孫輝 張玉紅
近年來,為加快轉變經濟發(fā)展方式和穩(wěn)定經濟增長,國家出臺了多項重大政策措施,如黨中央、國務院關于穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的一系列重大決策部署、節(jié)能減排和資源環(huán)境保護政策以及財稅體制改革等經濟結構戰(zhàn)略性調整政策等。審計機關對這些政策措施的落實情況進行跟蹤審計,規(guī)范相關部門和單位偏離政策目標的行為,保證政策措施得到有效落實,也為政策的進一步優(yōu)化和調整提供依據。
一、政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的理念
(一)全面分析政策的出臺背景及其與經濟社會發(fā)展的內在聯系
政策一般與當前社會的政治環(huán)境、經濟環(huán)境、法律環(huán)境、國際環(huán)境有關,因此政策跟蹤審計首先應了解政策出臺的背景,審計人員的關注重點是政策措施與經濟社會發(fā)展的內在聯系。要全方位了解政策與經濟活動之間的內在關聯,不僅要從資金和財務角度查處問題,更要從政策制定的經濟社會背景、執(zhí)行后的影響、當前的經濟社會形勢、發(fā)展趨勢等方面深入分析,界定與政策目標實現相關的權力和責任,及時揭示和反映新情況、新問題,為政策措施的及時調整、完善提供參考和依據。
(二)深刻理解政策執(zhí)行的適用條件和預期效果
政策是國家實施管理的工具,審計人員要深刻領會國家政策執(zhí)行的適用條件和要達到的預期效果。
二、政策措施落實情況跟蹤審計的主要內容
(一)貫徹和落實政策措施的總體情況
為貫徹落實國家政策和宏觀調控部署,相關部門和單位主要采取了哪些具體措施,任務如何分解,總體工作進展情況怎樣,這些都是政策落實跟蹤審計要了解的。對政策落實總體情況的把握,要重點關注政策落實過程中,是否制定了完備、具體和可行的配套政策和規(guī)章制度,各項管理工作是否合理到位,所涉及的重大項目建設進展程度以及政策落實的效果。
(二)政策落實過程中存在的問題
這是政策落實情況跟蹤審計的重點,要審查政策落實過程中,是否存在違反國家法律法規(guī)、偏離政策目標以及執(zhí)行不力等問題。通過審計,判斷和評價政策措施是否真正落實,相關的財政資金、信貸資金是否及時到位和有效使用,重點項目建設進度是否符合要求,政策落實是否達到預期的經濟和社會效益。
(三)提出完善政策的建議
由于信息獲取不夠充分、既得利益偏好等原因,一些政策措施的制定在某些方面可能還不夠完善,如操作程序設計不夠科學、績效評價和評估標準不夠合理等。國家審計通過客觀反映政策執(zhí)行進度、執(zhí)行效果以及存在的問題,關注政策落實過程中的體制機制障礙以及出現的新情況新問題,促進有關單位有效利用國有資產和社會資源,為政府完善宏觀調控提供決策依據。針對審計查出的問題,從不同層面多角度進行綜合分析,就完善政策提出具有建設性、可行性和針對性的建議。
三、政策措施落實情況跟蹤審計的審計方法
(一)重視審計準備階段和政策的總體把握
要對政策出臺的背景、主要內容、預期目標、評價標準等進行全面地把握和分析,了解相關數據和信息的可獲取程度,取得必要的財務數據、業(yè)務資料和其他材料。在資料獲取和總體把握方面,應盡可能做到全面、完整和客觀。在充分調研的基礎上,確定審計的關鍵領域事項,再根據審計目標、審計范圍和內容,確定具體的審計實施步驟。
(二)面上情況和重點項目抽查相結合
為貫徹落實國家政策,各地方和部門會制定相應的工作方案、實施細則或具體執(zhí)行辦法,從資金保障、運行管理等方面出臺配套管理制度來推進政策落實,并通過設置工作機構、會議布置、安排督導檢查等措施以保障政策落實和管理到位。在把握總體情況的基礎上,通過綜合分析和重點篩選,對具體項目或事項進行重點審計或調查。抽查面應該達到項目總體的一定比例,盡可能使審計結果具有應有的代表性。
(三)綜合利用多種具體審計方法
政策措施落實情況跟蹤審計涉及范圍廣、內容多,可能涉及財政、行政事業(yè)、金融、企業(yè)、資源環(huán)保、投資等領域,需要綜合利用多種具體審計方法。實施審計過程中,通過審查業(yè)務數據、財務資料以及政策落實相關政策文件、座談與詢問、專業(yè)分析以及外部調查等方法和手段,達到預期審計目標。對政策落實情況進行總體評價,可以有選擇地利用和參考經抽查核實后的其他部門有關資料或數據。如反映有關地區(qū)和部門貫徹中央政策取得的成效,從財政、統(tǒng)計、商務、社會保障等部門獲取GDP總值、全社會固定資產投資總額、社會消費品零售總額等數據,并對政策執(zhí)行前后各項經濟指標變化趨勢進行比較分析,對政策措施落實效果進行客觀和全面的評價。
(四)充分利用計算機審計
審計過程中,應加大計算機審計力度,組織專門力量對被審計單位數據進行整理和分析,根據實際情況,構建集中統(tǒng)一或者多級的數據分析平臺。如通過整合多部門、跨專業(yè)的信息和數據,搭建集中分析平臺,進行數據關聯、挖掘和分析;根據各專業(yè)審計組的業(yè)務需求,組建審計組級數據分析平臺,開展有針對性的數據采集和分析;根據具體需求,針對特定數據,構建審計人員級數據分析平臺,完成特定的數據分析工作。通過對重點事項的數據資料進行分析,重點關注異常業(yè)務行為和重要資金流向,綜合評價有關部門和單位職責履行和政策執(zhí)行情況,發(fā)現政策落實過程中的潛在風險和重大問題。