胡劼

【摘 要】社會(huì)保障制度的穩(wěn)健運(yùn)行需要財(cái)政的大力投入，但是我國(guó)目前二元化社會(huì)保障財(cái)政體制造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不平衡，支出結(jié)構(gòu)不合理，支出水平不穩(wěn)定等問題出現(xiàn)。社會(huì)保障財(cái)政制度建立，將社會(huì)保障資金單列勢(shì)在必行。本文從社會(huì)保障產(chǎn)品的屬性、財(cái)政的本質(zhì)、社會(huì)保障和財(cái)政的關(guān)系論述了社會(huì)保障制度需要建立社會(huì)保障財(cái)政制度；從政府職能的轉(zhuǎn)變論述社會(huì)保障財(cái)政制度建立的必要性和關(guān)鍵點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】準(zhǔn)公共品；政府職能；社保財(cái)政制度

社會(huì)保障作為國(guó)家安全制度，是各國(guó)政府的一項(xiàng)重要社會(huì)職能，涉及廣大居民的現(xiàn)實(shí)利益和一部分特殊人員的現(xiàn)實(shí)生存，影響到社會(huì)政治穩(wěn)定情況。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國(guó)家，社會(huì)保障項(xiàng)目也越完善，如美國(guó)、德國(guó)、瑞典、加拿大都已建立老年、殘疾與遺屬補(bǔ)貼、疾病與生育、工傷、失業(yè)、家庭津貼，除此之外，還將住房、義務(wù)教育納入到社會(huì)保障范圍之中。

近十年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，社會(huì)保障體系迅速推進(jìn)。隨著社會(huì)保障網(wǎng)的逐步建立，政府用于教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的支出占比開始增長(zhǎng)。這說明著我國(guó)的財(cái)政正在從過去的“生產(chǎn)型財(cái)政”向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)軌。

一、社會(huì)保障財(cái)政的屬性

公共財(cái)政是指國(guó)或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上由政府配置資源的一種方式，具有資源配置、收入分配、維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)以及監(jiān)督的職能。社會(huì)保障財(cái)政制度是指社會(huì)保障基金由財(cái)政給與穩(wěn)定支持的制度，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障基金參與管理，指導(dǎo)和監(jiān)督。

公共財(cái)政的一個(gè)內(nèi)生導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)財(cái)政的“公共性”，以滿足公共需要為主要目標(biāo)和工作中心，并且以權(quán)力制衡的、規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。隨著工業(yè)化的進(jìn)程，社會(huì)保障愈來愈與財(cái)政不可分割，且社會(huì)保障支出成為各國(guó)公共支出份額中重要的一部分，支出性質(zhì)在一定程度上與公共品緊密關(guān)聯(lián)。

二、建立社會(huì)保障財(cái)政的必要性

（一）社會(huì)保障的屬性決定了建立社會(huì)保障財(cái)政制度的必要性

社會(huì)保障公共物品或準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)決定了社會(huì)保障資金無論是籌集還是分配都需要國(guó)家財(cái)政的干預(yù)。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障并非純的公共物品，而是介乎社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要之間的，是在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認(rèn)它常常要由政府部門給以提供（高培勇，2000）。另一方面，政府的財(cái)政撥款成為社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會(huì)保障前臺(tái)的標(biāo)志（鄭功成，2000）?？偠灾鐣?huì)保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會(huì)保障中的重要作用是社會(huì)保障與公共財(cái)政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎(chǔ)。

（二）市場(chǎng)機(jī)制下的公平性失靈需要政府建立社保財(cái)政機(jī)制強(qiáng)化責(zé)任

社會(huì)保障是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)重要公共職能，同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制失靈又要求政府的介入保證社會(huì)保障的安全性與穩(wěn)定性。我國(guó)目前是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置以市場(chǎng)調(diào)節(jié)，收入分配也以市場(chǎng)機(jī)制作為基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)工具。但是市場(chǎng)因其逐利性等缺陷會(huì)導(dǎo)致部分喪失勞動(dòng)能力或處于生活困境的生活成員無法在市場(chǎng)機(jī)制中獲得能夠生存的資源，而這一困難靠市場(chǎng)機(jī)制不能得到有效的解決，需要政府通過財(cái)政以社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行調(diào)控解決。同時(shí)，由于社會(huì)保障的巨大需求要求其必須來源于國(guó)民收入；而廣泛的設(shè)計(jì)面又要求必須由國(guó)家政府出面參與分配。政府的籌資責(zé)任是社會(huì)保障制度得以維持的重要支柱之一，政府在社會(huì)保障資金供給責(zé)任主要由財(cái)政支出方式體現(xiàn)。

（三）提高公共產(chǎn)品供給的有效性需要建立社保財(cái)政機(jī)制

社會(huì)保障的公共產(chǎn)品效益應(yīng)該外溢，即受益范圍應(yīng)該屬于全國(guó)，而不是單個(gè)地區(qū)。政府提供財(cái)政可以對(duì)社保產(chǎn)品進(jìn)行有效激勵(lì)且達(dá)到最優(yōu)效果。準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品由于難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的消費(fèi)上的均等化且有一定的外部效應(yīng)，了保證此類公共產(chǎn)品的有效供給，一般的做法是將外部效應(yīng)內(nèi)部化，即把那些存在嚴(yán)重外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品的配置責(zé)任集中起來，由上一級(jí)地方政府直至中央政府統(tǒng)一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一級(jí)政府直至中央政府提供補(bǔ)貼，以補(bǔ)償那些受外部效應(yīng)影響的行政區(qū)域，保證公共品的適當(dāng)供應(yīng)量。

三、建立財(cái)政社保制度的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

（一）社會(huì)保障財(cái)政制度中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的合理界定

我國(guó)社會(huì)保障實(shí)際運(yùn)行過程中，中央和地方分別負(fù)責(zé)的社保項(xiàng)目或者社保部分職能劃分不清晰，需要由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)的部分分?jǐn)偙壤拇_定也是一直未有效解決的問題。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出雖然在財(cái)政預(yù)算中列支，但是存在很大的不規(guī)律性，中央和地方財(cái)政投入比例也存在不平衡。所以，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，通過法律法規(guī)合理清晰界定中央和地方的權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任與分稅制、財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)制的相統(tǒng)一。中央政府應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)社會(huì)優(yōu)撫安置、自然災(zāi)害救助。社會(huì)救助和民政福利等方面的財(cái)政撥款和組織實(shí)施工作；最低生活保障等具有較強(qiáng)地方性公共產(chǎn)品特征的保障項(xiàng)目，主要由地方政府提供。

（二）社會(huì)保障財(cái)政制度建立的首要目標(biāo)是公平

政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保障中承擔(dān)全防衛(wèi)的職責(zé)，不能僅僅是財(cái)政投入和制度投入，應(yīng)還包括高效的社會(huì)保障行政管理機(jī)制和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制等一系列配套的設(shè)施與制度。既然已經(jīng)設(shè)立了中央政府與地方政府，必然是處于高效率、全方位管理國(guó)家各項(xiàng)公共管理事務(wù)的目標(biāo)出發(fā)，這就必然要求中央和地方政府明確職責(zé)、進(jìn)行積極有效的配合與協(xié)作。但是在實(shí)際操作運(yùn)行過程中，中央政府大包大攬，力圖統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障的管理、組織實(shí)施和監(jiān)督等各項(xiàng)工作，同時(shí)地方政府試圖逃避社會(huì)保障的一般性行政管理職責(zé)和具體組織實(shí)施工作，導(dǎo)致政府職責(zé)“盲區(qū)”的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了社會(huì)保障的公平性與有效性。

（三）社會(huì)保障財(cái)政制度建立要有明確的核算監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)的社會(huì)保障制度實(shí)行收支兩條線管理，將收入和支出人為分割，導(dǎo)致資金管理難度加大，管理分散。通過建立社會(huì)保障財(cái)政制度，可以將兩條線逐步整合，保持長(zhǎng)期平衡和穩(wěn)定發(fā)展。建立社會(huì)保障制度，應(yīng)當(dāng)由一個(gè)不隸屬于財(cái)政部門的任何其他預(yù)算的范疇的經(jīng)濟(jì)與預(yù)算，結(jié)合政府財(cái)政計(jì)劃，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行，提高資金的使用效率，有利于發(fā)揮保障資金的使用效果，所以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障支出監(jiān)管體系建設(shè)，政府必須形成行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三種監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，形成三種監(jiān)督方式的合力，保障社會(huì)保障資金的安全和穩(wěn)定。

（四）做好社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

社會(huì)保障財(cái)政資金在運(yùn)行過程中會(huì)潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，一旦發(fā)生會(huì)危及到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在建立社會(huì)保障財(cái)政制度的過程中，保險(xiǎn)要建立社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高自身對(duì)社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高自身對(duì)社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力和快速應(yīng)對(duì)的能力。對(duì)社會(huì)保障財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)因素預(yù)估識(shí)別，進(jìn)行分類，制定應(yīng)急方案，及時(shí)采用準(zhǔn)確的政策組合工具化解風(fēng)險(xiǎn)因素，防止風(fēng)險(xiǎn)累積轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)。

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