◎顧志斌

杭長(zhǎng)高速鐵路建設(shè)征地拆遷跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)做法和體會(huì)

◎顧志斌

2011年5月開始，我們大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所浙江（萬邦）分所承接了杭長(zhǎng)高速鐵路征地拆遷的跟蹤審計(jì)任務(wù)，我有幸參與其中。在五年多的審計(jì)實(shí)踐中，學(xué)到了許多有益的東西?，F(xiàn)就談?wù)勎覀兊淖龇ê腕w會(huì)。

跟蹤審計(jì)的意義

做到關(guān)口前移﹑防范于未然。傳統(tǒng)的審計(jì)方法一般是在征遷工作結(jié)束之后進(jìn)行的事后審計(jì)，對(duì)于造成的重大損失已經(jīng)難以挽回。目前提倡的跟蹤審計(jì)是事前﹑事中審計(jì)相結(jié)合，對(duì)于征遷工作中發(fā)現(xiàn)的問題能及時(shí)予以糾正。

合乎節(jié)約投資，化解風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)管理的要求。應(yīng)用跟蹤審計(jì)，貌似將工作戰(zhàn)線拉長(zhǎng)﹑增加了建設(shè)單位的成本，實(shí)則起到了事半功倍的效果。在確定拆遷范圍的第一時(shí)間就介入調(diào)查審核，直至征遷工作結(jié)束全程跟蹤，使建設(shè)單位能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題﹑解決問題，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化管理；使建設(shè)單位與審計(jì)機(jī)構(gòu)﹑當(dāng)?shù)卣皶r(shí)溝通，及時(shí)采取措施，節(jié)約投資，體現(xiàn)審計(jì)成果。

有利于杜絕拆遷過程中滋生腐敗問題。拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目涉及資金大，往往就會(huì)成為為腐敗行為滋生的多發(fā)區(qū)，審計(jì)機(jī)構(gòu)參與重大拆遷項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，可以一定程度上避免拆遷單位﹑被拆遷戶與上級(jí)管理部門的相互勾結(jié)，套取補(bǔ)償資金，從而在源頭上及時(shí)防范和遏制腐敗行為的發(fā)生。

在建設(shè)方與被拆遷方兩者之間起到橋梁作用。鐵路征地拆遷是鐵路建設(shè)的第一步，它對(duì)鐵路建設(shè)的工程進(jìn)度具有決定性意義；征地拆遷又關(guān)系到老百姓的切身利益，處理不好容易激化矛盾，因此審計(jì)承擔(dān)著建設(shè)方與被拆遷方兩者的橋梁作用，處理好各方關(guān)系不偏不倚至關(guān)重要，而且在審計(jì)的同時(shí)又不能影響征遷進(jìn)度。

我們跟蹤審計(jì)中的主要內(nèi)容及其審計(jì)方法

對(duì)征遷范圍的審計(jì)。對(duì)于征遷審計(jì)介入的時(shí)間點(diǎn)非常重要，一旦確定了征遷范圍并完成公告﹑評(píng)估等工作，實(shí)則為事后審計(jì)，許多問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)糾正，達(dá)不到節(jié)約投資的根本目的。這就需要審計(jì)人員在確定拆遷范圍時(shí)就全程跟蹤審核，對(duì)于不符合政策規(guī)定的拆遷房屋予以剔除核減。在工作方法上，我們采用在由省統(tǒng)征辦測(cè)繪的最新衛(wèi)星圖紙（CAD）上標(biāo)注被拆遷房屋，對(duì)有疑問的房屋，深入現(xiàn)場(chǎng)丈量勘察﹑拍攝影像資料留存等方法。

例如：根據(jù)上海鐵路局148號(hào)和200號(hào)文件，征地紅線內(nèi)的房屋和環(huán)評(píng)線（即鐵路外側(cè)軌道中心線30米）內(nèi)的住宅列入拆遷范圍，環(huán)評(píng)線內(nèi)的企業(yè)以及附房碰到環(huán)評(píng)線主房未碰到的住宅不列入拆遷范圍。在事前確定拆遷范圍時(shí)，我們?cè)诹私饬耸捝絽^(qū)某鎮(zhèn)的上報(bào)拆遷范圍后，要求其在省統(tǒng)征辦編制的最新版衛(wèi)星圖紙上將被拆遷戶的名字標(biāo)上，對(duì)其中沒有的房屋或有疑點(diǎn)的房屋，會(huì)同建設(shè)單位﹑施工單位去現(xiàn)場(chǎng)勘查丈量，最終將35戶環(huán)評(píng)線外的地方政府“搭車”拆遷戶剔除出拆遷范圍，核減三千多萬元拆遷補(bǔ)償及安置款。

對(duì)征遷協(xié)議的審計(jì)。征遷協(xié)議的審計(jì)是征遷審計(jì)工作的核心內(nèi)容。主要應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：

①數(shù)字加總的錯(cuò)誤。鐵路征遷工作時(shí)間緊迫且又涉及廣大的農(nóng)村地區(qū)，一些基層干部在與被拆遷人簽訂協(xié)議時(shí)都是采用手工計(jì)算填寫的，在工作量較大的情況下難免會(huì)產(chǎn)生誤差，這就需要審計(jì)人員利用電腦邊匯總邊檢查。

②政策套用的錯(cuò)誤。鐵路征遷是呈線性的，會(huì)涉及多個(gè)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)又不盡相同，這就需要審計(jì)人員收集到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征遷政策并熟練掌握，知道協(xié)議上的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)金額是如何計(jì)算出來的，是否存在政策套用的錯(cuò)誤。

例如：根據(jù)蕭山區(qū)人民政府蕭政發(fā)[2010]45號(hào)關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括征地區(qū)片綜合地價(jià)﹑青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及征地調(diào)節(jié)資金三塊內(nèi)容，由浙江省統(tǒng)一征地事務(wù)辦公室按照鐵路需征用的土地與鎮(zhèn)街結(jié)算征地資金。但蕭山寧圍鎮(zhèn)對(duì)于轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)作物較多﹑而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的情況，在鎮(zhèn)政府制定的征地拆遷實(shí)施辦法中又增加了青苗補(bǔ)償費(fèi)1.6萬元/畝，屬于重復(fù)補(bǔ)償，我們?cè)趯徍酥杏枰粤撕藴p。對(duì)于鎮(zhèn)街提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低要求單獨(dú)補(bǔ)償?shù)那闆r，我們與建設(shè)單位﹑當(dāng)?shù)罔F辦﹑鎮(zhèn)街工作人員等相關(guān)各方按照一事一議的程序就補(bǔ)償事項(xiàng)形成會(huì)議紀(jì)要，避免了重復(fù)補(bǔ)償。

③一戶一檔資料的審核。鎮(zhèn)街提供的一戶一檔資料應(yīng)當(dāng)包括征遷協(xié)議書﹑試算平衡表﹑評(píng)估報(bào)告﹑身份證復(fù)印件﹑戶籍資料等；如果是城市房屋還應(yīng)包括房產(chǎn)所有權(quán)證﹑土地使用權(quán)證；如果是企業(yè)應(yīng)提供營業(yè)執(zhí)照﹑稅務(wù)登記證復(fù)印件和企業(yè)職工花名冊(cè)﹑職工社保繳納資料﹑近3年的納稅申報(bào)表等資料。我們主要審查一戶一檔資料是否齊全﹑完整，對(duì)資料的真實(shí)性﹑準(zhǔn)確性﹑合法性進(jìn)行認(rèn)定。

對(duì)評(píng)估報(bào)告的審計(jì)。征地拆遷工作中涉及的房地產(chǎn)估價(jià)公司，多由拆遷區(qū)域主管部門直接委托產(chǎn)生，缺少必要的招投標(biāo)程序，缺乏必要的監(jiān)督。另外，同一地域內(nèi)的估價(jià)實(shí)施辦法有時(shí)也不盡相同，群眾反映強(qiáng)烈。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)容易在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下受制于人，往往發(fā)生違背房屋價(jià)格評(píng)估制度和職業(yè)規(guī)范的行為。雖然房地產(chǎn)評(píng)估公司有其專業(yè)的評(píng)估資質(zhì)，同為中介機(jī)構(gòu)，我們本沒有理由指出對(duì)方存在的差錯(cuò)。但在實(shí)際工作中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的明顯不合理事項(xiàng)，我們也有義務(wù)盡到善意提醒的責(zé)任。

例如：通過審核評(píng)估報(bào)告，我們發(fā)現(xiàn)數(shù)家企業(yè)土地性質(zhì)實(shí)際為集體建設(shè)用地，但地方政府及評(píng)估公司按照國有土地評(píng)估補(bǔ)償，造成多計(jì)3000多萬元補(bǔ)償款，在審核予以了核減。又如：在對(duì)房屋評(píng)估數(shù)據(jù)進(jìn)行分析性復(fù)核中，我們用“裝修評(píng)估值/房屋的主房面積”，得出每平米的裝修單價(jià)，發(fā)現(xiàn)其中的幾戶高的離譜，一般的農(nóng)村房屋裝修單價(jià)在幾百元/平米左右，一千多元已是比較豪華的裝修了，而有一戶農(nóng)戶的裝修單價(jià)達(dá)到了3萬多元，房屋評(píng)估金額只有67萬元的情況下，裝修評(píng)估金額達(dá)到了2500多萬。我們對(duì)此要求評(píng)估公司給予解釋，對(duì)方單位在查實(shí)后發(fā)現(xiàn)是數(shù)字上的加總錯(cuò)誤給予了修正。

征遷補(bǔ)償公告的審計(jì)。征地拆遷補(bǔ)償公告是防止暗箱操作，保護(hù)被征地農(nóng)民或者其他權(quán)利人合法權(quán)益的重要措施，是征地拆遷審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。截留﹑擠占挪用﹑虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)償資金等侵害農(nóng)民利益問題的發(fā)生往往與征地拆遷補(bǔ)償不公開﹑不透明有直接關(guān)系。審計(jì)中，我們重點(diǎn)關(guān)注了公告的時(shí)間﹑地點(diǎn)﹑形式是否符合規(guī)定以及公告的內(nèi)容是否全面。征地拆遷應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征用土地公告和征地補(bǔ)償﹑安置方案公告。征用土地公告應(yīng)當(dāng)公布征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)﹑批準(zhǔn)文號(hào)﹑批準(zhǔn)時(shí)間﹑批準(zhǔn)用途﹑被征用土地的所有權(quán)人﹑位置﹑地類和面積等相關(guān)內(nèi)容;征地補(bǔ)償﹑安置方案公告應(yīng)當(dāng)公布土地補(bǔ)償費(fèi)﹑安置補(bǔ)助費(fèi)﹑地上附著物和青苗補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)﹑數(shù)額﹑支付對(duì)象﹑支付方式以及農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑等相關(guān)內(nèi)容。未依法進(jìn)行以上兩個(gè)公告的，被征地農(nóng)戶或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)和征地補(bǔ)償﹑安置手續(xù)。今年下半年，杭長(zhǎng)高鐵（紹興段）錢清鎮(zhèn)征遷辦副主任伙同被拆遷人利用冒領(lǐng)無主房﹑虛增新房﹑虛增裝修補(bǔ)償金等手段騙取征遷補(bǔ)償金960多萬，且犯案半年多來一直無人發(fā)現(xiàn)，直到最近突然失蹤，鎮(zhèn)政府報(bào)案后騙局才揭開。如果能夠有效實(shí)行公示制度，便可以抑制此類事件的發(fā)生。

特殊事項(xiàng)的審計(jì)。鐵路征遷沿線遇到的特殊事項(xiàng)較多，如：墳?zāi)供p水庫﹑祠廟﹑經(jīng)濟(jì)作物等。對(duì)于許多政策上的盲點(diǎn)，需要政府成立專門的機(jī)構(gòu)來作為協(xié)調(diào)征遷雙方解決問題﹑互相溝通的平臺(tái)。作為審計(jì)人員應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的各種會(huì)議及各次談判均進(jìn)行詳盡的記錄，同時(shí)索取會(huì)議簽到表，對(duì)重要事項(xiàng)的解決方案在必要時(shí)也應(yīng)提醒形成會(huì)議紀(jì)要，同時(shí)抄送相關(guān)政府部門。在單個(gè)拆遷項(xiàng)目結(jié)束后，應(yīng)對(duì)過程﹑價(jià)格構(gòu)成等形成總結(jié)性報(bào)告以留存?zhèn)洳?。這種記錄的形成不但極大降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范了操作程序，同時(shí)也保護(hù)了審計(jì)人員。

提醒鎮(zhèn)街完善征遷流程。完善的流程可以提高征遷效率﹑減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。街道﹑鎮(zhèn)政府在鐵路征地拆遷中的流程包括：確定征遷范圍→召開征遷動(dòng)員大會(huì)→發(fā)布拆遷公告→評(píng)估公司進(jìn)場(chǎng)評(píng)估→與被拆遷人簽訂協(xié)議→支付首次拆遷補(bǔ)償款→被拆遷人騰空房屋→支付剩余拆遷款。

在審計(jì)工作中，我們發(fā)現(xiàn)一些鎮(zhèn)街自行制定的征遷“土政策”有大幅度突破上級(jí)區(qū)政府文件且未經(jīng)報(bào)批的情況，對(duì)此我們?cè)趯徍酥袌?jiān)決地予以核減，并要求鎮(zhèn)街將政策及時(shí)上報(bào)區(qū)級(jí)政府。對(duì)于征遷檔案中的資料不齊全，堅(jiān)決要求其予以完善。例如：根據(jù)政策，企業(yè)的停產(chǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為最近一期上報(bào)財(cái)稅的報(bào)表中凈利潤(rùn)的30%，個(gè)別企業(yè)上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表中未加蓋財(cái)稅部門的印章，而鎮(zhèn)街工作小組人員把關(guān)不嚴(yán)，造成企業(yè)存在報(bào)送的利潤(rùn)表中夸大利潤(rùn)騙取補(bǔ)償金的情況。我們?cè)趯徍酥羞€經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些征遷協(xié)議中會(huì)有莫名其妙完全對(duì)不上政策的金額出現(xiàn)在協(xié)議中，且金額還不低。在詢問了鎮(zhèn)街征遷工作小組后，他們回答，如今拆遷經(jīng)常會(huì)遇上釘子戶，在套用了所有政策計(jì)算得出的補(bǔ)償金額后，被拆遷人仍不能接受，沒有辦法的情況下，給他們加了三萬五萬的，這在實(shí)際工作是常有的。對(duì)此，我們要求鎮(zhèn)街在征遷檔案里完善簽約談判過程的內(nèi)容，并在拆遷政策條例里明確各簽約工作小組的談判金額權(quán)限。

關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議

鐵路征遷跟蹤審計(jì)，從開始確定征遷范圍到最后簽約﹑騰房，以及中間遇上的一事一議項(xiàng)目，大約需要一年半甚至更長(zhǎng)。對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)上萬份的征遷檔案需要逐一審核，工作量又較大，而注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)此類項(xiàng)目沒有明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由委托單位自行定價(jià)。目前國家對(duì)高鐵的建設(shè)投資中，20%以上是征地拆遷補(bǔ)償款，對(duì)于征地拆遷的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目會(huì)越來越多，一個(gè)明確合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)盡快出臺(tái)已成迫在眉睫的問題。

（作者單位：大華會(huì)計(jì)師事務(wù)所浙江（萬邦）分所）