張琳琳?宋秉斌
[摘 要]江西省近些年城鎮(zhèn)化不斷提高,農村地區(qū)因基層干部不依法行政、農民法律意識不強、相關的法律制度不健全等因素,導致群體性事件時有發(fā)生。解決農村群體性事件應以法律為導向,從事前的預警機制到事中的應急處置機制,再到事后的調處法律機制,構建符合江西省省情的法律防控體系。
[關鍵詞]危機生命周期;農村;群體性事件;法治
[中圖分類號]D262.6 [文獻標識碼]A
目前,對于農村群體性事件的定義尚未統(tǒng)一,觀點各異。本文從法律的角度出發(fā),根據公安部制定的《公安機關處置群體性事件規(guī)定》第2條規(guī)定:群體性事件是聚眾共同實施的,違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章,擾亂社會秩序、危害公共安全,侵犯公民的人身安全和公私財產安全的行為。結合筆者自己的見解,把農村群體性事件定義為,發(fā)生在農村或跟農民有關的,由各種矛盾和沖突引起的,通過聚集、圍堵、游行等違反國家法律法規(guī)和規(guī)章的方式,來維護自身利益的群體性活動。本文將危機生命周期理論運用到農村群體性事件的治理當中,將農村群體性事件視作為危機,農村群體性事件的法治路徑就是對危機的管理,分為危機發(fā)生前的預警、危機發(fā)生時的應對和危機發(fā)生后的評估和學習,從法律的角度對農村群體性事件的全過程進行治理。
1 江西省農村群體性事件的基本情況
1.1 江西省農村群體性事件的總體情況
據國家統(tǒng)計局數據顯示,2015年末,江西省農村人口為2208.9萬人,占總人口的48.4%。對于農業(yè)人口眾多的江西省來說,農村的安定是根基,農村地區(qū)的動蕩會影響到全省的穩(wěn)定。從20世紀90年代中期開始,在多種因素的共同作用下,江西省的群體性事件頻頻發(fā)生,以致出現了豐城“8.16”和余江“4.15”等嚴重影響社會治安秩序和社會政治穩(wěn)定的群體性事件。到現在,農村群體性事件仍然存在不少,農村治安情況不容樂觀,阻礙了農村的法治建設,也嚴重影響了江西省的法治進程。
1.2 江西省農村群體性事件的主要類型
1.2.1 利益驅動型農村群體性事件
(1)經濟糾紛類。近幾年,我省經濟社會保持較快速度發(fā)展,民間融資活動較為活躍,民間借貸、非法集資問題日益突出,由此類經濟糾紛引發(fā)的農村群體性事件屢見不鮮。江西省安??h某鎮(zhèn)的一位老板因公司經營不善,先后向100多位親朋好友大量非法吸收存款卻無力償還,幾十位債權人便到其家和公司等地圍堵,哄搶現有資產,到政府機關上訪、鬧訪,嚴重破壞了農村社會秩序。
(2)屬權紛爭類。由于歷史的原因,因山林、水利、礦產等糾紛引發(fā)的群體性事件,在我省各地農村普遍存在。傳統(tǒng)宗族觀念及現代利益資源的誘惑,共同強烈地支配著當事人的意識和行為,如影響重大的江西貴溪的“8·19”事件和銅鼓縣"10.24"群體性事件。就山林屬權來說,據有關數據顯示,自林改以來,江西省發(fā)生山林屬權糾紛超過500起。
(3)交通事故類。道路交通事故引發(fā)的群體性事件也是江西省基層交警部門的難題。如九江市星子縣,道路交通事故引發(fā)的群體性事件逐年增加,由縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延,由重大事故的個別現象到普遍現象邁進,因此而消耗了大量的警力、財力及社會資源。南昌市溪霞鎮(zhèn)某村一女村民,在東湖區(qū)因交通事故死亡,后女方娘家?guī)?0多名村民到肇事司機單位堵門。
(4)醫(yī)患糾紛類。近年來醫(yī)患矛盾尖銳、醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件數量加劇上升,醫(yī)患關系緊張成為社會無法回避的事實,醫(yī)患糾紛也是社會整體矛盾的反映。江西省各種新聞接連爆出惡性暴力傷醫(yī)事件,引發(fā)各界關注。江西省某村一11歲小孩,因車禍送省武警醫(yī)院搶救無效死亡,死者家屬到醫(yī)院堵門鬧事。
1.2.2 維權型農村群體性事件
(1)征地拆遷類。近幾年,江西省城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展,2015年城鎮(zhèn)化率已達51.62%,而且“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化,導致耕地減少,失地農民增多,拆遷糾紛時有發(fā)生。據相關數據顯示,因征地拆遷而引發(fā)的農村群體性事件已經占到了全國農村群體性事件的 65%以上。就江西省九江市的某鎮(zhèn)來說,歷年來共征收土地5000多畝,拆除房屋500多幢,涉及群眾3000多人,一旦引起矛盾糾紛,如不及時化解,將嚴重影響拆遷進度和項目建設,引發(fā)群體事件和矛盾糾紛激化。
(2)農村環(huán)境污染類。江西省的工業(yè)化發(fā)展迅速,由于國家排污標準逐漸提高,一些高污染的工廠和小企業(yè)無法在城市生存,進而轉向農村地區(qū),雖然說這在一定程度上帶動了農村地區(qū)的經濟發(fā)展,但是于江西省農村有關環(huán)境的法律法規(guī)還很不完善,使得一些工廠污染物的排放量超標,破壞了當地的環(huán)境。江西省上饒市某鎮(zhèn),數百村民到鎮(zhèn)政府抗議煉鉛廠污染環(huán)境,遭政府人員毆打關押。
(3)群干矛盾。基層干部是連接國家和農民的橋梁,起到上傳下達、解決農民迫切問題的作用,但是不少基層干部卻不依法行政,工作作風簡單粗暴,法律意識落后甚至貪污腐敗瀆職。據有關統(tǒng)計顯示,江西省群眾來信來訪中,與農村基層干部相關的矛盾糾紛是山林、土地 和水利糾紛的十多倍,而且有上升的趨勢。極大地影響了江西省全局的穩(wěn)定。
1.2.3 村民自治類群體性事件
2002年9月,“中國-歐盟村務管理培訓項目” 在江西省全面鋪開,工作重點是培訓村務管理人員以及相關研究與交流人員。培訓班分為兩種:村務公開培訓班和村委會換屆選舉培訓班,目的是發(fā)揮培訓班學員的骨干作用,達到促進江西省村民自治和新農村建設的目的。然而有些農村地區(qū)村委會選舉仍然存在很大的問題,南昌某村村民曾多次赴省、市上訪并堵門堵路,反映村委財務混亂,征地款分配不公等問題,主要原因就是原村委班子成員陳某因換屆落選,出于對現任村支書的不滿和報復,唆使、串聯村民上訪。
2 江西省農村群體性事件的法治原因
當前,江西省各方面正處于快速發(fā)展階段,與此同時也伴隨著沖突和矛盾。從農村法治或依法治理的角度看,農村群體性事件多發(fā)、頻發(fā)背后折射出農村法治的嚴重缺失與不足。
2.1 法律制度的缺失或不完善
相關的法律制度的缺失或者不完善是農村群體性事件頻發(fā)的根本原因。當農民的合法權益受到侵害時,確實有法律條文來保護他們的權益,但是還不夠完善。就上訪而言,江西省某縣委書記率領縣委有關領導到農村接訪上訪群眾,有效地解決村民的具體問題,也起到了示范的作用,但是我們忽略了示范作用帶來的負面影響,即會有更多的人期待領導干部直接接訪,而領導干部的精力,時間和能力都是有限的,沒有被接受上訪的農民的問題不僅沒有得到解決,而且可能會產生心理的不平衡,數量大可能會導致群體性事件。我省一些主要類型群體性事件的發(fā)生,歸根結底還是具體的法律規(guī)章的缺失。
2.2 農民權利意識的增強和法律意識的相對不足
隨著改革開放和經濟的快速發(fā)展,農民獲取各方面信息的渠道多種多樣,自身素質明顯提高,自我保護意識逐漸增強。雖然江西省近年來也在農村地區(qū)大力進行普法教育和宣傳,甚至在鎮(zhèn)、村都成立了普法依法治理機構,但受到各種條件的限制,比如經費保障不到位、法律宣傳隊伍素質不高、農民文化素質低等問題,并沒有達到想要的效果。事實上很大一部分農民當自己的權益遭受侵害時要維權,還是往往把法律的途徑排除在外,更多的還是依靠道德、風俗、習慣等來進行調解。
2.3 行政機關不依法行政
基層政府不依法行政、濫用權力,直接損害了農民的合法權益,致使干群矛盾加劇。江西省農村地區(qū)的干群矛盾是影響農村穩(wěn)定的主要矛盾之一。撫州市南城縣建昌鎮(zhèn)某村20余村民先后多次就該村黨支部副書記劉某暗箱操作侵占他人利益、挪用退耕還林款等違法違紀問題到縣委、縣信訪局集體上訪。
2.4 信息管理制度不健全
信息管理不當會使農村群體性事件不斷惡化。在江西省的一些農村群體性事件當中,部分基層領導人怕事件的曝光會加速群體性事件蔓延,全面封鎖消息,不準新聞媒體進行報道,甚至還以“影響社會穩(wěn)定”“影響優(yōu)秀地區(qū)評選”等名義對村民施壓勸阻。希望通過私下解決,大事化小,小事化了。殊不知,此等做法將為更大的群體性事件埋下了火種。
3 江西省農村群體性事件的法治路徑
3.1 事前預警
3.1.1 建立健全農村矛盾排查調解制度
要建立健全矛盾糾紛排查調處機制。加大對可能引發(fā)的群體性上訪事件和矛盾糾紛的排查力度,對排查出的可能引發(fā)群體性上訪事件的苗頭性問題,要及時將有關信息和處置意見報本級政府或上級有關部門,當地基層政府正確認識和對待矛盾糾紛,及時作出正確的決策,并迅速調動各部門協(xié)作解決矛盾,將苗頭性問題消滅在萌芽狀態(tài)。2015年,南昌市全年赴京非訪登記人次、到省訪人次和來市訪人次,同比分別下降 65%、25.2%、22%。另外要建立健全應急資源管理系統(tǒng),進行網格化管理,保證各級指揮部能夠隨時了解和掌握一切情況。2014年,全省縣、鄉(xiāng)、村(社區(qū))網格化覆蓋率分別達 94.58%、85.56%、87.42%,配備網格員 2.5 萬余名,對農村群體性事件的預防發(fā)揮了重要作用。
3.1.2 完善行政監(jiān)督機制,加強對行政權力的制約
健全的行政監(jiān)督體系的存在能使地方基層政府依法行政,防止官僚主義、貪污腐敗等不正之風。行政機關要接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機關實施的監(jiān)督,包括監(jiān)督行政機關嚴格執(zhí)法和守法、對行政權的行使進行有效的制衡等。另外除了司法監(jiān)督,還應發(fā)揮人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等監(jiān)督制約機制的作用,全方位、多元化進行監(jiān)督,能夠及時發(fā)現問題并解決問題。
3.1.3 加強農民法律意識和基層工作人員的法治意識
要增強農民的法律意識和基層工作人員的法治意識,首先,要提高農民自身的文化素質,增強農民法律知識接受水平。其次,加強農民法治宣傳工作制度化。以基層司法所為主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關職能部門協(xié)助,對管轄內的農村村民統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調,形成政府指導、基層司法所協(xié)調、各相關職能主管部門具體組織實施的農民法治宣傳新格局。另外,針對農村干部法治意識不強的問題,要嚴格實行村兩委干部培訓制度,以發(fā)揮基層村干部的組織帶動作用,保證村干部自己依法行政。
3.1.4 建章立制,完善法律法規(guī)
從省級到村級的政府要建立定期研究制度,對鄰里團結、家庭矛盾糾紛、環(huán)境污染等方面影響全省穩(wěn)定的問題都要進行系統(tǒng)分析,尋找同類矛盾糾紛的規(guī)律,研究制定精準有效的調解預案。對于一些集中爆發(fā)的,帶有普遍性、時代性、特殊性的矛盾糾紛,更應該考慮立法,出臺相關法律法規(guī)。據了解,我省2014年出臺全國首個醫(yī)療糾紛處理地方性法規(guī)《江西省醫(yī)療糾紛預防與處理條例》后,組織開展打擊醫(yī)鬧專項行動,依法查處醫(yī)鬧事件 245 起、立案 79 起。對 33 起醫(yī)鬧典型案件實行一案一策,依法處理。全年全省醫(yī)療糾紛同比下降 31.2%,醫(yī)鬧事件同比下降 78.8%。通過建章立制,完善法律法規(guī),讓群眾有法可依,有規(guī)可遵,有矩可行,更能讓群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。
3.2 事中應急處置機制
農村群體性事件作為危機來說,都有一個從發(fā)生到滅亡的過程,事中處置是否恰當直接關系到事件是否會升級。江西省在2008年出臺的《江西省突發(fā)公共事件總體應急預案》以及2013年7月27日由江西省第十二屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《江西省突發(fā)事件應對條例》。明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當確定相關機構和工作人員,做好本轄區(qū)內的突發(fā)事件應對工作。村(居)民委員會應當協(xié)助人民政府做好突發(fā)事件應對工作。
3.2.1 建立突發(fā)事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度
對于農村群體性事件的發(fā)生,江西省一些基層政府仍然要求未經有關部門授權,不準發(fā)布和散發(fā)新聞稿,反而加速了事件的發(fā)展。因此要加快建立健全群體性事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度,它不僅是政府對外傳播信息的最權威的渠道,主導社會輿論,而且還能對政府信息的發(fā)布起著“把關”作用,將事件的本來面貌第一時間,準確向社會公眾公開,避免謠言擴散和危機的危害性不斷增大。
3.2.2 加強法律法規(guī)配套建設
江西省的《江西省突發(fā)公共事件總體應急預案》和《江西省突發(fā)事件應對條例》都是對突發(fā)事件的應急辦法,對農村群體性事件的應對沒有專門的法律條文,從法規(guī)體系上看,法律、規(guī)章的銜接性不強,缺乏具有實際操作和實施性的配套措施。如為了與省突發(fā)事件應對條例相銜接和配套,地方各級政府應制定預防群體性事件應對辦法、重大群體性事件依法處置規(guī)定等配套性規(guī)章制度。
3.3 事后調處法律機制
3.3.1 建立健全責任追究制度
近幾年來,江西省規(guī)范實施綜治領導責任追究制度,加大綜治一票否決力度, 目前對官員問責的界定不夠明確,這種界定不夠明確首先體現在問責主體和問責客體的界定上。中國官員問責大多還是局限于行政部門內部的上下級之間的內部問責,在具體問責方式上也大多是“行政問責”。因此要擴大問責機制的范圍,追究的不應僅是行政責任,要制定“國家行政問責法”等問責法律或法規(guī),科學規(guī)定問責的范圍、對象、事項、處理程序、懲罰措施,依法追究其法律責任。
3.3.2 建立健全農村群體性事件的評估機制
完善的評估機制有利于系統(tǒng)總結應對群體性事件過程中的成功經驗和不足,為以后工作提供可行性的借鑒和參考,從而可以有針對性地預防農村群體性事件的發(fā)生。當前我省的群體性事件評估機制存在著很多問題,特別是農村地區(qū),如評估主體單一,只是政府內部人員對事件進行分析和評估,缺乏第三部門和群眾的參與,使評估結果缺乏客觀性和公正性。而且很多評估也是流于形式,以致評估結果無效。因此,迫切要求完善農村群體性事件評估機制,要增加評估主體,使評估主體多元化。重視群體性事件平息后的評估機制,加大評估的投入,健全評估的標準體系,使用恰當的方法和技術,對應對群體性事件的全過程進行動態(tài)評估,將評估機制落到實處。
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