鄭宇虹

摘 要：在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》開始實施之后，行政事業(yè)單位急需進行公共服務(wù)職能優(yōu)化，這是提升其管理水平和風(fēng)險防范能力的重要內(nèi)容，同時對廉政建設(shè)也有一定的作用，能夠進一步促進對公共利益的有效維護。本文運用內(nèi)部控制理論知識，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制情況并不理想，存在內(nèi)控意識不強、監(jiān)督機制不健全、考核激勵機制不完善等問題，針對上述問題提出了一些具體改進建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；問題；對策

一、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)的意義

行政事業(yè)單位與全體人民有關(guān)，并承擔(dān)一定的責(zé)任，其致力于公民整體目標(biāo)的實現(xiàn)，而不是為了實現(xiàn)某一特定階層或部分群眾的目標(biāo)。在行政事業(yè)單位活動當(dāng)中，不論哪一類型活動，都是為了實現(xiàn)公民整體目標(biāo)而開展的。因為公民或公共資產(chǎn)所有者本身就屬于委托人，而單位則屬于代理人，公民委托單位管理公共資產(chǎn)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使公共利益得以實現(xiàn)。這是一種作為契約而存在的關(guān)系。不過在假設(shè)的前提下，代理者總是期待通過少量責(zé)任和風(fēng)險獲得更多回報，花大量的精力和時間去追求個人利益，而沒有對集體利益引起足夠重視，結(jié)果必然造成公共利益的損失，進而又產(chǎn)生一系列其他問題?，F(xiàn)實中，有些行政事業(yè)單位因內(nèi)部控制建設(shè)不夠完善，導(dǎo)致經(jīng)濟管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，造成資產(chǎn)流失、資金浪費、損公肥私等情況。比如一些事業(yè)單位因為沒有將附屬單位收支數(shù)據(jù)加入到編報過程當(dāng)中，從而出現(xiàn)虛列支出、套取現(xiàn)金等問題，就是最好的例證。長期以來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏合理性，預(yù)算編制與實際不相符合，造成了不合理支出大大提升，導(dǎo)致比較嚴(yán)重的資源浪費。為了提升行政事業(yè)單位工作效率，避免浪費，必須加強內(nèi)部控制建設(shè)。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

（1）內(nèi)部控制體系涉及的范圍更加廣泛。行政事業(yè)單位服務(wù)類型范圍較廣，業(yè)務(wù)活動也相對較多，不但有收支管理、資產(chǎn)購置等經(jīng)濟活動，同時也包括執(zhí)法檢查等專項活動，只要是業(yè)務(wù)活動都需要進行內(nèi)部控制，所以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍相對較為廣泛。

（2）會計核算體系更加復(fù)雜。大多數(shù)行政事業(yè)單位是非盈利性的，與企業(yè)經(jīng)營以追求利潤為唯一目標(biāo)相比，差別十分明顯。行政事業(yè)單位主要以服務(wù)性經(jīng)營為主目標(biāo)，經(jīng)營范圍較廣，業(yè)務(wù)活動較多，會計核算也面臨更多因素的影響，所以，行政事業(yè)單位會計核算體系更復(fù)雜。

（3）內(nèi)部控制目標(biāo)不同。企業(yè)是營利組織，這也就決定了企業(yè)的終極目標(biāo)是利潤，企業(yè)內(nèi)部控制的目的當(dāng)然也是利潤。而行政事業(yè)單位具有明顯的公益性質(zhì)，其終極目標(biāo)是為了更好地服務(wù)于公眾，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的當(dāng)然也是為了更好地服務(wù)于公眾，提升社會效益。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（1）行政事業(yè)單位缺少競爭機制。目前，我國的行政事業(yè)管理制度有了許多改善，公共事業(yè)部門的主體也更加多元化，行政事業(yè)單位因為其屬性的特殊性，依然處在壟斷位置。這樣也就導(dǎo)致行政事業(yè)單位經(jīng)營缺少競爭的環(huán)境，缺少競爭的結(jié)果就是管理內(nèi)容很難更新，其經(jīng)營管理水平很難有新的突破，為公眾服務(wù)的質(zhì)量難以提升。

（2）行政事業(yè)單位管理層缺乏內(nèi)部控制意識。行政事業(yè)單位要做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，領(lǐng)導(dǎo)重視至關(guān)重要。只要行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視，單位就會完善相關(guān)制度和采取必要的措施，清除一切障礙，營造良好的內(nèi)部運行環(huán)境，有力地推動內(nèi)控執(zhí)行力提升。但是，事實上，行政事業(yè)單位管理者對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識并不到位，內(nèi)控環(huán)境障礙沒有得到有效清除，導(dǎo)致執(zhí)行力無法滿足要求。

（3）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計不科學(xué)。在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，國家已出臺《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，表明企業(yè)內(nèi)部控制制度體系基本建成，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)有了明確指引。從行政事業(yè)單位來看，我國尚未建立起完整的內(nèi)控制度體系，最新出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》只是財政部發(fā)布的一個規(guī)范性的原則導(dǎo)向型文件，在實踐中缺乏相應(yīng)的配套指引，各單位在實施的過程中可能存在無所適從的問題，這很難保證各單位內(nèi)部控制制度設(shè)計的科學(xué)性。

（4）行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機制不健全。行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督主體通常是內(nèi)部審計或者紀(jì)檢監(jiān)察等部門。首先，因為單位領(lǐng)導(dǎo)對審計方面沒有充分的認(rèn)識，機構(gòu)設(shè)置往往并不是非常理想，在工作過程中審計部門通常被雙重領(lǐng)導(dǎo)，也就是說，審計部門與行政命令息息相關(guān)，在很大程度上受控于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏應(yīng)有的獨立性，所以導(dǎo)致評價結(jié)果也沒有一定的準(zhǔn)確性。另外，紀(jì)檢監(jiān)察部門往往負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面，主要側(cè)重人力方面的管理，因普遍存在的人情關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行力缺乏，并沒有有效的監(jiān)督內(nèi)部控制各個環(huán)節(jié)的參與者。這樣的現(xiàn)象導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督根本無法實施。

四、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（1）增強內(nèi)控意識，營造良好控制環(huán)境。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)部控制建設(shè)的第一責(zé)任人，對建立和健全內(nèi)部控制制度負(fù)有主要責(zé)任。一個單位，只有管理者充分認(rèn)識到內(nèi)控的重要性，才有可能建立完善的內(nèi)控體系。首先，財政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他相關(guān)部門，對行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)內(nèi)控人員進行內(nèi)控建設(shè)方面的培訓(xùn)，提高單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控建設(shè)重要性的認(rèn)識。其次，可以把內(nèi)控建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)年終考核內(nèi)容當(dāng)中，使領(lǐng)導(dǎo)更深刻的理解內(nèi)控的實質(zhì)，以身作則，率先垂范，從政策制定、落實行動等方面著力，提高整個單位對內(nèi)控的重視度，營造一個良好的控制環(huán)境。再次，由于內(nèi)部控制是一項全員參與的工作，所以在日常工作中，要加強對職工的宣傳，建立完善的崗位責(zé)任制，定期培訓(xùn)并進行針對性考核。另外，還要加強職業(yè)道德建設(shè)，營造誠信的管理氛圍。

（2）科學(xué)設(shè)計，這是內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵。一是內(nèi)控建設(shè)要堅持全面性原則。內(nèi)控建設(shè)，要通過計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)落實。梳理各項業(yè)務(wù)控制流程，實現(xiàn)全過程的控制，實現(xiàn)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。要實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和員工全員、全過程參與內(nèi)部控制建設(shè)。二是內(nèi)控建設(shè)要堅持重要性原則。內(nèi)控建設(shè)著重關(guān)注各單位的重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動中的重要風(fēng)險。相關(guān)資深專家指出，要建立以“預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系。將預(yù)算管理作為重點，能夠以預(yù)算管控帶動收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)工程管理等所有相關(guān)經(jīng)濟行為的內(nèi)部控制。三是內(nèi)控建設(shè)要堅持制衡性原則。單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。這樣，實現(xiàn)了不相容職責(zé)分離，將監(jiān)督職能引入了日常的工作中，有利于各項控制活動落到實處。四是內(nèi)控建設(shè)要堅持適應(yīng)性原則?？梢越梃b國外的經(jīng)驗，但是要建立具有中國特色的內(nèi)控模式。不同地區(qū)以及處于不同發(fā)展的不同單位情況也不一樣，各單位要根據(jù)自身情況建立自身的內(nèi)控機制。

（3）建立有效的信息與溝通系統(tǒng)。一是建立信息溝通制度，將內(nèi)部控制的相關(guān)信息在行政事業(yè)單位內(nèi)部各管理層級、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及單位與外部利益相關(guān)者之間進行溝通和反饋。信息溝通過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時報告并加以解決。重要信息要及時傳遞給單位最高管理層。二是完善信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位應(yīng)利用信息技術(shù)促進內(nèi)控信息的集成和共享，充分發(fā)揮信息技術(shù)在信息與溝通系統(tǒng)的作用。同時要加強對信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護、訪問與變更、數(shù)據(jù)輸入與輸出、文件存儲與保管、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的控制，保證信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。三是行政事業(yè)單位要建立反舞弊機制，堅持懲防必舉、重在預(yù)防的原則，明確反舞弊工作的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和有關(guān)機構(gòu)在反舞弊工作中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范舞弊案件的舉報、調(diào)查、處理、報告和補救程序。單位應(yīng)當(dāng)建立舉報投訴制度，并及時傳遞至全體職工。

（4）加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督。完善的監(jiān)督機制能夠及時了解到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的漏洞以及存在的突出問題，同時在這個過程中進一步降低風(fēng)險。完備的監(jiān)督與反饋機制是內(nèi)部控制得以有效實施的保障，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，最嚴(yán)密的內(nèi)部控制也容易流于形式。行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，加強對單位內(nèi)部控制的檢查和再控制，達到及時發(fā)現(xiàn)問題、消除隱患、改進內(nèi)部控制的目的。目前，應(yīng)加強行政事業(yè)單位審計部門的獨立性，切實落實內(nèi)審部門的職責(zé)，定期對單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進行檢查和評價，提出改進意見。同時，也要聯(lián)合外部監(jiān)督力量，通過內(nèi)部與外部的共同作用，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。

（5）開展風(fēng)險管理和控制活動。風(fēng)險管理和控制活動旨在幫助行政事業(yè)單位對“使單位目標(biāo)不能達成的風(fēng)險”采取必要的措施。風(fēng)險管控活動存在于整個行政事業(yè)單位的各個職能部門的管理活動中， 多是針對關(guān)鍵控制點而制定。

行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部各部門的分工協(xié)作，梳理單位的重要業(yè)務(wù)流程、管理流程，制作風(fēng)險控制活動框架，找到風(fēng)險的關(guān)鍵控制點，明確風(fēng)險控制方法和執(zhí)行程序，加強人工控制和信息系統(tǒng)控制。要編制行政事業(yè)單位崗位風(fēng)險控制手冊，確定各種風(fēng)險涉及的責(zé)任部門和崗位，明確各崗的風(fēng)險管理權(quán)職，保證風(fēng)險管理在行政事業(yè)單位內(nèi)部得到切實貫徹和落實。

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（責(zé)任編輯：郭中清）