王春雨

摘要：《1968年民權(quán)法案》（Civil Rights Act of 1968，又稱《公平住房法》）是林登·約翰遜政府在“偉大社會(huì)”期間出臺(tái)的一項(xiàng)重要法案，對(duì)保障黑人購(gòu)房自由、促進(jìn)種族居住融合有著積極意義，是黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)中的又一項(xiàng)重要成果。是“聯(lián)邦政府通過(guò)的美國(guó)歷史上第一個(gè)對(duì)參與住房領(lǐng)域各集團(tuán)提出行為準(zhǔn)則要求的法案，它是聯(lián)邦政府在住房政策態(tài)度上的一個(gè)質(zhì)的轉(zhuǎn)變”[1]。本文試圖從《公平住房法》出臺(tái)背景入手，力求證實(shí)本法案的積極意義。

關(guān)鍵詞：貧民窟 居住隔離 種族融合 政府政策

中圖分類號(hào)：D9712文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2017）20-0186-02

一、黑人居住隔離模式的形成

20世紀(jì)上半葉，美國(guó)經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)。帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)兩次黑人大遷徙浪潮。一戰(zhàn)時(shí)，北方國(guó)防工業(yè)迅猛發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求大增。歐洲移民被限制入境，從戰(zhàn)前每年平均90萬(wàn)以上驟降至平均10萬(wàn)人；而大量青壯年又參軍入伍，造成北方主要工業(yè)城市勞動(dòng)力緊缺。為了補(bǔ)充人手，工廠主的代理商們南下尋找勞動(dòng)力；南部大批黑人正因農(nóng)業(yè)遭受水災(zāi)、蟲災(zāi)重創(chuàng)而失去了工作機(jī)會(huì)，北上尋找就業(yè)機(jī)會(huì)促成了黑人第一次大遷徙。1915—1929年，約有150萬(wàn)黑人從南部鄉(xiāng)村遷入北部的芝加哥、紐約、波士頓、底特律等大城市。移民的到來(lái)加劇了城市中各種資源的緊張，其中最突出的就是住房問(wèn)題。早期北方城市中居住隔離尚不明顯，“內(nèi)戰(zhàn)后的10年黑人和白人還是混居，進(jìn)入20世紀(jì)情況有所變化，總體來(lái)看，20 世紀(jì)初的黑人社區(qū)雖然不如60年代那樣明確、固定，但在北部已具雛形?！盵2]隨著大量黑人涌入中心城市，引起諸如住房緊張、交通擁堵，環(huán)境惡化等問(wèn)題。而黑人自身的缺陷，比如衛(wèi)生習(xí)慣差、文化水平低、不適應(yīng)城市生活規(guī)則等又加深了白人的厭惡?！爱?dāng)黑人再度試圖去白人居住地段找房子時(shí)，他們遇到了白人居民和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人的強(qiáng)烈抵制?！盵3]“任何黑人都不應(yīng)遷居到一個(gè)由大多數(shù)白人組成的小區(qū)。任何白人也不應(yīng)購(gòu)買和租住在由大多數(shù)黑人組成的小區(qū)內(nèi)”。白人地產(chǎn)商為保持產(chǎn)業(yè)價(jià)值，普遍與白人房主簽有協(xié)議，規(guī)定不得將房屋轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租給黑人。到1930年，芝加哥75%的白人住宅區(qū)都訂有“限制公約”。初來(lái)乍到的新移民囿于白人的歧視和窮困的現(xiàn)狀，只能選擇黑人為主的社區(qū)，蝸居在白人留下的衰敗的住房之中。這樣的住房缺少必要的水暖設(shè)施，采光差，幾家共用一個(gè)衛(wèi)生間，已不符合當(dāng)時(shí)對(duì)居住用房的標(biāo)準(zhǔn)要求。但白人房主拒絕出錢維護(hù)，久而久之破敗更加嚴(yán)重，形成一個(gè)個(gè)貧民窟。

1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，南部黑人向北方城市移民的勢(shì)頭減弱。失業(yè)人數(shù)大幅攀升，建筑業(yè)完全癱瘓，新建住房數(shù)量由1929年的100萬(wàn)套下降到1930年的9萬(wàn)套?！霸S多家庭因無(wú)力償還購(gòu)房貸款而喪失了住房贖回權(quán)。許多舊房因無(wú)力翻修或改造嚴(yán)重破敗。1930年，美國(guó)共有1100多萬(wàn)家庭居住在‘不符合法定標(biāo)準(zhǔn)的住房中”[4]。1933年羅斯福就任總統(tǒng)，為安置大量失業(yè)的勞動(dòng)力，他選擇從城市問(wèn)題入手，將解決失業(yè)問(wèn)題與改善住房壓力聯(lián)系在一起，推行“綠帶建鎮(zhèn)計(jì)劃”，在華盛頓、辛辛那提和密爾沃基附近郊區(qū)購(gòu)買廉價(jià)土地，建造新的社區(qū)，將城鎮(zhèn)中的低收入工人和貧民窟中的居民遷居于此，再將貧民窟拆掉，改建公園，提升城市環(huán)境。1935年5月1日成立的“重新安置局”負(fù)責(zé)在郊區(qū)建設(shè)住房，“在其獨(dú)立存在的兩年中，重新安置局購(gòu)買了500萬(wàn)畝土地，將44410個(gè)家庭重新安置在農(nóng)場(chǎng)上和31個(gè)宅地社區(qū)中”。這是聯(lián)邦政府首次干預(yù)城市計(jì)劃，目標(biāo)明確地將人口引向了郊區(qū)。[5]為保障在大蕭條中經(jīng)濟(jì)困難家庭的房屋贖回權(quán)，1933年成立房主貸款公司，為購(gòu)房者提供貸款擔(dān)保。房主貸款公司采取了“畫紅線”的做法，將住宅區(qū)按地產(chǎn)價(jià)值分為四等，對(duì)第四等呈現(xiàn)出衰敗的社區(qū)基本上不予提供貸款。而大多數(shù)的黑人就居住在這樣的小區(qū)之中，他們也是最需要獲得貸款來(lái)維修、購(gòu)置新房的群體?！皟?nèi)城黑人聚居區(qū)資金流動(dòng)缺乏，房地產(chǎn)市場(chǎng)買賣蕭條，房?jī)r(jià)下降，許多房屋陷入空置和被遺棄的境地?！盵6]聯(lián)邦手冊(cè)里規(guī)定“鄰里間如欲保持穩(wěn)定的關(guān)系，就有必要使房產(chǎn)繼續(xù)為相同的社會(huì)和種族等級(jí)所占有”[7]。政府的做法是將黑人困居在日益衰敗的城市中心，內(nèi)城、郊區(qū)黑白隔離的狀況日益形成。

二、城市政策與黑人居住隔離的加深

第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)為美國(guó)帶來(lái)了歐洲的軍工訂單，北部再次急需大量勞動(dòng)力，形成了黑人第二次大遷徙。1940到1960年間，275萬(wàn)黑人離開南部來(lái)到北方，紐約的黑人人口增加了兩倍半，費(fèi)城增加了一倍，底特律增加了兩倍。到1960年，芝加哥黑人人口達(dá)到89萬(wàn)，全國(guó)73%的黑人人口生活在城市中。二戰(zhàn)結(jié)束后，大批軍人退伍、結(jié)婚以及隨后而來(lái)的嬰兒潮，使中心城市的住房更加緊缺。為了解決住房問(wèn)題，同時(shí)整治中心城區(qū)貧民窟的衰敗情況，聯(lián)邦政府頒布《1949年住房法》，這一法案授權(quán)地方城市政府征用土地，以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買貧民窟地產(chǎn)，清理拆除后再低價(jià)賣給私人開發(fā)商或住房建設(shè)部門，以幫助貧困家庭建造低價(jià)住房，目的是“消除低于標(biāo)準(zhǔn)的住房和衰敗的區(qū)域，為每一個(gè)美國(guó)家庭都提供體面的住房和適當(dāng)?shù)纳瞽h(huán)境”。為此，聯(lián)邦政府撥款5億美元，由各市的獨(dú)立地方開發(fā)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。但是這項(xiàng)法案在實(shí)施的過(guò)程中嚴(yán)重背離了立法的初衷，因?yàn)槁?lián)邦政府后續(xù)資金投入不足，地方政府開展工作不得不更多地依賴私人資本的幫扶，而他們對(duì)建造低檔住房不感興趣，更傾向于建造高檔住宅、寫字樓、大型購(gòu)物商場(chǎng)等能夠提升地產(chǎn)價(jià)值的建筑。郊區(qū)興建的住房大多是獨(dú)立別墅，貧民窟中的居民，主要是黑人，在房屋被征收后，無(wú)力搬到郊區(qū)的別墅或內(nèi)城較好的住宅區(qū)里，只能選擇臨近的其他黑人社區(qū)，使得原本就擁擠、破敗的住房狀況更加糟糕。即使建造起來(lái)的那些低價(jià)住房，開發(fā)商為了節(jié)約成本，也多是高層、密集度大的建筑群。黑人搬進(jìn)這樣的住房中，只能是使隔離問(wèn)題更加突出。

三、民權(quán)運(yùn)動(dòng)中聯(lián)邦政策的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)50年代中期，以黑人為主體的民權(quán)運(yùn)動(dòng)在美國(guó)逐漸走向高潮。反對(duì)歧視黑人、提倡種族平等成為社會(huì)主流價(jià)值觀。1962 肯尼迪總統(tǒng)頒布11063 號(hào)行政命令，禁止在聯(lián)邦所有、直接或間接資助的住房中實(shí)行歧視政策[8]；1964 年《民權(quán)法》取締在聯(lián)邦資助興建的工程中的種族歧視。就在聯(lián)邦政府積極消除對(duì)黑人的各種歧視性限制時(shí)，1964年，紐約市哈萊姆區(qū)爆發(fā)了黑人騷亂。1914-1968年，北方各大中城市的主要黑人聚居區(qū)暴亂頻發(fā)。1965年洛杉磯市瓦茨黑人社區(qū)騷亂；1967年，紐瓦克市爆發(fā)騷亂；同年又發(fā)生了底特律市黑人騷亂，43人喪生，約2000人受傷，財(cái)產(chǎn)損失估計(jì)達(dá)5000萬(wàn)美元。這場(chǎng)騷亂被稱之為“南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后最大規(guī)模的國(guó)內(nèi)暴亂”。1967年約翰遜總統(tǒng)設(shè)立全國(guó)咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查公眾騷亂問(wèn)題，以?shī)W托·克納為首，也稱克納委員會(huì)?！犊思{報(bào)告》中聲稱“我們的國(guó)家正在變成兩個(gè)社會(huì)，一個(gè)是黑人社會(huì)，一個(gè)是白人社會(huì)，分離而且不平等”。由于白人中產(chǎn)階級(jí)、制造業(yè)、商業(yè)大量遷往郊區(qū)，中心內(nèi)城日益貧困，稅收下降、環(huán)境惡化、公共設(shè)施陳舊。政府在教育上投入資金不足，致使大批公立學(xué)校中的黑人學(xué)生得不到良好的教育。而種族歧視以及政府規(guī)定的就近上學(xué)原則又阻礙了黑人前往郊區(qū)較好的私立學(xué)校。知識(shí)水平低下又限制了黑人青年的工作選擇層面，他們普遍從事技術(shù)含量低的非熟練勞動(dòng)，不僅工作條件差，內(nèi)城的就業(yè)機(jī)會(huì)也比郊區(qū)要少得多，薪水也比同等條件的白人要低。1949年，白人每小時(shí)工資為19美元，非白人為1美元；1959年，白人每小時(shí)工資為32美元，非白人為175美元。[9]反過(guò)來(lái)，貧困又把他們牢牢地鎖定在了內(nèi)城的衰敗社區(qū)之中。居住隔離、教育不良、收入低下形成一種惡性循環(huán)的鏈條，而后兩者的本源來(lái)自于前者。當(dāng)五六十年代各項(xiàng)民權(quán)法案陸續(xù)出臺(tái)時(shí)，這些法律層面上的平等并沒(méi)有幫助北方城市中的黑人解決實(shí)際的問(wèn)題——居住隔離。

通過(guò)《克納報(bào)告》，約翰遜意識(shí)到徹底消除住房領(lǐng)域的種族歧視已是勢(shì)在必行，終于在1968 年頒布了《公平住房法》。這是20世紀(jì)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的第一個(gè)住房法案，也是美國(guó)重建以來(lái)通過(guò)的第一個(gè)住房法案。該法案禁止以種族、膚色、宗教、性別和國(guó)籍為理由實(shí)行種族歧視；在出售或出租房屋時(shí)，不得在客觀條件上予以區(qū)別對(duì)待；在廣告、房地產(chǎn)貸款等方面也不得有歧視性行為。

四、結(jié)語(yǔ)

法案頒布以來(lái)，各界對(duì)它的批評(píng)聲浪一直不斷，認(rèn)為國(guó)會(huì)有意削弱其執(zhí)行力度，對(duì)其實(shí)行為的處罰力度不夠；沒(méi)有建立專門的監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，甚至在全國(guó)都沒(méi)有專人負(fù)責(zé)，它所提供的上訴途徑全部都要依靠私人的力量來(lái)完成；并且申訴周期短，HUD的管理權(quán)限太小等諸多缺陷。多數(shù)人還從居住隔離仍然存在的現(xiàn)狀批評(píng)它的作用，“住房是民權(quán)革命中最后的一塊木板，也是我們體會(huì)過(guò)融合度最低的領(lǐng)域。”“反歧視法規(guī)的執(zhí)行，盡管成功，也不足以實(shí)現(xiàn)真正的融合?！盵10]“《公平住房法》通過(guò)以后……居住隔離問(wèn)題就從國(guó)家的議事日程當(dāng)中刪掉了?！盵11]但是黑人居住隔離的產(chǎn)生和延續(xù)，從來(lái)都不只是因?yàn)榘兹俗》渴袌?chǎng)的歧視，還是由其社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、群體心理效應(yīng)、個(gè)人偏好等多種因素共同作用的結(jié)果。而《公平住房法》是聯(lián)邦政府“全面致力于消除住房歧視的唯一的政府法令”。它的目標(biāo)是為那些有能力搬離隔都、但受到歧視的黑人打開住房市場(chǎng)的大門。畢竟，“《公平住房法》只是第一步”，“一項(xiàng)針對(duì)住房歧視的綜合計(jì)劃不僅應(yīng)包括執(zhí)法活動(dòng)，還應(yīng)包括幫助消除群體間經(jīng)濟(jì)差距和促進(jìn)住宅一體化的項(xiàng)目”[12]?！案母镎攥F(xiàn)在必須以貧民區(qū)為中心，以促進(jìn)所有階層的非洲裔美國(guó)人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)平等?！盵13]從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，1970 年北部隔離指數(shù)為 855；1980 年，北部為 801；1990 年，北部為 778。[14]“1970-1977年間，大都市區(qū)郊區(qū)黑人人口增長(zhǎng)了 1163 萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為 34%，而同期郊區(qū)白人增長(zhǎng)率為 103%，中心城市黑人增長(zhǎng)率為 42%?！盵15]可以說(shuō)，《公平住房法》已經(jīng)在“為所有購(gòu)房者的一體化理想創(chuàng)造機(jī)會(huì)”這方面產(chǎn)生了積極的作用。

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責(zé)任編輯：楊國(guó)棟