曲莉春+康偉

摘 要：面對脫貧攻堅工作的諸多挑戰(zhàn)，內(nèi)蒙古應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立考核和激勵機(jī)制；堅持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式和健康扶貧長效機(jī)制；并鼓勵促進(jìn)扶貧資金捆綁使用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用；同時，扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，鞏固脫貧成果。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 脫貧攻堅 對策建議

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視扶貧開發(fā)，提出一系列新思想新論斷，作出一系列新決策新部署，形成了系統(tǒng)完整的扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，為新時期扶貧開發(fā)工作提供了行動指南和根本遵循。為盡快攻克深度貧困堡壘、確保內(nèi)蒙古如期實現(xiàn)全面小康，內(nèi)蒙古深入貫徹落實中央精神，合力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作進(jìn)程。

一、內(nèi)蒙古脫貧攻堅現(xiàn)狀及成效

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視脫貧攻堅工作，將其作為重大政治任務(wù)和頭號民生工程，按照“六個精準(zhǔn)”“五個一批”“三到村三到戶”等工作要求強(qiáng)力推進(jìn)。通過壓實扶貧工作責(zé)任、改進(jìn)扶貧工作機(jī)制、堅持因地制宜分類扶持、廣開渠道籌集扶貧資金等有效措施，使自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)貧困人口由2012年的197.8萬人，減少到2016年的55.6萬人，全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)貧困發(fā)生率由14.7%下降到4.1%。近5年是自治區(qū)扶貧開發(fā)史上減少貧困人口最多、貧困群眾增收最快、農(nóng)村牧區(qū)面貌變化最大的時期。

但內(nèi)蒙古扶貧工作的任務(wù)依然十分艱巨。全區(qū)103個旗縣市區(qū)中，仍有貧困旗縣57個，其中國貧旗縣31個，區(qū)貧旗縣26個。截至2016年底，有建檔立卡貧困人口23萬戶、55.6萬人。貧困人口主要集中在赤峰市、烏蘭察布市、通遼市、興安盟4個盟市，總數(shù)達(dá)到47.4萬人，占全區(qū)貧困人口比例85.3%，是我區(qū)脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。貧困人口中“因病致貧和返貧”的占全區(qū)建檔立卡貧困人口的40.19%，占比位列致貧原因首位。

二、內(nèi)蒙古脫貧攻堅任務(wù)仍很艱巨，面臨諸多挑戰(zhàn)

內(nèi)蒙古扶貧工作成績有目共睹，來之不易，但扶貧攻堅如登山，越往后越難，現(xiàn)已進(jìn)入攻堅克難、攻城拔寨的沖刺階段，面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）扶貧精準(zhǔn)度有待提高，效果有待提升

摸清貧困底數(shù)是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)。與其他省份相比，內(nèi)蒙古在扶貧精準(zhǔn)度上有待提高。吳忠?guī)r（內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室副主任）認(rèn)為，我區(qū)貧困戶精準(zhǔn)識別工作動態(tài)調(diào)整不及時；幫扶措施針對性不夠強(qiáng)，幫扶效果不夠高；執(zhí)行退出標(biāo)準(zhǔn)和程序不夠嚴(yán)格，有算賬脫貧現(xiàn)象。包思勤（內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心副主任）指出，我區(qū)貧困村中存在收入低于建檔立卡貧困戶的群眾未被納入扶貧體系的情況，“邊緣戶”問題不容忽視。嵇愛平（內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)處副處長）也指出，有些地方確定整村推進(jìn)對象時并未完全做到實事求是地進(jìn)行選擇。

（二）重點(diǎn)地區(qū)扶貧任務(wù)重，重點(diǎn)人群脫貧難度大

內(nèi)蒙古剩余的貧困人口大多分布在集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊境牧區(qū)，這些重點(diǎn)地區(qū)扶貧任務(wù)十分繁重，且往往交織著民族、生態(tài)等問題，情況更為棘手。而貧困婦女兒童、孤寡老人、殘疾人、長期患病等無業(yè)可扶、無力脫貧的貧困人員以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾是扶貧重點(diǎn)人群，脫貧成本更高、難度更大。

吳忠?guī)r認(rèn)為，烏蘭察布市最突出的問題是自然條件差，“三多一少”，即空心村多、老齡村多、危土房多、青壯年勞力少。興安盟最突出的問題是發(fā)展條件差，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)能力薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、少數(shù)民族貧困人口多、因病致貧人口比例高。嵇愛平指出，通遼市是全區(qū)蒙古族人口最多的地區(qū)，蒙古族貧困人口占全市貧困人口的一半以上，增收渠道窄、生產(chǎn)生活成本高、地方財政困難等多種問題，加大了脫貧攻堅難度。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧帶動力弱，成效未充分體現(xiàn)

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)扶貧工作進(jìn)展較大，但總體上力度不夠，創(chuàng)新性不足，對貧困戶收入來源的直接形成幫助不大，受益面小，成效未充分體現(xiàn)。包思勤指出，我區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合度還不夠，不利于貧困戶長期穩(wěn)定脫貧。吳忠?guī)r分析，我區(qū)專業(yè)大戶、合作社和扶貧龍頭企業(yè)與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密，貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益難。

趙永華（內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳副廳長）認(rèn)為，我區(qū)貧困地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件差，生產(chǎn)方式落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)牧民收入低。產(chǎn)業(yè)扶貧面臨著勞動力文化素質(zhì)偏低、自我發(fā)展能力差，市場競爭力弱、占有率低、新型經(jīng)營主體帶動力不強(qiáng)，資金投入不足，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展等困難。喬光華（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長、教授）強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)扶貧項目選擇難度大，風(fēng)險客觀存在，要求絕對精準(zhǔn)不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

（四）因病致貧和因病返貧問題，已成為一塊難啃的硬骨頭

內(nèi)蒙古因病致貧和因病返貧群體和全國平均水平相比，呈現(xiàn)出“三高”和“三低”特點(diǎn)，即慢性病患病率高、村鎮(zhèn)外就診率高、自付費(fèi)比例高，家庭支付能力低、基層醫(yī)療服務(wù)能力低、實際報銷比例低。因病致貧和因病返貧戶數(shù)比全國平均水平高3.27個百分點(diǎn)，貧困與患病呈正相關(guān)態(tài)勢。沒有健康，就沒有全面小康，疾病作為貧困人口脫貧最大的“攔路虎”，是我區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須啃的“硬骨頭”。

程璽（內(nèi)蒙古自治區(qū)政府研究室副主任）介紹，我區(qū)因病致貧返貧區(qū)域特征明顯，與我區(qū)各盟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布狀況、民族比例和貧困發(fā)生率等情況大體吻合。大病、慢性病高發(fā)是我區(qū)因病致貧返貧的主因。李彥慶（內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生計生委健康扶貧辦常務(wù)副主任）指出，貧困患者往往因相關(guān)信息了解不夠充分，治療渠道不規(guī)范、用藥品種不規(guī)范而導(dǎo)致實際報銷比例低，進(jìn)而加重了因病致貧和因病返貧程度。

（五）扶貧資金投入不足，資金利用效率低

2010年起，內(nèi)蒙古開始連續(xù)追加自治區(qū)本級財政扶貧資金，2016年已增加到38億元，中央財政增加到20億元，建立了財政扶貧投入穩(wěn)定增長機(jī)制并實施了盟市間對口支援扶貧制度。但是，距平均每村扶貧資金投入300萬元的全國平均水平還是相去甚遠(yuǎn)，且國家撥付的產(chǎn)業(yè)扶持資金在我區(qū)仍以“分級負(fù)擔(dān)”的形式存在要求貧困旗縣予以配套的情況。endprint

韓成福（內(nèi)蒙古社會科學(xué)院研究員）希望適度政策傾斜，切實降低或取消旗縣配套制度。包思勤認(rèn)為，這一配套要求嚴(yán)重脫離我區(qū)貧困地區(qū)實際。嵇愛平分析，這一問題存在的根本原因是自治區(qū)級財政扶貧資金短缺。她指出，按照現(xiàn)有扶貧資金的規(guī)模，即使現(xiàn)有財政扶貧資金“四個一百億”投入計劃全部落實，加上以工代賑資金，面對2834個貧困嘎查村，每個村年均不到100萬元的扶貧資金投入，在全國范圍內(nèi)仍屬于低水平；且財政扶貧資金部門切塊問題比較突出，項目難以做到一體化，扶貧資金難以統(tǒng)籌利用，這無疑會降低資金的利用效率。趙永華也提出，受產(chǎn)業(yè)扶貧資金限制，已探討出的產(chǎn)業(yè)扶貧模式多數(shù)還處于規(guī)劃階段，實施比例較低。

（六）貧困群眾脫貧內(nèi)生動力不足，“等靠要”思想嚴(yán)重

“立在墻根曬太陽，等著別人送小康”“干部在干，群眾在看”的現(xiàn)象在全國很多貧困村中都有出現(xiàn)，內(nèi)蒙古也不例外。“懶漢”問題已成為當(dāng)前扶貧工作的難點(diǎn)，且容易敗壞農(nóng)村社會風(fēng)氣。

韓成福認(rèn)為，我區(qū)在扶貧工作中，對于“精神扶貧”有所忽略，部分貧困村里存在“爭當(dāng)貧困戶”以換取扶貧補(bǔ)貼的現(xiàn)象，貧困群眾脫貧內(nèi)生動力不足，“等靠要”思想嚴(yán)重。包思勤認(rèn)為，這與扶貧干部過于“大包大攬”，“保姆式扶貧”有一定關(guān)系。

三、推進(jìn)內(nèi)蒙古精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，攻克深度貧困堡壘的對策建議

攻克深度貧困堡壘，從體制機(jī)制上需加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，努力形成大扶貧格局，并建立考核和激勵機(jī)制。具體措施上，建議堅持問題導(dǎo)向，針對當(dāng)前內(nèi)蒙古特困地區(qū)重點(diǎn)群體脫貧攻堅中存在的突出困難和問題，探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式和健康扶貧長效機(jī)制；并鼓勵促進(jìn)扶貧資金捆綁使用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用；同時，扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，鞏固脫貧成果。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新工作和考核機(jī)制

脫貧攻堅是一項最大的民生工程，僅僅依靠政府機(jī)關(guān)人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)努力構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，并創(chuàng)新工作和考核機(jī)制。韓成福認(rèn)為，應(yīng)學(xué)習(xí)貴州省把脫貧攻堅作為全省補(bǔ)短板和經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的“引擎”的做法，建立通過產(chǎn)業(yè)扶貧政策推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃和長效機(jī)制。有關(guān)部門應(yīng)積極動員和組織社會各方面力量，最大化地發(fā)揮不同類型幫扶單位自身優(yōu)勢，建議盡快出臺調(diào)動旗縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級全體干部支持扶貧工作的配套制度，并充分發(fā)揮嘎查村黨支部的作用，共同攻堅脫貧。包思勤認(rèn)為，在“誰來扶”的問題上，應(yīng)形成“四梁八柱”的頂層設(shè)計；要堅持“五個一批”“三到村三到戶”，強(qiáng)化、創(chuàng)新工作機(jī)制，建立動態(tài)化的識別機(jī)制，從資金、項目、舉措三方面向深度貧困地區(qū)和人群加大資金和政策的扶持力度。

對此，嵇愛平建議采取東西部扶貧協(xié)作和對口支援、直屬單位定點(diǎn)幫扶及社會救助等措施，在資金、項目、人員方面增加扶貧力度。吳忠?guī)r建議，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動。同時，發(fā)揮考核指揮棒作用，用嚴(yán)格的督查考核倒逼各項政策措施的落實，并健全正向激勵機(jī)制。

（二）堅持問題導(dǎo)向，聚焦短板，“精”字著力，“實”處見效

扶貧工作只有堅持問題導(dǎo)向，堅持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，“精”字著力，聚焦短板，才能“實”處見效，分類施策、精準(zhǔn)施策。包思勤指出，在“怎么扶”的問題上，可采取發(fā)展生產(chǎn)、異地搬遷等多種措施，分類施策，可從生態(tài)補(bǔ)償扶貧、教育扶貧、健康保障扶貧等多方面做工作，最后政策兜底。吳忠?guī)r認(rèn)為，應(yīng)聚焦深度貧困地區(qū)，緊盯重點(diǎn)群體，重點(diǎn)發(fā)展貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)，項目建設(shè)予以傾斜考慮；實施好國家部署的貧困村提升工程，解決好貧困戶住房、通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等突出問題；采取針對措施、下足繡花功夫，逐戶逐人幫助解決實際困難和問題，針對特殊困難人員予以特殊支持。

嵇愛平提出，貧困人口的動態(tài)核準(zhǔn)跟蹤問題是難點(diǎn)。喬光華指出，在貧困戶精準(zhǔn)識別中，應(yīng)同時結(jié)合債務(wù)情況等予以考慮。韓成福希望自治區(qū)層面的有關(guān)部門能與國家電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)解決基層嘎查生產(chǎn)用電問題，以促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，助推自治區(qū)按時完成穩(wěn)定脫貧任務(wù)。

（三） 探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，健全龍頭企業(yè)與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)是貧困人口脫貧的基本依托，是增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的重要舉措。趙永華介紹，自治區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧辦公室根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢和扶貧增收能力，確定肉羊、肉牛、生豬、家禽、飼草料、蔬菜、馬鈴薯七大扶貧產(chǎn)業(yè)。已探索總結(jié)出提高產(chǎn)業(yè)扶貧效率和資源利用效率，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的五種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，即就業(yè)創(chuàng)收模式、資產(chǎn)收益模式、集約經(jīng)營帶動模式、小額信貸+托管增收模式和混合帶動模式。他特別強(qiáng)調(diào)，應(yīng)盡快落實產(chǎn)業(yè)扶貧資金，讓規(guī)劃真正落地生效。吳忠?guī)r介紹，我區(qū)對有勞動能力的貧困人口，已采取了菜單式、自建直補(bǔ)、先建后補(bǔ)等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，由貧困戶自行選擇增收項目，扶貧資金直接補(bǔ)貼到戶。但有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧新模式的典型案例的挖掘整理和推廣工作力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動力還未明顯體現(xiàn)。龍頭企業(yè)與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚處摸索階段，利益聯(lián)結(jié)程度不高，且對于整合資金給企業(yè)、大戶后存在的經(jīng)營風(fēng)險還沒有較好的應(yīng)對措施。包思勤建議扶貧工作要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化及其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)緊密銜接，持續(xù)創(chuàng)新。

（四）加強(qiáng)健康扶貧力度，建立健康扶貧長效機(jī)制

內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療保障制度設(shè)計存在缺陷、醫(yī)療費(fèi)用社會管理不夠完善、貧困群眾缺乏基本醫(yī)療自救常識，應(yīng)針對性地開展健康扶貧工作，建立健康扶貧長效機(jī)制。

吳忠?guī)r介紹，我區(qū)在健康扶貧方面，對貧困人口實行免費(fèi)體檢，實施大病集中保障一批、慢病簽約服務(wù)一批、重病兜底保障一批“三個一批”的行動計劃。李彥慶具體談了我區(qū)健康扶貧“阻入口，暢出口”的思路?！皶吵隹凇?，即在對部分地區(qū)針對貧困戶采取的大病費(fèi)用保障組合措施，計劃出臺大病兜底保障政策和貧困戶藥費(fèi)再補(bǔ)償政策，以提高大病的實際報銷比例。他重點(diǎn)介紹了烏蘭察布市卓資縣慢病簽約管理中實行規(guī)范治療渠道、規(guī)范用藥品種、代購藥品、簽約送藥等個性化管理的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)制度以及解決特殊貧困人群報銷問題的新農(nóng)合家庭病床服務(wù)的典型案例，受到與會專家的廣泛認(rèn)同。同時，李彥慶認(rèn)為，“阻入口”即建立健康扶貧長效機(jī)制更為重要。我區(qū)已采取多種措施預(yù)防因病致貧因病返貧，如鼓勵優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉、就近就醫(yī)同時降低醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)等。他強(qiáng)調(diào)，應(yīng)有效傳播健康知識，提升群眾健康素養(yǎng)，同時注重引導(dǎo)補(bǔ)充商業(yè)健康保險。

程璽建議，讓康復(fù)人口通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)和落實就業(yè)崗位實現(xiàn)脫貧，制定城市醫(yī)院“資源下沉”的約束激勵機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)扶貧平臺提高精準(zhǔn)脫貧的效能。并提出應(yīng)切實考慮貧困戶異地就醫(yī)與報銷制度之間的實際矛盾。嵇愛平指出，應(yīng)重點(diǎn)解決深度貧困地區(qū)基本醫(yī)療保障問題，對因病致貧群眾加大醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度。另外，喬光華建議，地方幫扶干部在醫(yī)療衛(wèi)生扶貧中應(yīng)加大有關(guān)看病、住院、報賬等貧困戶實際需要的相關(guān)知識的宣傳教育工作比重。

（五）促進(jìn)扶貧資金捆綁使用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用

涉農(nóng)涉牧扶貧項目資金如果各自為政、“撒胡椒面”，必然導(dǎo)致合力不強(qiáng)、效果不明顯，各類扶貧資金應(yīng)捆綁使用，聚焦投向貧困地區(qū)，注意發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。

包思勤指出，我區(qū)扶貧資金使用不及其他地區(qū)靈活，干部心理顧慮較多，應(yīng)進(jìn)一步加大投入，并鼓勵資金捆綁整治使用。嵇愛平指出，應(yīng)發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。韓成福建議從自治區(qū)層面上盡快出臺相關(guān)規(guī)章制度，允許扶貧專項資金的整合捆綁使用，發(fā)揮“組合拳”的功能，用到最需要的領(lǐng)域，讓扶貧資金產(chǎn)生的效益最大化。吳忠?guī)r強(qiáng)調(diào)，要落實自治區(qū)“四個一百億”投入計劃，實現(xiàn)存量動態(tài)優(yōu)化、增量傾斜聚焦。

（六）結(jié)合扶貧、扶智、扶志，鞏固脫貧成果

物質(zhì)上的貧困與文化的落后是一體兩面，唯有培養(yǎng)起“精氣神”，把民智、民志激發(fā)出來，才能讓脫貧成果更豐碩、更持久、更穩(wěn)固。“等、靠、要”思想不破除，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)就不可能如期實現(xiàn)。

嵇愛平提出，扶貧要同扶智、扶志相結(jié)合，注重激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在動力和自我發(fā)展?jié)撃?。改進(jìn)工作方式方法，采取生產(chǎn)獎補(bǔ)、以工代賑勞動報酬等機(jī)制，教育和引導(dǎo)貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。包思勤強(qiáng)調(diào)，要通過精神扶貧，從“要我脫貧”轉(zhuǎn)化為“我要脫貧”。而喬光華建議，對于自身脫貧動力不足的貧困群眾，應(yīng)注意扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，降低扶貧成本，提高扶貧工作的效率。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心 ）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint