文/單強 編輯/韓英彤

銀行內(nèi)保外貸套利監(jiān)管對策

文/單強 編輯/韓英彤

歷經(jīng)三年發(fā)展，內(nèi)保外貸政策紅利得到充分釋放，促進了跨境投融資的迅速發(fā)展，結(jié)構日益優(yōu)化；但也存在部分市場主體利用銀行內(nèi)保外貸套利等問題，需要加以關注并進一步完善監(jiān)管。

為深化外匯管理體制改革，促進企業(yè)投融資便利化，有序推進資本項目可兌換，2014年6月，國家外匯管理局出臺了《跨境擔保外匯管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），取消了與跨境擔保相關的事前審批、擔保履約核準及大部分業(yè)務資格條件限制，代之以比例自律和登記管理。在內(nèi)保外貸領域，消除了融資性和非融資性擔保之間、銀行和非銀行機構之間管理政策的差別。為進一步解決境內(nèi)企業(yè)“融資難、融資貴”等現(xiàn)實問題，2017年1月，國家外匯管理局又取消了內(nèi)保外貸項下境外貸款資金不得回流的政策限制，允許貸款通過債權、股權投資等形式直接或間接回流境內(nèi)使用。歷經(jīng)三年發(fā)展，內(nèi)保外貸政策紅利得到充分釋放，促進了跨境投融資的迅速發(fā)展，結(jié)構日益優(yōu)化；但同時也存在部分市場主體利用銀行內(nèi)保外貸套利等問題，需要加以關注并進一步完善監(jiān)管。

市場：選擇多元 水平不一

以福建省為例，內(nèi)保外貸業(yè)務發(fā)展先后經(jīng)歷了規(guī)模增長、完善管理及提升質(zhì)量等階段，當前總體平穩(wěn)有序。內(nèi)保外貸可以更好地發(fā)揮“兩個市場、兩種資源”的優(yōu)勢，有利于“走出去”企業(yè)拓寬境外融資渠道。紫金礦業(yè)集團股份有限公司（下稱“紫金集團”）是福建省大型金屬礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)企業(yè)，以金、銅、鋅礦開發(fā)為主。近年來，紫金集團積極響應國家“走出去”的戰(zhàn)略號召，赴境外開展礦產(chǎn)資源開發(fā)，項目分布在9個國家及地區(qū)，其中包括俄羅斯、塔吉克斯坦等“一帶一路”沿線國家。在激烈的國際市場競爭中，紫金集團融資需求旺盛，特別是具有相對價格優(yōu)勢的境外資金市場更具有吸引力。但由于其境外投資企業(yè)尚處于成立初期，資信不高，融資議價能力較低，較難直接獲得當?shù)劂y行貸款。2014年《規(guī)定》實施之時，恰值紫金集團全力投資澳大利亞等4個國家礦產(chǎn)項目的關鍵時刻，該集團借力政策東風，成功突破了資金需求瓶頸：通過由其境內(nèi)公司提供反擔保，向境內(nèi)銀行申請對外擔保，利用境內(nèi)銀行信用提升境外投資企業(yè)的資信水平，使其境外融資得以順利進行，為項目的開展注入了資金動力。此外，《規(guī)定》大幅度地簡政放權，有效激發(fā)了市場活力，滿足了市場主體效率需求，也有利于紫金集團在瞬息萬變的國際市場把握最佳投資時機。目前，紫金集團的金、銅、鋅等主營金屬產(chǎn)量保持國內(nèi)行業(yè)前列，境外項目貢獻功不可沒。境外項目金、銅、鋅的資源量已分別占到集團總量的52%、62%和10%。其中，巴布亞新幾內(nèi)亞波格拉金礦已成為集團礦產(chǎn)金和利潤的主要貢獻單位；剛果（金）卡莫阿銅礦資源勘查也獲重大突破，成為非洲大陸發(fā)現(xiàn)的最大銅礦。

與紫金集團利用外匯普惠政策為自身發(fā)展提速加碼形成鮮明對照的是，部分企業(yè)背離政策初衷，利用境內(nèi)外利差和匯差時間窗口，將銀行內(nèi)保外貸扭曲成跨境套利通道。境內(nèi)A公司就是這樣一家企業(yè)。自2013年人民幣匯率進入升值區(qū)間后，該企業(yè)基于對人民幣的升值預期，以在境內(nèi)B銀行的3年期人民幣定期存款本金及預期利息收入作為反擔保，多次向B銀行申請開立3年期保函，為境外C關聯(lián)公司與境外D銀行的1年期美元循環(huán)貸款提供擔保，再通過其他形式將擔保項下的境外貸款資金調(diào)回境內(nèi)，以存款質(zhì)押方式作為反擔保，繼續(xù)辦理內(nèi)保外貸，并按照上述模式循環(huán)操作（見附圖），以賺取利差。2015年下半年后人民幣匯率大幅波動，市場套利空間被壓縮，C公司未能按約定償還境外銀行貸款，境外D銀行要求擔保銀行履約。B銀行先行墊款履約后向A公司追索，但由于履約時A公司存款保證金未達到3年定存期限，人民幣存款及實際利息收入無法完全覆蓋保函履約金額，B銀行面臨部分墊款無法追回的損失。

圖1內(nèi)保外貨的套利基本模式

在企業(yè)呈現(xiàn)多元選擇的市場形勢下，銀行對內(nèi)保外貸業(yè)務的經(jīng)營理念及水平也不盡相同。多數(shù)銀行政策意識和審慎意識強烈，堅持服務實體經(jīng)濟導向，充分評估業(yè)務風險，采取有效措施開展盡職調(diào)查，落實展業(yè)原則，主動滿足真實性、合規(guī)性外匯監(jiān)管要求，以實現(xiàn)經(jīng)濟與社會效益雙豐收。如上述為紫金集團辦理業(yè)務的銀行，為核實交易真實性，不斷探索如何通過自身海外分支機構對境外投資項目開展盡職調(diào)查，以將業(yè)務風險降至最低。但也有部分銀行受制于審慎展業(yè)水平，未能有效識別內(nèi)保外貸的市場風險，導致自身經(jīng)濟效益受損。以境內(nèi)E銀行應境內(nèi)F公司申請為其在境外的鎳礦開發(fā)項目辦理內(nèi)保外貸為例。該擔保項下境外貸款由其境外投資企業(yè)G公司以鎳礦開發(fā)及貿(mào)易收入進行償還。然而2014年后受當?shù)卣雠_限礦令的影響，G公司鎳礦開發(fā)及貿(mào)易陷入停滯，導致無力償還債務，境外銀行遂要求E銀行履約。E銀行履約后，因F公司已將大量資金投入境外項目，面臨債權無法追回的損失。值得注意的是，少數(shù)銀行受利益驅(qū)動，在業(yè)務推廣過程中，外匯政策傳導不暢，審慎展業(yè)意識淡薄，刻意規(guī)避真實性、合規(guī)性的外匯管理要求，甚至違反《規(guī)定》有關盡職調(diào)查的要求，違規(guī)辦理內(nèi)保外貸業(yè)務，成為企業(yè)套利交易的推手。真相：利益交錯 暗流涌動

內(nèi)保外貸項下跨境套利的核心是：在我國資本項目尚未完全開放的現(xiàn)狀下，通過構造通道打通境內(nèi)外資金市場的隔閡，利用兩個市場價格要素差異套取收益。2015年前，境內(nèi)人民幣存款利率與境外美元貸款利率的高低差平均為3%，境內(nèi)企業(yè)以自有或借貸資金作為反擔保資金，以銀行內(nèi)保外貸為支點撬動境外資金，錯配幣種套取利差，并通過多輪循環(huán)操作，不斷加大杠桿率，實現(xiàn)收益最大化。內(nèi)保外貸項下主債務通常為外幣貸款，當人民幣匯率升值時，企業(yè)還可獲得匯兌收益。

內(nèi)保外貸套利模式的特點

一是全額保證金、幣種錯配與加杠桿操作。套利型內(nèi)保外貸最顯著的特征是反擔保形式為全額人民幣存款，擔保標的為美元等外幣債務。在人民幣升值預期下，境內(nèi)企業(yè)利用資產(chǎn)本幣化、負債外幣化的幣種安排，套取境內(nèi)外本外幣利差和匯差，并通過循環(huán)操作實現(xiàn)利益最大化。

二是交易行為與匯率等價格因素高度相關。匯率等價格要素是影響套利的根本原因。從監(jiān)管經(jīng)驗看，內(nèi)保外貸簽約大量發(fā)生在人民幣匯率升值期間，而擔保履約的集中爆發(fā)則與人民幣匯率貶值趨勢密切相關。

三是境內(nèi)銀行信用“保駕護航”。監(jiān)管中較少發(fā)現(xiàn)境內(nèi)企業(yè)僅依靠自身內(nèi)保外貸實現(xiàn)套利的?，F(xiàn)實原因是，境外銀行信貸資產(chǎn)安全意識強烈，對企業(yè)擔保認可度低，境內(nèi)企業(yè)只有利用境內(nèi)銀行信用搭橋，才有進一步套利的可能。此外，境內(nèi)銀行提供擔保后，往往要求境內(nèi)企業(yè)提供足額保證金以防范自身信貸風險。

四是對外付款責任具有確定性。一般來說，資金跨境套利需依托一個覆蓋境內(nèi)外的資金流動閉合回路。圖1展示了境外資金流入境內(nèi)的環(huán)節(jié)，而為實現(xiàn)跨境套利，資金還必須有相應的流出環(huán)節(jié)。境內(nèi)企業(yè)除構造境外放款、進口付匯等渠道外，更多是依靠內(nèi)保外貸履約匯出資金。境內(nèi)銀行通常以出具保函或備用信用證對外擔保，承擔企業(yè)債務違約后的履約責任。境內(nèi)企業(yè)則利用此特點，使資金匯出看起來“名正言順”。

銀行發(fā)展內(nèi)保外貸業(yè)務的考量

通過以上分析可以看出，銀行對內(nèi)保外貸套利目的的實現(xiàn)，具有不可或缺的媒介作用。而導致銀行充當企業(yè)套利推手的根本原因，仍是利益驅(qū)動。

一是符合業(yè)務績效考核需求。境內(nèi)企業(yè)繳存人民幣存款作為反擔保，銀行對外擔保并履約，可分別擴大本機構人民幣存款和國際結(jié)算業(yè)務量，滿足自身內(nèi)部業(yè)務指標的考核要求。

二是收取中間業(yè)務收入實現(xiàn)營利。據(jù)悉，銀行辦理一筆內(nèi)保外貸收取擔保金額1%的手續(xù)費，可有效增加銀行的中間業(yè)務收入。

三是業(yè)務風險低。由于有充足的保證金作為反擔保，境內(nèi)銀行履約后可向企業(yè)追償，銀行自身資金安全基本可以得到保證。為進一步保證資金安全，部分銀行還與境內(nèi)企業(yè)簽訂保證金追繳合同條款，以防范匯率波動導致保證金無法覆蓋履約金額的風險。此外，境內(nèi)銀行還傾向選擇自身海外分支機構開展合作，因為在系統(tǒng)內(nèi)部，信息共享、利益分配及風險分擔更為靈活。

風險低、成本低、收益穩(wěn)，銀行理所當然會迎合市場，“順勢而為”；更有甚者，還會在市場與監(jiān)管間尋找“巧妙的平衡點”。《規(guī)定》遵循原則監(jiān)管的外匯管理新理念，對銀行辦理內(nèi)保外貸須開展盡職調(diào)查主要進行了原則性規(guī)定，而并未對操作規(guī)范進行具體規(guī)定。有些銀行則以此為由，以“《規(guī)定》無相應操作規(guī)范要求”為自身盡職調(diào)查失職進行辯解。如部分銀行在辦理履約購付匯時未按照《規(guī)定》第二十八條要求對交易背景開展盡職調(diào)查，卻以“保函見索即付是國際商業(yè)慣例”為抗辯理由，試圖豁免外匯政策規(guī)定的盡職調(diào)查責任。

隱患：風險潛藏 影響廣泛

基于逐利需要，企業(yè)、銀行結(jié)成緊密共同體共生互惠，推動了銀行內(nèi)保外貸業(yè)務的迅速發(fā)展。但從長遠來看，套利驅(qū)動制造出的繁榮發(fā)展表象，隱藏著諸多風險隱患。此外，企業(yè)、銀行利益并非完全一致，市場變化對二者的影響不盡相同，導致共生基礎十分脆弱，也加大了誘發(fā)風險暴露的幾率。

企業(yè)面臨的最大風險是匯率風險。套利模式下，銀行傾向接受流動性較強的存款作為反擔保，基本不接受固定資產(chǎn)等物權的反擔保。鑒此，企業(yè)需要有大量的自有或融資資金作為保證金。在反擔保幣種與主債務幣種錯配的情況下，若人民幣匯率出現(xiàn)與企業(yè)預期相反的走勢，擔保項下外幣貸款的償還責任將加大，境內(nèi)企業(yè)的套利空間將被大大壓縮，甚至無利可圖。此外，境內(nèi)企業(yè)還可能受到與銀行保證金追繳合同條款的約束，須不斷追繳資金以覆蓋因匯率波動引致的履約敞口。

銀行面臨的是市場風險和信用風險。如上述B銀行在內(nèi)保外貸業(yè)務中利息前置且?guī)欧N錯配，在境外D銀行要求履約的情況下，哪怕A公司的保證金因人民幣貶值已無法覆蓋履約敞口，B銀行基于擔保責任，也必須先行無條件全額墊款兌付保函，再向A公司追索。而此時，即便有保證金追繳合同條款的約束，A公司仍可能因陷入兌付危機而無力履行還款責任，B銀行追索權實際上已無法完全實現(xiàn)。另外，保函或備用信用證是銀行對外信用的具體體現(xiàn)，如果履約率畸高，在國際市場上可能會給擔保銀行帶來不良影響。

最后，內(nèi)保外貸異常發(fā)展也會沖擊外匯監(jiān)管目標。首先，內(nèi)保外貸扭曲為跨境套利通道，資金脫實入虛，并制造虛假繁榮的表象，會加大宏觀調(diào)控的難度。其次，市場主體為了利益最大化，通過多次循環(huán)操作不斷提高杠桿率，加大了金融脆弱性。如果境內(nèi)企業(yè)的反擔保資金主要來源于借貸，將導致風險的積聚與爆發(fā)。再有，市場主體還可能利用內(nèi)保外貸政策規(guī)避監(jiān)管，實現(xiàn)政策套利。

2016年12月，為促進境外投資健康有序發(fā)展，國家發(fā)改委等四部門加強了對非理性投資、非主業(yè)投資等類型境外投資的審慎監(jiān)管。對此，部分境內(nèi)企業(yè)為繞開對投資項目和資金匯兌的監(jiān)管，利用內(nèi)保外貸在境外籌集資金，間接實現(xiàn)境外投資。

治理：疏堵并舉 溯本歸源

第五次全國金融工作會議強調(diào)，金融要回歸服務經(jīng)濟社會發(fā)展的本源，要求加強金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險。近年來，國家外匯管理局福建省分局在推進跨境擔保管理改革的同時，著力強化事中事后監(jiān)管，持續(xù)監(jiān)測評估，及時警示風險，開展專項檢查，嚴厲打擊違法行為。特別是對于內(nèi)保外貸領域的異常情況與與問題，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，有效維護了外匯市場的秩序。針對銀行內(nèi)保外貸發(fā)展中的異?，F(xiàn)象，外匯管理部門應疏堵并舉加強監(jiān)管：一方面加大宣傳服務力度，引導市場主體回歸理性預期，用好外匯普惠政策；另一方面重拳出擊，嚴厲打擊市場主體在內(nèi)保外貸業(yè)務中的違法行為，凈化市場環(huán)境，促進相關業(yè)務健康、有序發(fā)展。

一是積極宣傳，引導市場預期回歸理性。一方面，加大政策宣傳力度，積極釋放政策意圖，鼓勵市場主體用好內(nèi)保外貸政策，服務實體經(jīng)濟發(fā)展，并適時披露相關異?；蜻`規(guī)案例，引導市場主體充分認識投機套利的危害；另一方面，引導市場主體正確認識投機套利的市場風險以及政策風險，包括在人民幣匯率形成機制日漸成熟的形勢下，套利所面臨的日益增大的不確定性，以及違規(guī)套利行為可能面臨的監(jiān)管部門的嚴厲行政處罰。

二是持續(xù)監(jiān)測核查，及早識別異常風險。外匯管理部門應緊密監(jiān)測轄內(nèi)內(nèi)保外貸業(yè)務趨勢變化、結(jié)構特征等情況，對大額、高頻履約業(yè)務重點監(jiān)管，并適當將監(jiān)測關口前移，關注內(nèi)保外貸大額簽約業(yè)務，充分評估其對后續(xù)資金匯兌的影響；同時，對問題突出的企業(yè)、銀行，有針對性地開展核查。此外，關注匯率、利率等趨勢變化，分析價格要素對套利形成機制的影響，了解內(nèi)保外貸異常發(fā)展的其他深層次原因，為完善管理提供決策參考。

三是完善管理政策，阻斷循環(huán)套利鏈條。上述套利模式的核心是內(nèi)保外貸的循環(huán)機制，因此切斷該機制就能有效消除套利的操作空間。鑒此，建議建立內(nèi)保外貸熔斷機制，規(guī)定境內(nèi)企業(yè)為境內(nèi)銀行內(nèi)保外貸提供反擔保，如因擔保履約成為擔保項下債務的最后債權人，在境外債務人未完全償還該筆債務的情況下，境內(nèi)企業(yè)未經(jīng)批準不得辦理內(nèi)保外貸的相關業(yè)務。此外，建立內(nèi)保外貸履約企業(yè)信息披露制度，避免履約企業(yè)利用不同銀行間信息不對稱，進行選擇性套利。

四是督促銀行貫徹落實展業(yè)三原則。要求銀行嚴格按照《規(guī)定》有關要求對內(nèi)保外貸相關事項開展盡職調(diào)查。為確保內(nèi)保外貸真實性與合規(guī)性，要求銀行探索穿透式盡職調(diào)查，按照“實質(zhì)重于形式”的原則，穿透調(diào)查境內(nèi)各擔保主體、境外投資實體、資金來源和用途及交易動機等真實情況，識別相關業(yè)務本質(zhì)，防范企業(yè)利用內(nèi)保外貸套利或規(guī)避監(jiān)管。如果銀行審核發(fā)現(xiàn)境內(nèi)企業(yè)未辦理境外投資外匯登記，或境外企業(yè)由境內(nèi)居民直接或間接控制，則應審慎辦理相關內(nèi)保外貸業(yè)務。

五是嚴厲打擊內(nèi)保外貸外匯違法行為。首先，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，用好法規(guī)武器?！兑?guī)定》第十二條、第二十八條已明確了銀行盡職調(diào)查的責任，銀行的盡職調(diào)查須實現(xiàn)“排除對交易真實性、合規(guī)性的合理懷疑”，否則就可能涉嫌違反《規(guī)定》的有關要求。其次，重視檢查方法的科學性。檢查中對銀行是否盡職審核的判斷，不是建立在事后核實交易背景真?zhèn)蔚幕A上，而應還原銀行辦理業(yè)務時的基本情況，客觀綜合判斷銀行當時的盡職調(diào)查措施能否排除對交易真實性的合理懷疑。再次，提高對違法行為的打擊、震懾力度?？筛鶕?jù)《外匯管理條例》第四十九條規(guī)定，實施外匯行政處罰“雙罰制”，在追究銀行機構違法責任的同時，追究主管人員和其他直接責任人員的違法責任；同時，也應依法追究相關企業(yè)的違法責任。

六是強化銀行內(nèi)部控制約束機制。在引導銀行重視內(nèi)保外貸市場風險的同時，還要使其充分認識到該業(yè)務政策風險和信用風險對自身經(jīng)濟效益的長遠影響。銀行在內(nèi)控制度建設中，應主動對接貫徹真實性、合規(guī)性的外匯政策要求，強化政策風險的防范力度；在市場開拓過程中，要改變以業(yè)務規(guī)模、經(jīng)濟效益為單一導向的考核激勵機制，積極引入政策風險考核指標，糾正其唯利是圖的淺見，遏制粗放擴張的沖動。此外，外匯管理部門還可將銀行內(nèi)部制度落實外匯政策的情況，納入對銀行考核的體系中，并實施差異化管理，對銀行形成有力的外部約束機制。

作者系外匯局福建省分局局長