杜金霖

[摘 要] 當前我國公共管理轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了理論困境、法理困境和實踐困境。中國社會有自身的發(fā)展邏輯和價值表達方式，不能生搬硬套地把一些先定模式作為行政改革的依據(jù)。只有直面中國行政體制的根本問題，培育新因素，尋找新方式，才能突破舊矛盾。公共管理的轉(zhuǎn)型過程實質(zhì)上就是不斷擴大新因素增量，通過新因素的積累、發(fā)展進而實現(xiàn)公共管理模式質(zhì)的轉(zhuǎn)變的過程。

[關(guān)鍵詞] 公共管理轉(zhuǎn)型；困境；先導(dǎo)因素

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 19. 089

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）19- 0211- 02

0 前 言

進行政府改革，建立以服務(wù)行政為特征的政府管理運作模式，是全球化和后工業(yè)化時代行政管理發(fā)展的世界潮流與方向，也是社會發(fā)展進步的重要表現(xiàn)。在我國，隨著改革開放的深入發(fā)展和社會的劇烈轉(zhuǎn)型，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化更是受到前所未有的理論關(guān)注和實踐關(guān)注。新右派、新治理、管理主義、后科層范式、企業(yè)型政府、以市場為基礎(chǔ)的公共行政等各種各樣的新公共管理理論被廣泛地介紹、引入。然而，在面對我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型的并行局面，工業(yè)化過程和后工業(yè)時代問題的交織展現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展不平衡、環(huán)境污染嚴重、社會分化、保障制度不健全、社會群體矛盾加劇的社會實際，各地政府對于實現(xiàn)什么樣的轉(zhuǎn)型、如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型卻一直莫有所衷。

社會治理體系是一個開放性的社會系統(tǒng)，系統(tǒng)各要素相互作用，處于不斷的的矛盾運動之中。系統(tǒng)的演進總是從一些要素的先行發(fā)展開始。拋開先定的模式幻想，探尋當下中國社會先行發(fā)展的各種要素，對于辨清困境，明確走向，預(yù)先把握公共管理的轉(zhuǎn)變方向及公共管理模式的科學構(gòu)建，無疑是一條重要的認識途徑。

1 當前我國公共管理轉(zhuǎn)型的困境

1. 1 理論困境

“新公共管理”是20世紀80年代西方國家政府改革浪潮中實踐的新的公共管理范式，它以效率為核心，以市場為取向，采用商業(yè)管理的理論，主張建立企業(yè)型政府，引入市場競爭機制，提高公共管理水平與公共服務(wù)質(zhì)量。隨著全球化、信息化的發(fā)展，轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢，紛紛追求這種公共行政的新范式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。由于與中國建立社會主義市場經(jīng)濟實踐相一致，新公共管理引入中國之后，迅速成為公共管理學科的主流思想。但這一理論也引起廣泛的爭論和深刻的反思。一些研究者認為，新公共管理所針對的“政治—行政”兩分的弊端在我國并不存在，對一個市場經(jīng)濟體制還不完善和不成熟、第三部門發(fā)展畸形、缺乏民主政治傳統(tǒng)、正在建立社會主義法制社會的國家而言，談?wù)摲妒酵黄疲l(fā)展后官僚制問題為時過早。爭論也反映出制度供應(yīng)和面向?qū)嶋H的創(chuàng)新不足。事實上，對中國傳說一樣的“市場失靈”在西方的政府改革運動中已經(jīng)發(fā)生，“新公共管理運動已經(jīng)死亡”，“將中國的實踐與美國的理論聯(lián)系起來而創(chuàng)建公共管理學的中國形態(tài)”的實踐陷入理論迷茫的困境之中。

1.2 法理困境

憲法規(guī)定了我國社會主義的基本政治制度，是我國所有制度建設(shè)的法理依據(jù)，任何政府改革的制度設(shè)計都必須符合國家制度的基本原則。公共性是現(xiàn)代國家管理社會、制定政策的出發(fā)點和歸宿，是否與公共價值相一致是政府公共管理行為合法性的來源。在我國，政府是公共性的主要承擔者，是社會主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)，是我國國家建設(shè)始終追求的目標。新公共管理的效益核心理念，市場化導(dǎo)向、私有化方式必然導(dǎo)致對公平、正義等公共價值的脫離，削弱或喪失公共管理的公共性，這與我國憲法所確定的政府公共管理職能定位相違背。另外，新公共管理中的權(quán)利多中心定位，是以三權(quán)分立的資本主義民主為前提的，也與我國憲法所決定的社會主義民主發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

1.3 實踐困境

首先，從當前來看，我國的公共管理體制的改革，雖然也有整體設(shè)計的主動選擇，但更主要的是問題倒逼的被動進行，這是理論無法為實踐提供指導(dǎo)造成的。復(fù)雜化發(fā)展的社會實際，使得局限于某種公共理論很難應(yīng)用于具體的實踐當中；其次，官僚制行政的科學、精密的層級化設(shè)計，對于公共部門有效活動給與的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等有效管理，對于任何企圖超越的管理方式都是一個極大的困境；再次，在地方實踐上，福建省某市的“小政府”試點，終因其不適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展而被廢置。

公共管理模式是特定社會環(huán)境的產(chǎn)物，每一種模式都有適應(yīng)其運行的特定條件。與其試圖生搬硬套，還不如直面中國行政體制的根本問題，培育新因素，尋找新方式，突破舊矛盾。公共管理的轉(zhuǎn)型過程實質(zhì)上就是不斷擴大新因素增量，通過新因素的積累、發(fā)展進而實現(xiàn)公共管理模式質(zhì)的轉(zhuǎn)變的過程。

2 公共管理轉(zhuǎn)型的先行發(fā)展因素

在公共管理轉(zhuǎn)型過程中，有很多因素在起作用，其中既有阻礙轉(zhuǎn)型順利發(fā)展的挑戰(zhàn)因素，也有先行發(fā)展的導(dǎo)向因素。導(dǎo)向因素不但是管理環(huán)境條件的重要組成部分，更是管理模式的形塑力量及發(fā)展動力。

2.1 社會自身發(fā)展邏輯

中國國家治理的現(xiàn)代化歷程可以一直追溯到一百多年前。自那時起，中國獨立發(fā)展的進程被打破，傳統(tǒng)社會逐步解體，并開始步入艱難曲折的近代化、現(xiàn)代化過程，其中也包括了國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容。此時，實現(xiàn)民族獨立，構(gòu)建現(xiàn)代化國家，成為中國人最為迫切需要解決的問題。圍繞如何能成為現(xiàn)代國家這一民族目標，中國人提出了三個思路：一是“政府主義論”，強調(diào)首先要構(gòu)建一個現(xiàn)代政府；二是認為決定現(xiàn)代國家的不是政府而是國民，要首先培養(yǎng)現(xiàn)代公民；三是看重國家本身的戰(zhàn)略設(shè)計，把更大的注意力放在中國的國家本身。歷史選擇了“站起來”，建立了近代中國民族國家。新中國成立之初，“站起來”的中國人民要求“富起來”，“強起來”，成為中國社會發(fā)展的最突出的邏輯。進入21世紀以來，隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型、改革開放的全面深化、全球化影響的持續(xù)加深、社會發(fā)育程度的不斷提高，中國社會建設(shè)及管理進入一個極其復(fù)雜的時空場域，面臨社會轉(zhuǎn)型與治理問題“疊加效應(yīng)”的復(fù)雜情況。從歷史傳承上看，中國人民由“站起”而“富強”，這一邏輯的自然延伸和內(nèi)在發(fā)展必然要求中國走向“可持續(xù)發(fā)展”、實現(xiàn)“兩個一百年”和民族復(fù)興的“中國夢”的偉大目標；從現(xiàn)實發(fā)展上看，一方面，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的嚴重失衡，已經(jīng)不再適應(yīng)中國現(xiàn)代化和社會均衡發(fā)展的需要，市場經(jīng)濟、公民社會和公共服務(wù)型政府相互制約、相輔相成的“新型社會結(jié)構(gòu)”的結(jié)體構(gòu)建趨勢不斷清晰；另一方面，目前中國的工業(yè)化發(fā)展尚未完成，中國現(xiàn)代化仍需借助于國家政府力量的強力助推，“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”也還需要核心力量的堅強領(lǐng)導(dǎo)和效率行政的支撐與保證。endprint

2.2 政府回應(yīng)的制度化發(fā)展

政府回應(yīng)就是政府對社會需求與公民訴求的回答、響應(yīng)。它反映的是政府對于社會訴求的傾向性態(tài)度，其目的在于解決公共問題，維護公共利益，促進社會公正，謀求社會和諧。回應(yīng)本質(zhì)上要求著眼社會實際問題與百姓需求，據(jù)此做出“回應(yīng)”，提供民眾滿意的公共服務(wù)。改革開放以后，我國政府連續(xù)進行了幾次較大的改革，政府的回應(yīng)性得到很大發(fā)展，回應(yīng)意識不斷增強，回應(yīng)技術(shù)得到發(fā)展，回應(yīng)能力得到了很大的提高，回應(yīng)的制度化發(fā)展也取得很大成效。聽證制度從1996年開始在部分地區(qū)行政處罰、價格調(diào)整、立法決策等多個領(lǐng)域推行；公示制度1996年已被納入《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；1999年開始電子政務(wù)工程相繼在全國各地啟動；引咎辭職制度2001年被納入《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；地方政府發(fā)言人制度也于入世后相繼在全國推行；領(lǐng)導(dǎo)與網(wǎng)友對話制2003年后迅速在全國得到發(fā)展。雖然這些回應(yīng)制度還沒有成為政府嚴格意義上的制度形式，但它們顯示出的政府回應(yīng)性，得到了廣大群眾的熱烈擁護。政府的回應(yīng)性增強及回應(yīng)的制度化發(fā)展，為建立具回應(yīng)力的政府奠定了基礎(chǔ)。而政府與社會間“回應(yīng)—參與”的良性互動，將會促進政府朝著以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的方向發(fā)展。

2.3 法治化進程

法治化是公共管理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和推動力量，促進公共管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，同時也是管理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)型的題內(nèi)應(yīng)有之義。法治化要求依法行政，依法行政也是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。依法行政保證了政府行為的有效性和規(guī)范性，賦予政府行為合法、權(quán)限法定，保證政府行為從決策到政策手段運用的運作程序的合法性。同時依法行政也意味著責任行政，使政府在行使公共權(quán)力時有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法承責，既保證效率，又不至于權(quán)力失控，使政府的治理達到“善治”的良好狀態(tài)。近些年來，我國社會的法治化建設(shè)成效顯著。首先是社會法治精神的培育和塑造。通過各種形式的普法教育，培養(yǎng)全民守法意識，使社會主義法治理念滲透到社會生活的方方面面，形成依靠法律解決問題的良好法治氛圍。其次是反映法治精神的制度建設(shè)。以科學立法為先導(dǎo)，著重社會領(lǐng)域的立法，以解決社會治理中法律依據(jù)不足的問題；突出打造法治政府、服務(wù)政府、責任政府，簡政放權(quán)，推進依法決策、依法行政。法治中國建設(shè)，實現(xiàn)社會治理法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

3 結(jié) 語

歷史傳承的時代進化、中國社會的客觀現(xiàn)實彰顯著中國社會的發(fā)展邏輯與發(fā)展方向。高速度、大規(guī)模的現(xiàn)代化是當今中國的發(fā)展實際；大治理是中國國家治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)；工業(yè)化的推浪和后工業(yè)化的回浪的交疊是治理演進的歷史方位；西方社會建設(shè)理論的話語強勢與實踐誘導(dǎo)是轉(zhuǎn)型的發(fā)展場域。以人為本、公平、服務(wù)是治理秉守的價值理念，以社會主義為核心內(nèi)容的中國文化是治理體系的形式表達，政府回應(yīng)性、社會法制化是轉(zhuǎn)型的先行實踐內(nèi)容，這些要素的存在與發(fā)展，無疑將對政府社會治理的理念、思路、工作中心和技術(shù)路線的選擇起到積極明確的導(dǎo)向作用。

主要參考文獻

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