余　華　彭程甸

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高校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與治理阻力化解探析

余華彭程甸

（湖南財政經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410205）

外部治理結(jié)構(gòu)存在的高校對政府的依附關(guān)系、外部利益相關(guān)者參與不足和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的“雙首長”制領(lǐng)導(dǎo)模式的沖突、行政權(quán)對學(xué)術(shù)權(quán)的擠壓、高校內(nèi)部其他利益相關(guān)者參與欠缺誘致高校治理阻力，源自政府、高校、其他利益相關(guān)者的阻力滯緩高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)必須理順高校與政府、高校與社會的關(guān)系和構(gòu)建“六位一體”參與治理模式，化解高校治理阻力必須轉(zhuǎn)變相關(guān)主體思想觀念、深化行政體制改革、調(diào)整既得利益關(guān)系。尋找高校治理結(jié)構(gòu)與治理阻力的平衡點，既要思考如何優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)減輕治理阻力，又要探究如何化解治理阻力為治理結(jié)構(gòu)調(diào)整掃清障礙。

高校治理；高校治理結(jié)構(gòu)；高校治理阻力；利益相關(guān)者

學(xué)者們已對高校治理結(jié)構(gòu)概念、高校治理結(jié)構(gòu)完善路徑等進行了深入探討，張鴿對民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷[1]、劉頌對民辦高校治理結(jié)構(gòu)缺陷的成因[2]進行了研究，尹珊珊分析了公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的阻力[3]，筆者提出了“理順高校治理結(jié)構(gòu)，減少治理阻力”[4]的思想觀點，尚無學(xué)者系統(tǒng)辨析公立高校治理結(jié)構(gòu)缺陷與治理阻力的關(guān)系。筆者認為，高校治理結(jié)構(gòu)分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要涉及政府、社會、高校法人及高校內(nèi)部各利益主體間的權(quán)利配置和權(quán)限劃分[4]；高校治理阻力是高校治理能力提升過程存在的消極因子，主要源于高校治理結(jié)構(gòu)的缺陷，即高校治理結(jié)構(gòu)的混亂、無序和不合理。深入探析高校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與治理阻力化解及其相互關(guān)系對提升高校治理能力具有重要意義。

一　高校治理結(jié)構(gòu)缺陷誘致高校治理阻力

（一）高校外部治理結(jié)構(gòu)缺陷

（1）高校對政府依附關(guān)系嚴重。1995年頒布的《教育法》明確規(guī)定，學(xué)校及其他教育機構(gòu)擁有獨立的法人地位；1998年頒布的《高等教育法》進一步強調(diào)高校的法人地位及高校的辦學(xué)自主權(quán)。盡管法律已經(jīng)明確高校的法人地位，但因我國曾長期處于計劃經(jīng)濟時代，“大政府”觀念根深蒂固，傳統(tǒng)思維方式和運行習(xí)慣很難改變，導(dǎo)致高校與政府依附關(guān)系嚴重，高校很難實現(xiàn)真正的法人治理與自治。[5]高校與政府的依附關(guān)系主要體現(xiàn)在三個方面：第一，普通高校辦學(xué)經(jīng)費主要來源于政府。政府是高校的主要創(chuàng)辦者，財政經(jīng)費是高校最重要的經(jīng)費來源。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》提供數(shù)據(jù)，2000年全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例達到58.2%；2001－2009年間，高校擴招以及高校根據(jù)各自學(xué)科專業(yè)特色對招生機動指標(biāo)、轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)等采取較為靈活的收費政策等原因?qū)е赂咝Ｊ聵I(yè)收入大幅增加，全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例有所下降；2009、2010年隨著高校收費政策約束趨緊，全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例回升，2011、2013年分別達到58.5%、60.1%，財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例接近或者超過六成（見圖1）。經(jīng)濟地位決定社會地位，政府是高校最重要的辦學(xué)主體，經(jīng)費依賴是造成高校嚴重依附政府的重要原因。第二，公立高校黨委書記、校長及其副職均由黨委或者政府任免。除教育部和國務(wù)院部委直管副部級高校外，教育部直管普通本科高校、國務(wù)院部委直管本科高校、省（自治區(qū)、直轄市）管本科高校的黨委書記和校長是正廳級干部，其他校領(lǐng)導(dǎo)是副廳級干部，教育部直管普通本科高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)由教育部人事教育司會同所在?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）委組織部考察、教育部黨組和教育部任免，國務(wù)院部委直管本科高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)由所在部委人事部門會同所在?。ㄊ?、自治區(qū)）委組織部考察、所在部委黨組和行政任免，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）管本科高校的黨政領(lǐng)導(dǎo)由所在教育工委和?。ㄊ?、自治區(qū)）委組織部考察、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）委和省人民政府任免。高校領(lǐng)導(dǎo)由黨委、政府任免，高校缺乏選舉權(quán)，高校重大決策和發(fā)展聽命于上級黨委和政府部門。第三，高校專業(yè)設(shè)置、招生計劃由教育主管部門審批決定，高校缺乏專業(yè)設(shè)置及招生計劃的自主權(quán)。高校如要開辦新專業(yè)，必須向教育主管部門申報，符合相應(yīng)辦學(xué)條件才可能被批準(zhǔn)。高校在招生規(guī)模上沒有決定權(quán)，能否在某個區(qū)域招生、招生人數(shù)多少，都由教育主管部門決定。高校經(jīng)費撥付、領(lǐng)導(dǎo)任免、辦學(xué)自主權(quán)等方面依附關(guān)系的存在，限制高校治理能力提升空間，抑制高校治理能力提升活力，成為高校治理阻力。

圖1.2000-2013年全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例

根據(jù)人民教育出版社（北京）出版的《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2001-2014）“辦學(xué)條件/教育經(jīng)費”統(tǒng)計獲得。《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2013）缺2012年的教育經(jīng)費數(shù)字，圖1中2012年數(shù)據(jù)及比例系運用spss統(tǒng)計分析軟件線性插值法計算獲得。

（2）高校外部利益相關(guān)者參與不足。高校治理體系完善本質(zhì)上是尋求利益相關(guān)者利益平衡和利益最大化的過程，但高校外部利益相關(guān)者如社會、市場、公民參與不足的現(xiàn)實，導(dǎo)致利益的不均衡，成為治理阻力。治理能力和治理體系現(xiàn)代化的首要特征是治理的多元主體和多元參與，形成治理合力。高校與政府的長期依附關(guān)系及高校自身的封閉，導(dǎo)致社會、市場等外部利益相關(guān)者很難參與高校治理過程，造成高校治理外部主體過于單一化和單邊化。一方面，因為高校的自我封閉，市場、社會的合理價值訴求和有效資源無法進入高校，市場、社會的利益無法在高校核心理念允許范圍內(nèi)實現(xiàn)。高校治理活動中外部利益相關(guān)者的缺失，對高校的科學(xué)決策和科學(xué)管理產(chǎn)生負面影響，使高校無法及時反映社會和市場需求、無法及時履行服務(wù)社會職能。另一方面，高校外部的利益相關(guān)者，源于權(quán)利保障機制缺乏和信息獲取路徑堵塞，很難參與高校治理的監(jiān)督過程。特別是作為納稅人代理人的立法機構(gòu)，本應(yīng)對高校的財政資助和重大人事決策擁有更大發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)和否決權(quán)，現(xiàn)實中立法機構(gòu)的力量卻很微弱。盡管外部利益相關(guān)者水平很高、有參與高校治理的強烈愿望，但外部社會力量在高校法人治理結(jié)構(gòu)中缺乏相應(yīng)地位和權(quán)利，無法就治理問題同高校進行有效溝通和協(xié)調(diào)，無法發(fā)揮實際作用。市場經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的今天，高校封閉辦學(xué)、外部利益相關(guān)者參與不足已成為高校治理的重要阻力。

（二）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺陷

（1）“雙首長”制領(lǐng)導(dǎo)模式的沖突。公立高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，黨委書記是“班長”，校長是法定代表人，形成實際上的黨委書記和校長“雙首長”制領(lǐng)導(dǎo)模式?！半p首長”制存在的權(quán)責(zé)不清等問題，造成高校治理過程的諸多沖突。第一，權(quán)責(zé)不清的沖突。盡管《高等教育法》對校長和黨委的權(quán)責(zé)進行了劃分，但具體工作中難免出現(xiàn)交叉、重疊，導(dǎo)致二者容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、互相爭權(quán)或者互相推諉現(xiàn)象。黨委與校長權(quán)力行使發(fā)生沖突的時候，黨委擁有更大的權(quán)力，一定程度上削弱了校長的權(quán)力，造成權(quán)責(zé)不對等。第二，決策權(quán)行使主體的沖突?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，校長作為高校的法定代表人和黨委均有重大事項決策權(quán)，重大事項需要黨委討論決定，矛盾焦點在于何謂“重大事項”?！爸卮笫马棥钡膬?nèi)涵與外延，目前國家沒有專門法律、行政法規(guī)做出界定，多數(shù)高校內(nèi)部管理制度沒有嚴格區(qū)分，導(dǎo)致高校發(fā)展決策權(quán)的行使主體產(chǎn)生沖突。第三，領(lǐng)導(dǎo)定位的沖突。一般而言，黨委書記黨務(wù)工作經(jīng)驗豐富，掌握干部人事人才政策，熟諳思想政治工作規(guī)律，政治敏感性更強，善于發(fā)揮黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的作用，主要扮演決策主體角色。校長應(yīng)有較強的行政管理能力、寬廣的學(xué)術(shù)視野，學(xué)術(shù)性和學(xué)術(shù)能力更強，高校治理過程中主要扮演行政管理角色。學(xué)校發(fā)展重大問題決策過程中，因角色定位和思考角度不同，黨委書記與校長可能產(chǎn)生沖突，黨委書記可能更傾向于學(xué)校穩(wěn)定，校長可能更傾向于學(xué)校發(fā)展。第四，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格與任職經(jīng)歷的沖突。黨委書記和校長的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、觀念、習(xí)慣等可能存在很大差別。部分高校的黨委書記來源地方黨委或者政府部門，不具有高校工作經(jīng)歷和經(jīng)驗的情況下直接擔(dān)任高校黨委書記，容易把地方政府工作思路帶入高校治理，產(chǎn)生一定沖突。高校治理的“雙首長”制領(lǐng)導(dǎo)模式容易造成內(nèi)耗，嚴重者可能演變成黨委書記領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，影響到高校治理效率和治理質(zhì)量，是高校治理阻力產(chǎn)生的重要原因。

（2）行政權(quán)對學(xué)術(shù)權(quán)的擠壓。行政權(quán)對學(xué)術(shù)權(quán)的擠壓是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)最嚴峻的問題。大學(xué)的本質(zhì)應(yīng)是學(xué)術(shù)組織，秉承獨立精神、思想自由精神，營造高等教育科研創(chuàng)新空間和自由學(xué)術(shù)氛圍，建構(gòu)以學(xué)術(shù)為本的治理結(jié)構(gòu)。受我國長期計劃經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)行政體制影響，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的要素構(gòu)成、層級關(guān)系、運行模式基本仿照行政機關(guān)治理結(jié)構(gòu)，高度集權(quán)的行政體制主導(dǎo)高校運行，形成行政權(quán)遠大于學(xué)術(shù)權(quán)的錯位現(xiàn)象。第一，高校黨委和行政機構(gòu)臃腫、人員冗雜，占用高校大量資源；對高校重大問題的決策，教授及學(xué)術(shù)組織的參與范圍、參與方式、參與程度極低，學(xué)術(shù)權(quán)對重大問題決策發(fā)揮的作用極為有限。學(xué)術(shù)權(quán)力政治化、行政化帶來教學(xué)科研人員參與高校治理的邊緣化，嚴重遏制教學(xué)科研人員創(chuàng)造力的發(fā)揮。第二，行政權(quán)泛化造成高?！肮俦疚弧彼枷敕簽E。許多優(yōu)秀中青年教學(xué)科研骨干向行政崗位流動，忙于行政事務(wù)、疏于科研，傾心于追求更高行政地位喪失原有學(xué)術(shù)追求，導(dǎo)致高?？蒲心芰ν嘶?。流向行政崗的教學(xué)科研骨干沒有將學(xué)術(shù)文化帶到行政文化中，反而強化高校的官僚文化和等級文化。[6]第三，學(xué)術(shù)權(quán)力遵循“平等”“自由”的價值觀，追求學(xué)術(shù)自主和獨立空間；行政權(quán)負責(zé)高校有序運轉(zhuǎn)行政事務(wù)的決策和管理，應(yīng)當(dāng)以“效率”“公平”為價值取向。行政權(quán)擠壓學(xué)術(shù)權(quán)，當(dāng)學(xué)術(shù)的獨立自主和行政的效率公平產(chǎn)生沖突時，往往犧牲學(xué)術(shù)的獨立自主。高校學(xué)術(shù)權(quán)和行政權(quán)的博弈，最終導(dǎo)致資源配置的低效和無效。同時，行政權(quán)的突出侵蝕高校的學(xué)術(shù)文化，打擊科研工作者學(xué)術(shù)熱情，造成內(nèi)部智力資源不斷損耗，高校一定程度上喪失其學(xué)術(shù)生產(chǎn)、創(chuàng)新本質(zhì)，是高校治理能力提升最大阻礙之一。

（3）其他利益相關(guān)者的參與欠缺。國內(nèi)學(xué)者曹光榮、黎常娟將我國高校利益相關(guān)者分為利益水平低且權(quán)力小、利益水平高但權(quán)力小、利益水平低但權(quán)力大、利益水平高且權(quán)力大四個類型[7]，作為重要利益相關(guān)者的普通教職工、學(xué)生及校友的利益水平相關(guān)程度高但權(quán)力較小。這種劃分形象生動的反映出一般教職工和學(xué)生所處的尷尬地位，雖然利益相關(guān)水平高，但主體地位缺乏相應(yīng)保障，導(dǎo)致他們權(quán)利較小，缺位于高校治理。第一，高校教職工反映相關(guān)訴求和參與學(xué)校管理的主要途徑是教職工代表大會（簡稱教代會），但很多高校教代會的代表都由行政領(lǐng)導(dǎo)組成，普通教職工代表也經(jīng)過精心挑選，會議流于形式，代表們“旁聽”意義大于“參與”性質(zhì)，廣大教職工的真正訴求無法表達，參與學(xué)校管理和決策的權(quán)利很難實現(xiàn)。第二，相比普通教職工，高校學(xué)生是更容易被忽視的內(nèi)部利益相關(guān)者。學(xué)生是高校職能實現(xiàn)的重要要素，盡管高校越來越重視學(xué)生學(xué)習(xí)生活條件和硬件方面的合理訴求，但很少為學(xué)生提供參與學(xué)校學(xué)術(shù)和行政管理的平臺，學(xué)生在學(xué)校重大學(xué)術(shù)和發(fā)展問題上被排除在外。教職工和學(xué)生等利益主體的參與缺失和邊緣化，使高校離多元治理格局越來越遠。高校治理各利益主體博弈的不平衡，無法達到各利益主體的利益最大化，高校治理的新格局很難實現(xiàn)，高校治理阻力的消除困難重重。

二 高校治理阻力滯緩高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整

高等教育發(fā)展與改革不斷深入，調(diào)整和理順高校治理結(jié)構(gòu)，建立與市場經(jīng)濟相匹配的現(xiàn)代大學(xué)制度已成為各方探討熱點。國家教育主管部門和高校領(lǐng)導(dǎo)對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性基本形成共識，紛紛出臺相關(guān)政策、措施應(yīng)對。實踐層面看，受長期歷史、文化、觀念及政治體制影響，很多體制機制障礙無法短時間消除，高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整沒能取得突破性進展，仍有許多阻力。根據(jù)來源地劃分，高校治理阻力可分為高校內(nèi)部治理阻力和高校外部治理阻力；根據(jù)來源主體劃分，可分為政府的阻力、高校領(lǐng)導(dǎo)的阻力、其他高校利益相關(guān)者的阻力。不同來源的阻力不僅單獨存在，還互相影響，加劇高校治理阻力的復(fù)雜程度，嚴重阻礙高校治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

（一）政府的阻力

首先，思想觀念上，政府很大程度上不愿意接受從“統(tǒng)治”到“治理”的觀念轉(zhuǎn)變。一些政府官員認為，給高校更多的自主權(quán)就是自身權(quán)力的喪失，有“與其分權(quán)，不如維持現(xiàn)狀”的心態(tài)，思想上對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整有抵觸。其次，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢和改革落實不到位是高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本阻力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸完善和政府職能進一步調(diào)整，國家已注意到高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，先后出臺過多部法律、法規(guī)和文件。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》首次以中央文件形式提出要擴大高校辦學(xué)自主權(quán)[8]。1994年國務(wù)院《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》具體闡述要深化高校管理體制改革，“建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制”[9]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年-2020年）》更詳細解釋高校辦學(xué)自主權(quán)，要求政府及其部門樹立服務(wù)意識，減少行政審批事項，為高校辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)提供保障。政府職能轉(zhuǎn)變尚在進行，行政體制改革不深入、不全面，政府和教育主管部門仍牢牢控制著高校發(fā)展，高校發(fā)展仍聽命于政府和教育主管部門的行政指令。盡管出臺了完善的改革措施和相關(guān)法律、法規(guī)，但因缺乏配套制度保障，改革的政策措施和法律規(guī)定一定程度被現(xiàn)實“架空”，很難落實，高校擴大治理自主權(quán)的范圍和深度沒有很大改觀。政府思想觀念和政府職能轉(zhuǎn)換進展緩慢，構(gòu)成高校治理能力提升的最大阻力，現(xiàn)實實踐中改革措施無法落地，高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)的阻力

思想觀念上，部分高校領(lǐng)導(dǎo)對治理結(jié)構(gòu)調(diào)整有抵觸情緒，或者對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整雖無抵觸情緒甚至希望有所改變，但受高校對政府長期依附關(guān)系影響，已經(jīng)對政府領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生了矛盾的依賴心理，不愿接受新事物，等、靠、要思想根深蒂固，因而對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整持觀望態(tài)度，不愿積極主動參與高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的探索。體制和現(xiàn)實角度看，建國后很長一段時間，高校仿照政府機關(guān)建立起整套等級化、集權(quán)化、科層制特點的行政機構(gòu)，接受政府機關(guān)的統(tǒng)一計劃管理，這種管理模式對促進高校建立和恢復(fù)發(fā)展及社會主義建設(shè)人才培養(yǎng)做出過巨大貢獻，同時高校行政化還滋生滋長著官僚主義、等級主義、“官本位”思想，誘致某些高校、高校領(lǐng)導(dǎo)舍不得改革。個人利益角度考察，按照現(xiàn)代高校治理制度要求調(diào)整高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實行去行政化的多元治理結(jié)構(gòu)，必定削弱高校行政人員現(xiàn)有權(quán)力，權(quán)力削弱意味著喪失原有行政地位、社會地位和薪酬福利，獲取行政地位付出的多年努力白費；高校治理結(jié)構(gòu)精簡，可能使部分行政人員面臨轉(zhuǎn)型風(fēng)險，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)既得利益者為了尋求自身利益最大化，會不自覺的對高校治理結(jié)構(gòu)的全面深化改革進行抵制，盡可能拖延、阻撓高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革時間。學(xué)校利益角度考察，公立高校按隸屬關(guān)系分為部屬高校和地方高校，部屬高校是“貴族”，可以享受更多政策支持和資源配給；高校還有“211”、“985”之分，教育資源配置嚴重不均衡，不同高校享受的待遇很不公平。受政府部門重點支持的高校，害怕高校治理結(jié)構(gòu)全面調(diào)整后，政府削弱對其政策和資金的重點支持，打破原有利益模式，進而對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生恐懼、抵觸。

（三）其他利益相關(guān)者的阻力

高校外部和內(nèi)部利益相關(guān)者思想觀念及實際選擇的理性經(jīng)濟人考量，形成高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的阻力。社會和市場部分外部利益相關(guān)者，思考問題比較短淺，認為參與高校治理能得到的利益較小甚至短時間得不到利益，不值得付出相應(yīng)治理成本；或受長期封建意識和小農(nóng)思想影響，“各掃門前雪”觀念盛行，認為高校發(fā)展責(zé)任關(guān)鍵在高校和政府，和自己沒有太大關(guān)聯(lián)，缺乏參與高校治理的積極性。高校內(nèi)部其他利益相關(guān)者，主動爭取權(quán)利意識不強，相比“改變”和“調(diào)整”更愿選擇“接受”和“適應(yīng)”，如高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)組織權(quán)力邊緣化，很多教學(xué)科研人員受“官本位”觀念和社會風(fēng)氣影響，不是選擇爭取應(yīng)有的權(quán)力，更多的是努力通過一定方式成為擁有行政權(quán)力的一員，利益相關(guān)者的利益訴求進入怪圈。高校最大的利益相關(guān)者——高校學(xué)生“主人翁”意識淡薄，認為學(xué)校是“鐵打的營盤流水的兵”，認真完成學(xué)業(yè)就好，不愿參與到高校治理的復(fù)雜問題中。不論是外部還是內(nèi)部的其他利益相關(guān)者，都有一個共性，即對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整抱有錯誤守舊的心態(tài)和觀念，高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨觀念上的層層障礙。

三 優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)，化解高校治理阻力

高校治理結(jié)構(gòu)的缺陷是治理阻力產(chǎn)生的內(nèi)在動因，高校治理阻力的存在對治理結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生反作用，高校治理結(jié)構(gòu)缺陷與高校治理阻力存在惡性循環(huán)。高校治理結(jié)構(gòu)合理，高校治理阻力就不存在；高校治理阻力全部清除，高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整就沒有任何意義。高校治理結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，能夠減輕高校治理阻力；高校治理阻力減少，可能推動高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。消除高校治理結(jié)構(gòu)缺陷，化解高校治理阻力，才能更好地推動高校治理能力的提升。

（一）優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)

高校外部治理結(jié)構(gòu)看，必須理順高校與政府、高校與社會的關(guān)系。政府應(yīng)該清楚認識到，市場經(jīng)濟體制日趨完善、規(guī)范的新常態(tài)下，如果還把高校作為政府的附庸，必將影響高校治理能力的提升。高校本質(zhì)是生產(chǎn)知識、傳授知識的學(xué)術(shù)組織，政府制定政策方針的目的是為高校服務(wù)、促進高校發(fā)展，不是想盡辦法限制高校、控制高校。黨的十八屆四中全會已經(jīng)決定“全面推進依法治國”，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府必須尊重法律、以法律作為自己的行事準(zhǔn)則，賦予高校真正的而不是形式上的獨立法人地位，黨委和政府通過正常的監(jiān)督，促進高校能真正決定自我發(fā)展并對發(fā)展結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。高校治理是不同利益相關(guān)者互相博弈以達到利益最大化的過程，高校的外部利益相關(guān)者并不只有政府一個，高校外部治理結(jié)構(gòu)必須做到“去中心化”，必須讓整個社會和市場參與高校治理。要建立適當(dāng)?shù)膮⑴c機制并依靠法律保障，使市場和社會能夠真正的參與高校治理、表達自己的利益訴求。高校、政府、社會、市場及其他利益相關(guān)者的真正博弈，才符合高校治理的宗旨和目的，必須在真正保障高校獨立法人地位基礎(chǔ)上，建立高校外部的多元治理格局。

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，應(yīng)明確各治理主體的職責(zé)劃分，構(gòu)建“六位一體”新型參與治理模式。“六位一體”參與治理模式即黨委集體領(lǐng)導(dǎo)、書記政治治理、校長行政治理、教授學(xué)術(shù)治理、學(xué)生學(xué)習(xí)自治、教職工民主治理模式。高校發(fā)展離不開黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委應(yīng)對高校發(fā)展重要事項進行決策、監(jiān)督執(zhí)行；書記應(yīng)對學(xué)校辦學(xué)方向、思想政治及黨團建設(shè)負責(zé)，但不干預(yù)行政事務(wù)。校長負責(zé)學(xué)校教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，但不干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)。大學(xué)的生命和活力是學(xué)術(shù)繁榮，必須尊重和強化學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)組織應(yīng)有“形”（常設(shè)機構(gòu)）、有“力”（賦予權(quán)力）、有“面”（教授廣泛參與）、有“責(zé)”（職責(zé)明確）。[10]必須注重學(xué)生學(xué)習(xí)自治和教職工民主治理。“六位一體”高校治理結(jié)構(gòu)不是簡單說行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)并行、校長和教授共同治校，而是進一步明確高校內(nèi)部各利益主體的權(quán)責(zé)，形成高校內(nèi)部治理主體的多元化和既團結(jié)合作又相互制約的高校利益訴求和管理模式，改善混亂的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，根本上減輕高校治理阻力。“六位一體”多元治理模式下，按照高校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征在決策結(jié)構(gòu)中增強集體決策功能，建立健全董事會制度，調(diào)整校級領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生方式，實行教育家治校是優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要途徑。

（二）化解高校治理阻力

高校治理利益相關(guān)者需要轉(zhuǎn)變思想觀念。高校治理外部主體——政府以及政府工作人員在不斷深化市場經(jīng)濟體制改革和推進政治體制改革、行政審批制度改革的大背景下，思想意識必須有所改變，向高校放權(quán)并不是政府、政府工作人員權(quán)力的喪失，而是權(quán)力的自然回歸。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和全面改革的深入，政府服務(wù)職能日益凸顯，“服務(wù)”觀念必將取代原有的“領(lǐng)導(dǎo)”觀念，充分認識到賦予高校自主權(quán)的重要性。高校治理的其他外部主體——社會和市場等外部利益相關(guān)者，應(yīng)把眼光放長遠一些，認識到參與高校治理和自己利益息息相關(guān)，高校健康快速發(fā)展是自己的榮譽和責(zé)任。高校內(nèi)部治理主體思想觀念上的守舊，部分是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)依賴心理造成的，必須清楚認識到，市場經(jīng)濟體制快速發(fā)展和全面改革不斷深入的新常態(tài)下，不及時改變和摒棄“等、靠、要”的傳統(tǒng)觀念、不主動創(chuàng)新必將被淘汰。

深化行政體制改革消除高校治理外部阻力。十八屆三中全會強調(diào)要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府應(yīng)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，增強多元主體的參與，實現(xiàn)共同治理。高校治理問題上，政府必須敢于踏進改革的深水區(qū)，加強改革的深度和實際效果，加快政府職能轉(zhuǎn)變速度，完善配套法律制度建設(shè)，為高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的出臺，特別是落實和執(zhí)行提供制度保障。國家應(yīng)完善教育公平政策，既要加大力度建設(shè)高水平大學(xué)，更要扶持落后高校發(fā)展，否則教育越來越不公平，重點扶持高校也會對調(diào)整更加反對。各級黨委和政府，應(yīng)當(dāng)通過國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進的契機，有力促進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

調(diào)整既得利益化解高校治理內(nèi)部阻力。高校內(nèi)部治理主體因行政權(quán)力過大獲得的既得利益，要及時進行調(diào)整。高?！叭バ姓?、構(gòu)建多元治理格局，必須拿出極大勇氣和意志，敢于觸動內(nèi)部核心利益。利益調(diào)整阻力重重，必須下狠心，需要社會各方共同努力。對高?？陀^存在的人事腐敗、基建腐敗、學(xué)術(shù)腐敗等非法利益要堅決打擊，破除非法利益對高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的阻礙。

高校治理結(jié)構(gòu)和治理阻力作為高校治理體系和治理能力的內(nèi)含要素，既存在相互排斥又存在相互影響。政府、高校和其他高校治理主體，必須深刻認識高校治理結(jié)構(gòu)和治理阻力的辯證關(guān)系，尋找高校治理結(jié)構(gòu)與治理阻力的平衡點，既要思考如何優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)減輕治理阻力，又要探究如何化解治理阻力為治理結(jié)構(gòu)調(diào)整掃清障礙，真正完善高校治理體系、提升高校治理能力。

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（責(zé)任編校：張京華）

2016－10－30

湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃省級一般資助課題“湖南高校治理體系完善與治理能力提升研究”（項目編號XJK015BGD006）階段性成果。

余華（1976－），女，湖南沅陵人，湖南財政經(jīng)濟學(xué)院教授，博士，研究方向為行政管理與經(jīng)濟管理。彭程甸（1963－），男，湖南藍山人，湖南財政經(jīng)濟學(xué)院教授，經(jīng)濟法研究所所長，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理碩士研究生導(dǎo)師，研究方向為地方經(jīng)濟立法與地方經(jīng)濟政策。

G47；G647

A

1673-2219（2017）01-0112-04