■文／王泰山 馬媛媛

傷殘津貼制度的演變與改革

■文／王泰山 馬媛媛

傷殘津貼是指工傷職工因工致殘被鑒定為一至四級的完全喪失勞動能力人員以及被鑒定為五、六級傷殘的大部分喪失勞動能力人員，分別由工傷保險基金和用人單位按月支付，用以保證工傷職工及其家庭生活的替代工資收入。

傷殘津貼制度的演變

第一階段：新中國成立初期實行《勞動保險條例》。制度內容為：完全喪失勞動力不能工作退職后，飲食起居需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數(shù)額為本人工資75%，付至死亡時止；完全喪失勞動力不能工作退職后，飲食起居不需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數(shù)額為本人工資60%，付至恢復勞動力或死亡時止。勞動力恢復后應由企業(yè)行政方面或資方給予適當工作。

第二階段：1996年—2003年實行《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。制度內容為：一級至四級的，終止與企業(yè)的勞動關系，按月享受傷殘撫恤金，標準分別為：一級為本人工資的90%，二級85%，三級80%，四級75%。企業(yè)難以安排五級和六級傷殘人員工作的，按月發(fā)給相當于本人工資70%的傷殘撫恤金。

第三階段：2004年之后實行《工傷保險條例》。一級至四級的保留勞動關系，傷殘津貼標準與試行辦法規(guī)定相同；五級和六級傷殘，保留與用人單位的勞動關系，由用人單位安排適當工作。難以安排工作的，由用人單位按月發(fā)給傷殘津貼，五級為本人工資的70%，六級為60%。

從計發(fā)標準看，第一階段工資替代率較低，第二、三階段較高，待遇提升明顯。

從計發(fā)基數(shù)看，三個階段的計發(fā)基數(shù)都是“本人工資”，但是其內涵有較大差別。此外，第二、三階段對本人工資和社平工資差距過大的情形作了限制，即削高平低，對于控制傷殘津貼的差距具有積極意義。

從待遇調整看，第一階段對工傷保險待遇調整未作規(guī)定，到1964年全國總工會勞動保險部頒布的勞動保險問題解答中明確根據(jù)殘廢程度變化待遇可以進行調整，可上可下，但日常調整在制度層面沒有調整機制。《工傷保險條例》則規(guī)定，傷殘津貼“由統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門根據(jù)職工平均工資和生活費用變化等情況適時調整”。

現(xiàn)行傷殘津貼制度的不足

現(xiàn)行傷殘津貼的工資替代率為75%—90%，總體上來說是比較高的，對保護工傷職工的利益具有重要意義。但也存在一定的問題。

繳費基數(shù)不足導致實際傷殘津貼較低，并影響到工傷職工的持續(xù)性收益。

在實踐中，由于用人單位繳費基數(shù)偏低，工傷職工實際拿到的傷殘津貼也較低；傷殘津貼后期的調整與初期標準也存在關聯(lián)，因此初始待遇低，可能會對終身待遇發(fā)生影響。這主要是因為用人單位違法所致，也與職工在繳費期間未及時有效維護繳費權益有關。一方面，通過個人的積極維權、執(zhí)法部門的積極查處，促使用人單位如實繳費，從根本上解決繳費基數(shù)不實和偏低的問題。另一方面，有必要在制度上明確，繳費基數(shù)不實的，應重新核算繳費基數(shù)，用人單位補繳以后從補繳時起按新標準計發(fā)傷殘津貼。

傷殘津貼的剛性。傷殘津貼的給付是以勞動能力鑒定結論為基礎和前提的。目前的現(xiàn)實情況是，初次鑒定經(jīng)過1年后，可以申請再次鑒定，但是再次鑒定只能鑒定為不變或加重，而很難鑒定為減輕。而無論是從實際情況還是從理論上看，隨著康復和適應，很多傷殘職工的傷殘狀況減輕了。只是由于鑒定的原因，這種減輕未能體現(xiàn)到傷殘津貼上，只要領取了傷殘津貼，通常便意味著可以終身享受待遇。

傷殘津貼與就業(yè)促進之間的關聯(lián)不足?！秳趧颖ｋU條例》規(guī)定完全喪失勞動能力的職工仍然可以在恢復勞動能力后重新工作，但是《工傷保險條例》對此未予明確。從各國工傷保險制度看，鼓勵工傷職工重新工作是非常重要的價值取向，應當予以吸收。

傷殘津貼與養(yǎng)老金的銜接問題。現(xiàn)行制度規(guī)定領取傷殘津貼職工退休時享受退休待遇，“退休金低于傷殘津貼的由工傷保險基金補足差額”，既不公平也不合理。假設某企業(yè)的甲職工在30歲時發(fā)生四級工傷，月工資為3500元（為社平工資的60%），則其每月可領取傷殘津貼3500×75%=2625元，若傷殘津貼每年按照10%調整增加，則甲60歲時每月可領取傷殘津貼2625×（1+10%）??≈45805元。而根據(jù)養(yǎng)老金計算辦法：基礎養(yǎng)老金=參保人員退休時全省上年度在崗職工月平均工資×（1+本人平均繳費指數(shù)）÷2×繳費年限×1%，個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額÷計發(fā)月數(shù)；若該職工個人平均繳費指數(shù)為0.6，繳存養(yǎng)老保險30年，社平工資也按照10%上漲，則其基礎養(yǎng)老金每月為（3500÷0.6）×（1+10%）??×（1+0.6）÷2×30×1%≈24428元，個人賬戶養(yǎng)老金每月為3500×8%×12×（1+10%）??÷139≈422；因此甲職工60歲退休時每月領取養(yǎng)老金24850元?，F(xiàn)規(guī)定要求基本養(yǎng)老保險待遇低于傷殘津貼的由工傷保險基金補足差額，則該職工的退休收入就是45805元，比正常退休高出20000元。如有乙職工將近60歲時發(fā)生了四級傷殘，繳費工資61073元（假定30歲時繳費工資為3500元，年均增長10%），他的傷殘津貼就是45805元，達到退休年齡后，其收入與甲職工完全一致。甲屬于完全喪失勞動能力人員，其實際支出要高于一般退休人員，因此其收入應高于養(yǎng)老金。但從本例中，甲乙的最終收入相同。不分工傷發(fā)生時間長短、不考慮年齡因素，將傷殘津貼與養(yǎng)老金等同，并不科學，對年輕時發(fā)生工傷的職工并不公平。

傷殘津貼調整存在的問題?，F(xiàn)行調整標準規(guī)定按照社會平均工資和物價指數(shù)的一定比例進行調整。但是如何匹配兩者的關系，尚缺乏制度性規(guī)范。

既然傷殘人員仍與企業(yè)保留勞動關系，就應提供重返工作崗位的制度通道，其傷殘津貼也應與本企業(yè)發(fā)展及職工收入保持密切聯(lián)系。

完善傷殘津貼制度的建議

制度設計應注重公平性。權利公平意味著機會均等，是一種起點公平，是現(xiàn)代社會的核心理念。我國所有工傷職工都應該享有工傷保險權利，都應該從工傷保險制度中受惠。

制度的調整應注意連續(xù)性。《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》和《工傷保險條例》都沒有對各自政策前的工傷人員尤其一至四級人員的后續(xù)待遇作出安排，給具體經(jīng)辦工作帶來了許多困惑。一個制度的完善程度取決于政策的穩(wěn)定、持續(xù)和周延。因此，我國傷殘津貼制度的完善應尊重歷史，明確時間界限，做好前后銜接，妥善解決歷史遺留問題，讓制度平穩(wěn)過渡。

制度的實施應注重可操作性。傷殘津貼制度是否具備可操作性，是政策執(zhí)行、制度落實的關鍵?，F(xiàn)行《工傷保險條例》有許多原則性規(guī)定，而無具體操作規(guī)范。隨著工傷保險規(guī)范的適用越來越普遍，法律爭議越來越多，“宜粗不宜細”的傳統(tǒng)立法思維已經(jīng)不適應新時代法治狀況，應當以強化適用的規(guī)范性為指針，考慮包括傷殘津貼制度在內的工傷保險的制度設計。

對現(xiàn)行傷殘津貼制度的改革，具體體現(xiàn)在以下方面：

一是傷殘津貼應體現(xiàn)“在職職工”與社會補償?shù)碾p重屬性?？蓪F(xiàn)行的傷殘津貼分為工資性待遇與津貼兩部分。在現(xiàn)行折率不變的前提下，以55%作為工資性待遇，以繳費工資計發(fā)，體現(xiàn)效率；余額作為津貼部分，以社平工資計發(fā)，體現(xiàn)公平性。同時，建立一至六級人員的準入退出以及等級升降機制，建議每隔兩年對一至六級工傷職工的傷殘情況進行重新鑒定。由于《勞動能力鑒定 職工工傷與職業(yè)病致殘等級》（GB/T16180-2014）標準過寬，部分“完全失能人員”本就可以從事力所能及的工作，應當嚴格勞動能力鑒定；其他一些人員在經(jīng)過康復或培訓后也具備一定的工作能力。在國家鼓勵殘疾人就業(yè)的背景下，具有一定工作經(jīng)驗和技能的工傷殘疾人員更應該重返工作崗位，從事力所能及的工作。

二是待遇調整也要做到“企業(yè)人”與“社會人”的有機結合。工資性待遇與津貼應分別調整。工資性待遇的調整應體現(xiàn)所在企業(yè)“在職職工”的特點，與企業(yè)在職員工的待遇相結合。市場經(jīng)濟條件下企業(yè)有榮有衰，現(xiàn)在以“受傷前12個月的平均繳費工資”確定一輩子傷殘津貼的規(guī)定，失之偏頗。應以企業(yè)員工平均工資或繳費基數(shù)為主，結合社平工資的變化，合理確定調整辦法。當企業(yè)非正常經(jīng)營及滅失時，可以參照社平工資的增長或傷殘人員的平均工資增長調整工資性收入。津貼的調整突出社會人的屬性，同樣的殘疾在同一地區(qū)應享有同樣的待遇，可以地區(qū)社平工資及物價水平的變化為主要依據(jù)。

三是提高“本人工資”的保底線與限高線。在目前繳費不實的環(huán)境下，可以將本人工資保底線從社平工資的60%提高至75%左右；同時提高限高線，對超過社平工資300%部分按照一定的比例計發(fā)，保證其本人及家庭基本維持原有的生活水平。

四是取消“基本養(yǎng)老保險待遇低于傷殘津貼的，由工傷保險基金補足差額”的規(guī)定。既然傷殘津貼是替代工資的收入，從在職轉為退休后，就應按規(guī)定領取退休待遇。■

作者單位：江蘇省南通市人力資源和社會保障局

責任編輯：向春華 QQ : 1187050493