朱應(yīng)平

鑒于我國(guó)不少省級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件違法的情形仍然存在，建議省級(jí)人大常委會(huì)備案審查應(yīng)該從形式審查轉(zhuǎn)向形式審查和實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合。

2006年全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督法第三十條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)……本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏模袡?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。這是縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)政府規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)和處理依據(jù)。

2012年《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《上海市人大常委會(huì)備案審查規(guī)定》）第三條規(guī)定，本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的下列文件：（一）市人民政府規(guī)章；（二）市人民政府發(fā)布的決定、命令；（三）本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件；（四）區(qū)、縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；（五）依法應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件。第六條規(guī)定，專門委員會(huì)按照職責(zé)分工對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。對(duì)規(guī)范性文件主要審查是否存在下列情形：（一）同憲法、法律、行政法規(guī)和本市地方性法規(guī)相抵觸；（二）同本級(jí)或者上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸；（三）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)；（四）違背法定程序；（五）其他依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。上述兩條明確了上海市區(qū)兩級(jí)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件種類，以及違法的情形和處理措施。

2007年《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省人大常委會(huì)備案審查規(guī)定》）第三條規(guī)定，本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他組織具有普遍約束力的下列文件：（一）各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議、決定；（二）省人民政府和較大的市的人民政府制定的規(guī)章；（三）縣級(jí)以上人民政府公布的決定、命令；（四）其他應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件。第八條規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件有下列不適當(dāng)情形之一的，有權(quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的；（二）超越法定權(quán)限制定規(guī)范性文件的；（三）違反法定程序制定規(guī)范性文件的；（四）同上位法相抵觸的；（五）同本級(jí)或者上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸的；（六）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。上述兩條確立了浙江省人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件種類和處理的標(biāo)準(zhǔn)及措施。

此外，上海市政府規(guī)章、浙江省政府規(guī)章也對(duì)政府及其工作部門制定規(guī)范性文件作出了規(guī)定。總之，監(jiān)督法、上海市、浙江省人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章明確對(duì)省級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督、撤銷的條件和情形。從理論上說，上述省市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)報(bào)送備案的政府規(guī)章或者規(guī)范性文件進(jìn)行審查。但從實(shí)際情況看，上述規(guī)定幾乎沒有任何作用。以下舉例說明。

一、省級(jí)政府規(guī)章涉及程序方面的規(guī)定違反上位法

上海市和浙江省兩部地方性法規(guī)都將政府規(guī)章或者規(guī)范性文件制定程序的合法性作為是否予以撤銷的重要標(biāo)準(zhǔn)。它要求，地方政府關(guān)于程序方面的要求必須符合上位法規(guī)定。

2010年浙江省政府規(guī)章《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省辦法》）第十條規(guī)定：“除依法不得公開及應(yīng)急性的事項(xiàng)外，行政規(guī)范性文件在起草過程中應(yīng)當(dāng)公開征求意見；涉及重大公共利益和群眾切身利益的，應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取行政管理相對(duì)人和有關(guān)基層單位的意見；涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)或者專業(yè)性較強(qiáng)的，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證?！薄捌鸩輪挝粚?duì)公民、法人和其他組織提出的意見和建議應(yīng)當(dāng)記錄在案、研究處理，并說明采納意見情況?！钡谑邨l規(guī)定：“行政規(guī)范性文件未經(jīng)征求意見、合法性審查并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行?！边@兩條對(duì)聽取意見的程序及其效力作了明確，其中“應(yīng)當(dāng)”“不得”體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性要求，行政機(jī)關(guān)不得任意選擇。上述規(guī)定符合法律和地方性法規(guī)的要求。

2010年上海市政府規(guī)章《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《上海市規(guī)定》）第二條規(guī)定，本規(guī)定所稱的行政規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)或者法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。據(jù)此規(guī)定，市政府規(guī)章不包括在內(nèi)。

其中涉及聽取意見的民主程序的規(guī)定主要有，第十三條規(guī)定，有下列情形之一的，起草規(guī)范性文件時(shí)可以組織有關(guān)專家或者社會(huì)團(tuán)體召開論證會(huì)：（一）制定規(guī)范性文件的合法性、必要性需要進(jìn)一步論證的；（二）涉及內(nèi)容專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的；（三）擬設(shè)定政策、措施或者制度的科學(xué)性、可操作性需要進(jìn)一步論證的；（四）可能導(dǎo)致較大財(cái)政投入或者社會(huì)成本增加，需要進(jìn)行成本效益分析的；（五）其他起草部門認(rèn)為確有必要的情形。第十四條規(guī)定，有下列情形之一的，起草規(guī)范性文件時(shí)可以組織召開聽證會(huì)：（一）直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，各利益相關(guān)方存在重大分歧意見的；（二）涉及重大公共利益，存在重大分歧意見的；（三）其他起草部門認(rèn)為確有必要的情形。第十五條規(guī)定，起草規(guī)范性文件涉及重大公共利益，或者直接涉及管轄區(qū)域內(nèi)大多數(shù)公民、法人或者其他組織切身利益的，規(guī)范性文件草案可以向社會(huì)公示，并征詢公眾意見……

從上述兩部省級(jí)政府規(guī)章規(guī)定可見，浙江省政府規(guī)章對(duì)制定規(guī)范性文件的程序施加了嚴(yán)格的要求，符合上位法的精神。但是上海市政府規(guī)章對(duì)規(guī)范性文件制定的程序要求較低，不符合中央立法、政策和地方性法規(guī)的要求。endprint

第一，不符合行政法規(guī)的要求。《上海市規(guī)定》第一條規(guī)定其制定的上位法依據(jù)包括了國(guó)務(wù)院的《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》。其中《規(guī)章制定程序條例》第十四條規(guī)定，起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。第十五條規(guī)定，起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會(huì)。聽證會(huì)依照下列程序組織：（一）聽證會(huì)公開舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)的30日前公布聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；（二）參加聽證會(huì)的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見；（三）聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實(shí)記錄發(fā)言人的主要觀點(diǎn)和理由；（四）起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會(huì)反映的各種意見，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)聽證會(huì)意見的處理情況及其理由。該條對(duì)規(guī)章制定的民主程序要求嚴(yán)格，使用的都是“應(yīng)當(dāng)”。第三十六條規(guī)定，依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行。可見，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)第十四、十五條對(duì)政府規(guī)章制定時(shí)聽取意見的民主程序作了強(qiáng)制性的“應(yīng)當(dāng)”要求。而第三十六條規(guī)定，規(guī)范性文件的制定參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行，也就是關(guān)于規(guī)范性文件制定的民主程序應(yīng)該按照該行政法規(guī)第十四、十五條規(guī)定的要求執(zhí)行，不應(yīng)該低于本行政法規(guī)規(guī)定的要求。但是，《上海市規(guī)定》第十四至十五條都降低了政府及其工作部門規(guī)范性文件制定的要求，其對(duì)聽取意見的民主程序要求都是“可以”，即行政機(jī)關(guān)有權(quán)裁量選擇，克減了上位法對(duì)政府制定規(guī)范性文件的要求，明顯違法不當(dāng)。

第二，不符合中央政府政策的精神。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》規(guī)定：“市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序……制定作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)采取多種形式廣泛聽取意見，并由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定；未經(jīng)聽取意見、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行?！逼渲小皯?yīng)當(dāng)采取多種形式廣泛聽取意見”是一種強(qiáng)制性要求。但《上海市規(guī)定》對(duì)規(guī)范性文件制定程序的要求明顯較低。這種情況在2016年修正時(shí)仍然沒有得到改正，只是把其條文由原來的第十三至十五條改為第十四至十六條。修正后的《上海市規(guī)定》第十四條規(guī)定的組織有關(guān)專家召開論證會(huì)、第十五條規(guī)定的組織召開聽證會(huì)、第十六條規(guī)定的向社會(huì)公示并征詢公眾意見等，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件征求意見的要求均是“可以”，這給行政機(jī)關(guān)太大的裁量自由，如此要求，相當(dāng)多的行政機(jī)關(guān)制定行政政策時(shí)不重視聽取社會(huì)公眾的意見。

上海市上述規(guī)章理應(yīng)向上海市人大常委會(huì)備案，接受其備案審查，但人大常委會(huì)的審查成為虛設(shè)。

二、省級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件在實(shí)體內(nèi)容上違反上位法

我國(guó)省級(jí)政府規(guī)章和規(guī)范性文件的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)主要是合憲性和合法性標(biāo)準(zhǔn)。如2006年監(jiān)督法第三十條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)……本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。

2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)行政規(guī)范性文件的規(guī)定提出了相關(guān)要求，“要根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行”“制定……規(guī)范性文件等制度建設(shè)符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序……”。在“依法行政的基本要求”部分的一項(xiàng)要求是：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！睋?jù)此規(guī)定，規(guī)范性文件的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)是符合憲法和法律的規(guī)定，即合憲合法標(biāo)準(zhǔn)。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》規(guī)定：“嚴(yán)格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序。市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策，不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)?！睋?jù)此規(guī)定，合法性要求的重點(diǎn)包括：實(shí)體內(nèi)容即涉及權(quán)力職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等必須合法、不得違法創(chuàng)設(shè)重要的行政權(quán)力、不得違法增加相對(duì)人的義務(wù)。這里所言的“法”，是指立法法規(guī)定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》第十二點(diǎn)規(guī)定：規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。據(jù)此規(guī)定，行政政策不得設(shè)定秩序類行政行為或者負(fù)擔(dān)性行政行為；其內(nèi)容不得減損相對(duì)人的合法權(quán)益或者增加相對(duì)人的義務(wù)。

綜上，地方政府制定規(guī)范性文件必須符合憲法和法律；不得設(shè)定負(fù)擔(dān)性行政行為；不得減損法定權(quán)益、增設(shè)法定義務(wù)；符合明確性要求。

一些地方政府規(guī)章也規(guī)定了相關(guān)規(guī)范性文件的合法性標(biāo)準(zhǔn)。如《浙江省辦法》第八條規(guī)定：制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策；不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，不得規(guī)定限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的內(nèi)容。應(yīng)該說這一規(guī)定是合憲合法的，但是這一規(guī)章規(guī)定的這些要求并沒有得到實(shí)質(zhì)性遵守。

如浙江省政府2008年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員子女教育工作的意見》（這是一個(gè)規(guī)范性文件）規(guī)定，“在我省流入地接受義務(wù)教育須符合以下條件：進(jìn)城務(wù)工人員子女戶籍所在地?zé)o監(jiān)護(hù)條件，其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人已持有我省流入地（縣級(jí)）普通人員居住證，或具有領(lǐng)取普通人員居住證條件（取得暫住證或臨時(shí)居住證1年以上，有相對(duì)固定住所和穩(wěn)定職業(yè)，按規(guī)定繳滿基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年限，領(lǐng)取暫住證或臨時(shí)居住證后無行政拘留以上處罰、違法生育等記錄），并能提供與居住證申領(lǐng)條件相關(guān)的證明材料，需在流入地就學(xué)的進(jìn)城務(wù)工人員直系子女?！边@一規(guī)定對(duì)流入浙江省接受義務(wù)教育施加了嚴(yán)格的條件。其中有關(guān)領(lǐng)取居住證后無行政拘留以上處罰、違法生育等記錄等相關(guān)規(guī)定，有違反憲法法律和中央政策的嫌疑。第一，它對(duì)《義務(wù)教育法》作了違憲性的限制性解讀?！读x務(wù)教育法》第十二條第二款規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！彪m然該法律授予省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)適齡兒童、少年在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)卣袡?quán)作出具體規(guī)定，但這種規(guī)定不是可以隨心所欲的。因?yàn)槲覈?guó)憲法第四十六條規(guī)定了受教育權(quán)利和義務(wù)，對(duì)未成年人予以特殊照顧，第三十三條規(guī)定了平等原則。二者結(jié)合起來，公民享有平等的受教育權(quán)。浙江省政府這部文件施加的限制屬于不合理的差別對(duì)待，考慮了不相關(guān)的因素，違反憲法精神。第二，這一規(guī)定違反國(guó)務(wù)院文件精神。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府（以下簡(jiǎn)稱流入地政府）負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健！边€規(guī)定：“流入地政府要制定有關(guān)行政規(guī)章，協(xié)調(diào)有關(guān)方面，切實(shí)做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作?！睋?jù)此，按照國(guó)務(wù)院的要求，地方政府無權(quán)設(shè)定任何新的限制性條件，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育要無條件接受。而浙江省政府出臺(tái)的文件設(shè)定的限制性條件違反國(guó)務(wù)院這一文件精神。由于這一文件至今沒有廢除，浙江一些地方特別是寧波市下的各個(gè)區(qū)縣教育行政部門都有類似的限制。而且有些限制非常不合理，違法明顯。如寧波市鄞州區(qū)教育局《關(guān)于規(guī)范有序做好2017年外來務(wù)工人員子女入學(xué)工作的通知》規(guī)定，2017年秋季，外來務(wù)工人員子女需要在原鄞州東片區(qū)入讀小學(xué)（初中）一年級(jí)，其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)同時(shí)具備以下四項(xiàng)條件：（1）在鄞州區(qū)有穩(wěn)定職業(yè)（指與鄞州區(qū)用人單位簽訂了勞動(dòng)合同，或取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，或在鄞州區(qū)專業(yè)從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)）；（2）在鄞州區(qū)依法繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或外來工社會(huì)保險(xiǎn)（截止到2017年4月30日，依次上推已連續(xù)按月繳納一年及以上，且延續(xù)到查驗(yàn)日仍然在參保，補(bǔ)繳無效）；（3）在鄞州區(qū)取得《浙江省居住證》或《浙江省臨時(shí)居住證》一年及以上；（4）無違反國(guó)家計(jì)劃生育政策。這些條件非常嚴(yán)格，其一，要求未成年子女的父母必須同時(shí)具備上述條件，其二，無違反國(guó)家計(jì)劃生育政策。endprint

浙江省不少地方教育局出臺(tái)的義務(wù)教育政策都是根據(jù)浙江省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員子女教育工作的意見》來規(guī)定的。這樣一部嚴(yán)重違反憲法和法律的省級(jí)政府規(guī)范性文件至今沒有廢除，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使撤銷權(quán)將其撤銷，或者責(zé)令省級(jí)政府修改或廢除。

上述情況同樣發(fā)生在上海市一些政府規(guī)章中。如2010年《上海市規(guī)定》第八條規(guī)定：“無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的，規(guī)范性文件不得設(shè)定下列內(nèi)容：（一）行政許可事項(xiàng)；（二）行政處罰事項(xiàng)；（三）行政強(qiáng)制措施；（四）行政收費(fèi)事項(xiàng)；（五）非行政許可的審批事項(xiàng)；（六）增加公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的其他事項(xiàng)；（七）應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)定的其他事項(xiàng)。”“市人民政府規(guī)范性文件的內(nèi)容不受前款第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)規(guī)定的限制?！薄耙?guī)范性文件對(duì)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)公民、法人或者其他組織的義務(wù)，不得限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利?！?該條相關(guān)規(guī)定有違反憲法法律行政法規(guī)和中央政策的嫌疑。該條一共有三款。其中第一款符合憲法法律法規(guī)的精神，也符合中央政策的精神。但是第二款存在嚴(yán)重的缺陷。它規(guī)定：“市人民政府規(guī)范性文件的內(nèi)容不受前款第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)規(guī)定的限制?！睋?jù)此規(guī)定，在沒有法律法規(guī)規(guī)章等創(chuàng)設(shè)相關(guān)內(nèi)容的情況下，上海市政府制定的規(guī)范性文件可以對(duì)行政收費(fèi)事項(xiàng)、非行政許可的審批事項(xiàng)以及增加公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的其他事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。這是對(duì)創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)權(quán)的突破。這一規(guī)定的違法性表現(xiàn)在，第一，違反監(jiān)督法。該法第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)……本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。上述規(guī)定明顯違反憲法第五條確立的法治原則，屬于政府在沒有法律法規(guī)規(guī)章的情況下給自己授權(quán)。也給相對(duì)人增加了義務(wù)，或者限制了其合法權(quán)利。第二，不符合2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。”據(jù)此規(guī)定，如果沒有法律法規(guī)和規(guī)章，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不能影響公民合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。第三，違反2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》：“市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策，不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。”該條雖是針對(duì)市縣政府，沒有提到省級(jí)政府，但是省級(jí)政府毫無疑問沒有權(quán)力設(shè)定規(guī)范性文件對(duì)行政收費(fèi)事項(xiàng)、非行政許可的審批事項(xiàng)以及增加公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的其他事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。第四，不符合2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》第十二點(diǎn)規(guī)定：規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。據(jù)此規(guī)定，所有的限制規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，這里的“等”不宜理解為“等內(nèi)”。比如設(shè)定行政收費(fèi)在很大程度上等同于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處罰或者征收的權(quán)力；設(shè)定非行政許可事項(xiàng)很大程度上相當(dāng)于設(shè)定行政許可；“增加公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的其他事項(xiàng)”更是涉及違反《立法法》的規(guī)定和憲法第十三條的規(guī)定。2015年修正的《立法法》第八十二條第六款規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。綜上可見，《上海市規(guī)定》是違法的。

令人高興的是，2016年修正的《上海市規(guī)定》第九條規(guī)定，規(guī)范性文件不得設(shè)定下列內(nèi)容：（一）行政許可事項(xiàng)；（二）行政處罰事項(xiàng)；（三）行政收費(fèi)事項(xiàng)；（四）行政強(qiáng)制事項(xiàng)；（五）排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)；（六）制約創(chuàng)新的事項(xiàng)；（七）減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)；（八）增加或者調(diào)整本機(jī)關(guān)職權(quán)的事項(xiàng)；（九）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定的其他事項(xiàng)。這一規(guī)定消除了2010年《上海市規(guī)定》中的違法內(nèi)容。盡管如此，上述違反憲法法律內(nèi)容的情況存在了六年之久。而上海市人大常委會(huì)沒有依法予以嚴(yán)格審查并撤銷其規(guī)定。

可見，省級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件的實(shí)體性內(nèi)容違法的情況并不少見。省級(jí)人大常委會(huì)理應(yīng)在備案時(shí)加強(qiáng)審查，撤銷或者建議其修改違反法律法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容。

三、改革完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制

盡管監(jiān)督法、《上海市人大常委會(huì)備案審查規(guī)定》《浙江省人大常委會(huì)備案審查規(guī)定》以及省級(jí)政府規(guī)章都規(guī)定了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查和撤銷的權(quán)力，但是從實(shí)際運(yùn)行情況來看，此種備案審查基本屬于形式審查。筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)不少省級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件違法的情形仍然存在，建議省級(jí)人大常委會(huì)備案審查應(yīng)該從形式審查轉(zhuǎn)向形式審查和實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合。至于省級(jí)人大常委會(huì)備案審查力量有限，可以充分利用立法專家和法律顧問等智力資源。建議未來立法確立這種實(shí)質(zhì)性備案審查機(jī)制，并建立健全立法專家和法律顧問參與審查；對(duì)于在備案審查中發(fā)現(xiàn)的有違法嫌疑的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建議省級(jí)政府修改或者廢除，或者向社會(huì)公布，廣泛聽取意見之后采取相關(guān)措施予以處理；省級(jí)人大對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位或者公民個(gè)人就政府及其工作部門制定的規(guī)章或規(guī)范性文件違法內(nèi)容審查的建議，必須依法公布，召開立法專家、法律顧問、社會(huì)公眾等參加的研討咨詢會(huì)，并依法予以處理 。

（作者單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院）endprint