張國銘

摘要：由國土資源部土地宏觀調(diào)控課題組撰寫的《2008年上半年土地市場運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告》指出，今年上半年全國土地供應(yīng)總量同比減少了25.27%。對許多地區(qū)而言，地方政府財(cái)政收入非常依賴土地銷售收入和房地產(chǎn)行業(yè)稅收收入。統(tǒng)計(jì)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：在我國東部省份的一些縣市，土地上產(chǎn)生的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。土地出讓收入的減少將嚴(yán)重考驗(yàn)當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。筆者認(rèn)為，通過發(fā)行債券或政府間轉(zhuǎn)移支付來解決地方政府財(cái)政問題，是目前最快的辦法，但要想根本解決土地財(cái)政問題，還是應(yīng)該從逐步理順財(cái)稅制度入手，重點(diǎn)是解決地方主體稅種問題。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；地方主體稅種；財(cái)產(chǎn)稅

一、 我國地方政府“土地財(cái)政”形成的原因

分稅制改革后，由于中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重錯(cuò)位，財(cái)權(quán)高度集中，事權(quán)卻相對下移，且分稅制收入劃分不規(guī)范，地方財(cái)力薄弱，造成了地方財(cái)政與事權(quán)不相稱的資金缺口。這正是促使地方政府通過土地彌補(bǔ)資金缺口的原因所在。

1、事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)位，事權(quán)相對下移

財(cái)政分權(quán)體制缺乏合理事權(quán)劃分的配套。憲法原則上對中央和地方政府職責(zé)范圍做出了規(guī)定，但沒有通過立法對各級政府的事權(quán)加以明確劃分。由于我國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制決定了上級政府對下級政府具有絕對權(quán)威，在需要共同分擔(dān)公共責(zé)任時(shí)，往往上級政府將公共責(zé)任層層下移，很多本應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會公共服務(wù)事業(yè)，交給了地方基層政府。

2、分稅制收入劃分不規(guī)范，地方財(cái)力薄弱

一是地方政府缺乏主體稅種，財(cái)力越來越多地集中在上級政府尤其是中央財(cái)政。二是稅權(quán)高度集中，地方?jīng)]有自主調(diào)控的余地。三是地方財(cái)稅管理體制不協(xié)調(diào)，稅收成本過高。

地方政府的財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出的時(shí)候，就會有兩個(gè)選擇：一個(gè)是尋求中央的轉(zhuǎn)移支付；另一個(gè)則是謀求向預(yù)算外發(fā)展。近年來，隨著中央政府收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費(fèi)在預(yù)算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓所得的收入則變得越來越來重要，甚至發(fā)展到舉足輕重的地位。

筆者認(rèn)為，如果進(jìn)行稅制改革，關(guān)鍵問題在于穩(wěn)定地方政府稅收來源，設(shè)置規(guī)范穩(wěn)定的地方稅主體稅種。

二、對于地方稅主體稅種的理論研究

馬斯格雷夫在蒂布特對地方性公共物品的需求分析基礎(chǔ)上將政府的三項(xiàng)職能在中央和地方之間進(jìn)行了分工，并提出了一個(gè)非常明細(xì)的、用來在中央和地方之間進(jìn)行稅收劃分的原則：①中級、尤其是基層政府所依托的稅源應(yīng)固定在其管轄的范圍內(nèi)。②個(gè)人累進(jìn)稅應(yīng)由那些能最有效地課征全部稅源的政府機(jī)關(guān)征收。③累進(jìn)稅用于保障社會再分配，它應(yīng)主要由中央控制。④用于社會穩(wěn)定政策的稅收由中央控制，基層的稅費(fèi)則應(yīng)該是大體不變的。⑤在地方管轄范圍內(nèi)分布極不均勻的那些稅源應(yīng)由中央來課征。⑥各級政府都可以課征收益稅和使用費(fèi)。針對地方稅設(shè)置原則，馬斯格雷夫等人提出主要有兩個(gè)：①稅源流動性較小②以居住地為基礎(chǔ)。顯然，滿足這兩條原則的稅收主要有財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、零售及其他間接稅等。

奧茨首次明確了財(cái)產(chǎn)稅作為地方性公共產(chǎn)品融資的主要來源。作為地方支出項(xiàng)目的資金來源，財(cái)產(chǎn)稅在世界各國地方財(cái)政中占有重要地位。Bird，Richard M.和Enid Slack的研究結(jié)果也為奧茨的觀點(diǎn)提供佐證。研究發(fā)現(xiàn)，二十世紀(jì)九十年代，發(fā)展中國家的財(cái)產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的40%，發(fā)達(dá)國家的比例為35%。

平衡預(yù)算歸宿和差別預(yù)算歸宿分析表明，財(cái)產(chǎn)稅是一種區(qū)域內(nèi)受益稅，財(cái)產(chǎn)稅在地方稅收中占有重要比重的原因，是由于其符合不同級次政府應(yīng)提供使其轄區(qū)范圍內(nèi)居民受益的服務(wù)并因此而課稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

三、財(cái)產(chǎn)稅具有成為地方稅主體稅種的良好秉賦

筆者認(rèn)為，最適合作為地方稅主體稅種的稅，是財(cái)產(chǎn)稅。它符合上述地方稅的所有特征。

一是對不動產(chǎn)征稅的經(jīng)濟(jì)影響范圍較小，財(cái)產(chǎn)稅的地區(qū)稅率差異不會改變該生產(chǎn)要素資源的地區(qū)配置。二是財(cái)產(chǎn)稅 “取之于財(cái)產(chǎn)、 護(hù)之于財(cái)產(chǎn)”，可以鮮明地體現(xiàn)受益征稅的原則。三是不動產(chǎn)坐落分散，對不動產(chǎn)征稅需要由專門評估機(jī)構(gòu)對每宗不動產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行估價(jià)，只有劃歸地方，并作為地方主體稅種，才能調(diào)動地方政府的積極性。四是對不動產(chǎn)征稅，稅源比較穩(wěn)定，不會隨經(jīng)濟(jì)周期的變化而大起大落。五是財(cái)產(chǎn)稅按評估價(jià)征稅，與銷售稅與所得稅相比最大的特點(diǎn)是其稅基與稅率可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)地方財(cái)政支出的需要酌情確定，成為地方政府平衡財(cái)政收支的重要工具。

四、財(cái)產(chǎn)稅為我國地方稅主體稅種的路徑選擇

1、科學(xué)規(guī)劃與分步設(shè)定財(cái)產(chǎn)稅改革目標(biāo)。需要科學(xué)規(guī)劃，分步設(shè)定財(cái)產(chǎn)稅的改革目標(biāo)， 循序漸進(jìn)地推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅制的改革。

2、精心設(shè)計(jì)與適時(shí)推出財(cái)產(chǎn)稅改革方案。應(yīng)在充分調(diào)查研究和科學(xué)論證基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)亩惙N、稅基和稅率，適時(shí)推出財(cái)產(chǎn)稅的改革方案，應(yīng)謹(jǐn)慎處理不同地區(qū)之間、不同性質(zhì)財(cái)產(chǎn)之間、不同時(shí)期獲得的財(cái)產(chǎn)之間、不同收入與負(fù)擔(dān)能力納稅人之間等錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，科學(xué)界定不同的財(cái)產(chǎn)稅負(fù)，保證財(cái)產(chǎn)稅制改革的順利推進(jìn)。

3、合理界定與有效配置財(cái)產(chǎn)稅相關(guān)權(quán)力。財(cái)產(chǎn)稅成為地方主體稅種的一個(gè)首要前提是地方擁有一定的稅收管理權(quán)限。目前我國地方稅種的開征、停征權(quán)，稅目、稅率調(diào)整權(quán)，稅收減征、免征權(quán)等高度集中于中央，與我國社會、政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

4、配套改革與協(xié)同重塑財(cái)產(chǎn)稅收入地位。完善分稅制財(cái)政管理體制， 建立財(cái)產(chǎn)登記與清查制度，建立公信的財(cái)產(chǎn)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，建立與財(cái)產(chǎn)稅發(fā)展相適應(yīng)的稅務(wù)干部隊(duì)伍與稅收征管模式等配套改革措施，對打造財(cái)產(chǎn)稅地方主體稅種地位具有重要的協(xié)同作用。

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