīng)濟安全，如避免出現(xiàn)在危險的公共場合、對自身進行必要的應(yīng)急保護、及時向集體及國家求助、收集并傳遞相關(guān)應(yīng)急信息等均是海外突發(fā)事件中個人自救的應(yīng)急行為。

（二）企業(yè)應(yīng)急管理

與個人應(yīng)急行為相類似的是跨國企業(yè)或法人的應(yīng)急管理措施。在應(yīng)對類似海外突發(fā)事件中，跨國公司或法人可通過事前的風(fēng)險分散和風(fēng)險規(guī)避，事后的東道國投資保險等方式進行財產(chǎn)安全的應(yīng)急管理；而對于本公司的勞務(wù)輸出，則有及時組織并提供相應(yīng)救援保護的義務(wù)。在也門事件中，我國援也醫(yī)療隊和10多家中資企業(yè)等中方人員在也門局勢不斷惡化的背景下，仍然堅守崗位，為也門民眾提供必要的援助。隨后在中國駐也門使館的協(xié)調(diào)下，醫(yī)療隊和中資企業(yè)制定了應(yīng)急預(yù)案，以保障中方人員人身和財產(chǎn)安全。

（三）使館領(lǐng)事保護

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定領(lǐng)事職務(wù)包括“于國際法許可之限度內(nèi)，在接受國內(nèi)保護派遣國及其國民個人與法人之利益”，故領(lǐng)事保護是領(lǐng)事官員的重要工作職責(zé)。我們可以將領(lǐng)事保護理解為一國的領(lǐng)事機關(guān)或領(lǐng)事官員，依據(jù)本國利益和對外政策，于國際法許可的限度內(nèi)，在接受國內(nèi)保護派遣國及其國民的權(quán)利和利益的行為。[5]在也門事件中，2015年3月，由于也門安全形勢惡化，美國、英國、法國和德國等10多個國家已經(jīng)關(guān)閉使館，要求本國公民立即撤離也門。而中國駐也門大使在3月底發(fā)布通知：“中國駐亞丁總領(lǐng)館目前正常運轉(zhuǎn)，努力確保當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)、我援也醫(yī)療隊人員等安全?！笨梢?，中國駐也門領(lǐng)事館在應(yīng)急預(yù)警及準(zhǔn)備階段、應(yīng)急響應(yīng)階段起到了信息收集和反饋、信息發(fā)布、及時采取部分應(yīng)急管理措施等關(guān)鍵性作用。

（四）國家撤僑行為

我國外交部領(lǐng)事保護部門會根據(jù)當(dāng)?shù)厥桂^對形勢的信息反饋，將海外突發(fā)事件劃分為一定的等級。一旦海外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警達到了紅色或橙色級別，就需要進入國家撤僑的應(yīng)急準(zhǔn)備階段。也門事件中的國家撤僑行為的應(yīng)急準(zhǔn)備階段為2015年3月份。國家海軍發(fā)布暫停亞丁灣護航任務(wù)的通知，同時國家外交部也發(fā)布了將全力保護本國僑民的信息。隨后，我國海軍抵達也門，協(xié)助撤離中國僑民。也門撤僑是自敘利亞撤僑后，中國海軍歷史上第二次參與撤僑。而在之前，為保護中國境外公民和機構(gòu)的人身及財產(chǎn)安全，中國有著多次的緊急撤僑行為。從2004～2015年的10年間，在應(yīng)對海外突發(fā)事件時，中國政府進行了多次規(guī)模不一的緊急撤僑行動，使得有關(guān)事件中的中國海外公民的人身和財產(chǎn)安全得到及時有效的保護。[1]這些撤僑行動多以空中力量進行撤離為主。也門撤僑是依靠海軍力量進行的撤僑，體現(xiàn)了我國近年海軍綜合力量和水平的提升，是國家軟硬實力提高的直接體現(xiàn)。

（五）國際應(yīng)急管理行為

國際應(yīng)急管理行為又可以細(xì)分為國際組織應(yīng)急管理和他國應(yīng)急管理行為。也門事件中國際組織的應(yīng)急行為有聯(lián)合國安理會通過決議，號召和平解決爭端；紅十字國際委員會的救援航班抵達也門進行人道主義援助等。其他主要國家采取的應(yīng)急行為及主要行為目的分析如表2所示。

表2 2 也門事件中其他國家主要的應(yīng)急管理行為

海外突發(fā)事件中，國際組織尤其是安理會決議對我國的應(yīng)急管理策略有著重要的影響。一旦安理會通過和平解決爭端的決議，就意味著其余國家不得自覺采取相關(guān)的經(jīng)濟和軍事上的國際制裁行為。而國際紅十字會等國際非政府組織，對大國的人道主義援助行為有著互助和借鑒參考的作用。其余國家的行為，也將影響到我國的應(yīng)急管理策略，如也門事件后期，在沙特阿拉伯禁止他國撤僑行為之前，我國已完成了本國僑民的撤僑行為，并協(xié)助他國進行僑民保護。這在很大程度上，反映了我國海外撤僑行為的及時性和我國應(yīng)急預(yù)警和響應(yīng)及協(xié)同機制的進步。

四、也門撤僑事件應(yīng)對反映出我國海外應(yīng)急管理的進步

隨著應(yīng)對不斷多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)的海外突發(fā)事件，我國海外突發(fā)事件的應(yīng)急管理水平也日漸提高。與過去相對信息不完全及管理較為無序的吉爾吉斯斯坦、所羅門、黎巴嫩等我國撤僑行為相比，也門事件中我國海外應(yīng)急管理有著明顯的進步：

（一）海外應(yīng)急管理力量的多元化

國家應(yīng)急力量的多元化體現(xiàn)在更多的力量加入到國家的應(yīng)急管理行動中。這之中既有部分非政府組織和個人、企業(yè)自發(fā)的應(yīng)急管理行為和人道主義援助行為，還有國家撤僑力量的多元化趨勢。不同于以往的主要依靠空中力量和民間組織或企業(yè)進行撤僑，也門事件中我國主要依靠的是海上力量，尤其是以海軍為主的力量進行軍事撤僑行動。海軍參與國家撤僑行為，體現(xiàn)了國家軍事力量的逐步強大和國家應(yīng)急力量調(diào)動的多樣化和靈活性的增強。

（二）國家應(yīng)急預(yù)警和應(yīng)急準(zhǔn)備能力的提高

在涉外領(lǐng)域，國務(wù)院制訂了《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，各級地方政府也紛紛編制《涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。2007年外交部和國家旅游局聯(lián)合制定了《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2007年質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布《涉外突發(fā)事件應(yīng)急處理程序》，2011年起一些涉外央企及股份制企業(yè)也編制了《境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。保護海外中國公民安全及利益成為各類涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的核心內(nèi)容。[6]也門事件中，中國大使館第一時間啟動了應(yīng)急預(yù)案，并協(xié)助相關(guān)組織和企業(yè)進行了預(yù)案的啟動工作。國家也根據(jù)使館反饋的信息啟動了橙色或紅色預(yù)警，開展了應(yīng)急預(yù)警和準(zhǔn)備工作。而國家海軍力量也在較早時間前暫停了原有任務(wù)，為隨后的國家應(yīng)急撤僑行為及時進行了應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

（三）國家應(yīng)急響應(yīng)速度增快且更為及時

相比過往的海外撤僑行動，也門事件中我國撤僑行動反應(yīng)更為迅速和及時。這點尤其在沙特等國家軍事行為禁止撤僑之后，更為突出地體現(xiàn)了海外突發(fā)事件及時響應(yīng)處置的重要性。也門事件中，我國能夠及時、準(zhǔn)確地作出應(yīng)急響應(yīng)，這之中既包括國家對過往海外突發(fā)事件經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，也體現(xiàn)了對當(dāng)?shù)鼐謩莸恼_研判、應(yīng)急預(yù)警和評估機制的不斷進步。此外，國家海上軍事力量本身便位于亞丁灣進行護航也是也門事件中中國能夠迅速依靠海軍力量展開撤僑行動的重要原因。而國家海上力量位于亞丁灣進行護航，是我國“一帶一路”和走出去戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。也門事件中我國的國家應(yīng)急行為體現(xiàn)了國際行動中政治、經(jīng)濟、外交和軍事的相互依附性，體現(xiàn)了我國“一帶一路”戰(zhàn)略的正確性。

（四）更為突出的體現(xiàn)了大國責(zé)任和人道主義精神

也門事件中，在他國關(guān)閉大使館并告誡本國居民撤離的情況下，我國醫(yī)療小組和援助也門組織仍在進行人道主義的救助。醫(yī)療小組人員在保護和救助我國僑民的同時，在最后一刻仍在積極救助當(dāng)?shù)鼐用竦纳?，而我國也及時通過國家的海外應(yīng)急管理行為對我國僑民進行了有效保護和撤離。同時在撤僑行動的后期，協(xié)助并幫助他國公民進行了撤離。這些行為使得中國海外公民提高了對國家的信任感和歸屬感以及作為中國公民的榮譽感，同時在很大程度上提高了中國的國際形象和作為大國的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)了我國的全球化視野和響應(yīng)聯(lián)合國號召、維護和平的戰(zhàn)略方針。

五、中國海外應(yīng)急管理改善的策略建議

（一）完善國家海外突發(fā)事件風(fēng)險評估、監(jiān)控及預(yù)警機制

突發(fā)事件風(fēng)險評估、預(yù)防和預(yù)警是突發(fā)事件應(yīng)對的首要環(huán)節(jié)。相比國內(nèi)的常規(guī)突發(fā)事件，我國海外突發(fā)事件的風(fēng)險評估和監(jiān)控能力較弱，也尚未形成完整的風(fēng)險預(yù)警機制。如果在海外突發(fā)事件孕育萌發(fā)時，能夠通過科學(xué)的方法對相關(guān)地區(qū)的局勢進行實時監(jiān)控評估，提前偵測出逐漸迫近的危機，及時采取防范措施抑制可能促使危機爆發(fā)的因素，就有可能防止危機的發(fā)生或延緩危機進程，對于不可避免的危機或已經(jīng)發(fā)生的危機也能夠及時啟動應(yīng)急預(yù)案。此外，完善應(yīng)急預(yù)警機制，對應(yīng)對海外突發(fā)事件進行科學(xué)分級，根據(jù)風(fēng)險評估和監(jiān)控結(jié)果，啟動不同的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)具有積極意義。

（二）提高個人和企業(yè)的海外突發(fā)事件應(yīng)對意識和能力

與中國主要通過出動大量國家力量進行海外公民應(yīng)急救援不同，美國在也門事件中并沒有以國家行為進行撤僑，而是僅僅通過發(fā)布公告提示公民和企業(yè)離開當(dāng)?shù)?。這意味著，美國公民和企業(yè)在海外突發(fā)事件時，更多需要通過自救和互救進行風(fēng)險應(yīng)對。這也提示和啟示我國需要進一步培養(yǎng)和提高海外公民個人及企業(yè)的風(fēng)險意識和應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急知識及技能，這不僅有助于減輕國家壓力，還使得海外公民個人和企業(yè)能在第一時間更好地展開自救和互救，減少損失的發(fā)生。

（三）建立和完善各相關(guān)主體的應(yīng)急預(yù)案

也門事件中，我國大使館在第一時間啟動了應(yīng)急預(yù)案。而當(dāng)?shù)蒯t(yī)療組織和企業(yè)也在大使館的幫助下建立并啟動了應(yīng)急預(yù)案?？梢姡欠窬哂邢到y(tǒng)完善科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急預(yù)案能否及時啟動對于包括國外企業(yè)和法人在內(nèi)的應(yīng)急主體的應(yīng)急管理行為來說具有重要的意義。建立和優(yōu)化完善各相關(guān)主體涉外應(yīng)急預(yù)案，有助于各相關(guān)主體在突發(fā)事件發(fā)生時，能夠及時、有效地保護自己的利益，等待國家和國際救援，也有助于國家和國際救援有條不紊的開展，提高各主體的應(yīng)急響應(yīng)效率。

（四）加強與各國聯(lián)系，健全國際協(xié)調(diào)機制

海外突發(fā)事件往往涉及到多個國家的政治經(jīng)濟與安全利益。一旦發(fā)生海外突發(fā)事件，往往多個國家都需要組織海外公民的應(yīng)急救援。中國在進行海外突發(fā)事件應(yīng)對的過程中，需要有良好的國際輿論環(huán)境。此外，海外突發(fā)事件不是發(fā)生在我國的領(lǐng)海領(lǐng)空，因此要特別注意遵守相關(guān)國家的法律和安全管理規(guī)定，保持與相關(guān)國家的政治、經(jīng)濟、文化聯(lián)系，做到既能及時保護我國的安全利益，又不損害他國的利益。此外，組織海外應(yīng)急救援響應(yīng)，與突發(fā)事件發(fā)生地國家、企業(yè)、僑民公眾以及國際第三方力量的溝通十分必要和關(guān)鍵，據(jù)此不斷建立和健全相關(guān)的應(yīng)急管理機制和國際協(xié)調(diào)協(xié)同機制。

（五）貫徹“一帶一路”倡議，塑造良好國際形象

“一帶一路”是新時期中國對外開放模式的偉大創(chuàng)新?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略支點建設(shè)具有階段性、曲折性、開放性的特征，在建設(shè)過程中，要形成合理的功能定位，努力提高戰(zhàn)略支點建設(shè)的政治穩(wěn)定性、經(jīng)濟依存性、安全協(xié)同性以及文化包容性。貫徹“一帶一路”，對于搭建公平、合理、安全、有序的多邊合作框架，為沿途國家尤其是發(fā)展中國家提供互利共贏的良好發(fā)展環(huán)境，提高沿路經(jīng)濟安全，降低政治經(jīng)濟風(fēng)險具有重要意義。同時，“一帶一路”建設(shè)體現(xiàn)我國新時代“走出去”的戰(zhàn)略構(gòu)想，推動全球經(jīng)濟發(fā)展，對于塑造我國良好國際形象具有重要的戰(zhàn)略意義。

（六）加強海上力量建設(shè)，提高國家軍事實力

中國海上軍事力量發(fā)展是遠(yuǎn)期戰(zhàn)略的有限性與近期策略上的無限性的統(tǒng)一。中國不可能不需要發(fā)展在全球范圍可以保護其海外利益的海軍力量，并隨中國海外利益的擴大而擴展。這種擴展進程是無限的，但其性質(zhì)卻不出自衛(wèi)的限度。加強海上軍隊建設(shè)，增強國家海洋實力，尤其是遠(yuǎn)洋軍事實力，對于擴大國家影響力、提高大國形象、維護世界和平有著重要的意義。同時，加強海上軍隊建設(shè)，合理安排布局軍力，能夠確保在海外僑民和海外企業(yè)、務(wù)工人員越來越多的時代，及時保障國家及企業(yè)和公民權(quán)利，增加國民安全感、歸屬感和榮譽感。

綜上所述，也門事件有著其自身的風(fēng)險的多樣性和復(fù)雜性，而參與到也門事件中的主體也更為多元化。我國在也門事件的應(yīng)急管理中，體現(xiàn)了較之以往類似事件的進步性，既包括應(yīng)急能力的提高、應(yīng)急主體的多元化、應(yīng)急響應(yīng)的及時性，還展現(xiàn)出了我國的國際責(zé)任感和人道主義精神。在“一帶一路”的背景下，也門事件對于我國踐行“外交為民”的基本原則精神、對于塑造良好的國際形象，提高國際軟實力具有重要的積極意義。然而，縱觀也門撤僑事件，我國海外突發(fā)事件仍存在著一定的不足，迫切需要加強能力建設(shè)，進一步提高風(fēng)險評估監(jiān)控和國際應(yīng)急預(yù)警能力、個人和企業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對意識和能力、完善國際協(xié)調(diào)機制，加強“一帶一路”安全部署和海上空中軍事實力建設(shè)等。

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[5]盧文剛，黎舒菡.中美海外公民領(lǐng)事保護比較研究——基于應(yīng)急管理生命周期理論的視角[J].社會主義研究，2015（02）.

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D634.3

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.05

*本文系2014年度國家社科基金重大項目“中國南海問題主張的國際傳播戰(zhàn)略與國家話語體系研究”（項目編號：14ZDBI64）；外交部2016年度亞洲區(qū)域合作專項資金項目“中國參與東盟與中日韓（10+3）領(lǐng)導(dǎo)人會議機制下各領(lǐng)域交流合作研究”；中國僑聯(lián)2015～2016年度研究課題“‘一帶一路’戰(zhàn)略下華僑海外權(quán)益保護機制研究”（項目編號：15BZQK102）的階段性研究成果

責(zé)任編輯：洪美云