□吳 燕 黃 梅 鐘 瑾

[電子科技大學 成都 611731]

抗戰(zhàn)建國中的地方司法改革

□吳 燕 黃 梅 鐘 瑾

[電子科技大學 成都 611731]

地方司法改革是抗戰(zhàn)時期建國的實際舉措，建設獨立的司法組織，有法定經費來源是司法獨立的必要條件。戰(zhàn)時，最高司法當局在組織建設和經費劃撥方面有著突破性的制度設計，在國家財政最緊張的戰(zhàn)爭環(huán)境中，最高國防委員會卻意外地通過了此前千呼萬喚而不得的地方司法經費國庫支付的決議。但是，對這個在司法獨立道路上的實質進步，地方實際操作中則是窒礙叢生。在此背景下，分析了制度在實際運行中頻遭阻礙的各方原因，總結了司法改革的多重效果，對此后司法改革和司法實踐諸多啟示。

抗戰(zhàn)建國；改革司法；基層法院；經費

1937～1945年的全面抗戰(zhàn)時期，各項事業(yè)無不在抗戰(zhàn)的旗幟下展開，司法改革自不在外。無論時人，還是今人，無論是政要，還是學者，對戰(zhàn)時司法改革均有涉獵。1948年，時任司法行政部部長的謝冠生即著《戰(zhàn)時司法記要》，張揚戰(zhàn)時司法政績，司法院長居正對戰(zhàn)時司法改革的評論，也不亞于謝冠生。他們都是司法要員，以這樣的政治身份，當然會竭力為自己涂金。就學者研究而言，或許是因近水樓臺先得月之便，西南政法大學對戰(zhàn)時司法改革的研究較多，綜觀他們的研究成果，基本都聚焦于戰(zhàn)時重慶的司法改革[1～7]。以重慶為例討論抗戰(zhàn)司法改革，資料翔實，重點突出。但是，如僅聚焦于重慶，卻難以得出整體的普適結論。因此還有必要擴大研究范圍，才能盡可能還原戰(zhàn)時地方司法改革的概貌。

鑒于此，筆者想論證的是，戰(zhàn)時國民政府在地方司法改革方面的兩項重要舉措，籌設地方法院和中央劃撥地方司法經費的來龍去脈及影響，解釋為什么在全面抗戰(zhàn)時期，各項經費最為緊張之際，中央反而要對地方劃撥爭取了10年而不得的司法經費，地方法院的建設在戰(zhàn)時相對快速發(fā)展的契機是什么？最后是否達到最高司法當局改革的原初目的？原因為何？

一、再續(xù)前弦：戰(zhàn)時再設法院計劃與實施

司法獨立是孫中山設計的五權分立政體的題中之義，南京國民政府成立時，中央和省級都有形式獨立的司法組織，不過，絕大部分縣還是縣政府兼理司法，沒有獨立的司法機構。司法行政部于1929年就提出了看似完善的縣法院建設計劃，宣稱“在訓政時期，籌設各級法院，以弼成五權獨立之治體?！彼麄冋J為該計劃是溫和穩(wěn)妥的，稱“縣政府兼理司法為一種不良制度，應于最短期間實行廢止，惟全國之縣一律成立地方法院，絕非一二年內所能舉辦”，所以，把全國各縣一律成立法院的截止時間定在計劃訓政結束的1935年[8]25。殊不知，就是這個司法行政部退而求其次的計劃，也沒有按計劃完成。到1932年國民政府才公布《法院組織法》，還要拖到1935年才開始實施。光從這兩個時間，就看出法律與計劃相比是馬后炮。1935年是原計劃規(guī)定的最后年頭，那時才實施《法院組織法》，此前成立法院，法律依據(jù)為何？

1935年全國司法會議召開在即，最高司法當局加快了法院建設步驟。4月2日司法院會議，通過了司法行政部長王用賓的“分期實施法院組織法案”提議。計劃和相關法律公布后，卻未見各層級政府積極響應和落實?？芍^雷聲大，雨點小，很多地方甚至連小雨點都沒有。最高司法當局屢屢提及，法院建設雖年有增加，但為數(shù)畢竟有限。介于各種不能掌控的原因，他們無計可施，只有再退求其次。1935年司法行政部制定出縣司法處制度，雖曰“司法處”，但仍然是行政兼理司法，縣長兼司法行政權，倒反而使縣政府兼理司法制度化。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，全國各縣建設法院計劃自然被叫停，直到1939年國防最高委員會原則上通過全國地方司法經費由中央統(tǒng)一劃撥議案，最高司法當局才在1941年再提全國各縣建設法院五年計劃，續(xù)上1929年的夢想。可問題是，建政伊始，本該萬象更新，為什么法院建設計劃步履維艱，抗戰(zhàn)期間，一切人力、物力應圍繞戰(zhàn)爭調動，法院建設卻反而加快步伐？

訓政時期工作分配年表是1929年由司法行政部制定，計劃從1929～1935年全國所有縣份都成立法院，各級法院數(shù)量如下，縣級1367所，地方級1173所，高等法院1所（西康省），高等分院共42所，最高法院分院4所[8]32。該表還詳盡規(guī)定每年的建設進度，法院的人員和經費的數(shù)目，連法院占地畝數(shù)也一并考慮。

表1清楚反映司法行政部6年訓政期間法院設置的進度安排。

表1 司法行政部訓政時期（六年）工作分配年表

司法行政部的考慮是，頭兩年主要建設縣法院，到1932年全國各縣法院已建設完畢，故而表中顯示第一年全國共建縣法院675所，第二年建692所。第三年已建成1367所縣法院，故而該年以后便再無建設縣法院計劃。其他介于最高法院和縣法院中間的省高院、省高分院，最高法院分院也在司法行政部計劃之中。由于第三年已沒有縣級法院需要建設，就加大了地方法院的建設速度，以后各年都是300多所。1933年，全國約有1789縣[9]，兩年內，全國成立的1367所縣法院要占全國縣數(shù)的78.9%，若加上設置于縣城的地方法院276所，比例則提至92.34%。三年內，縣法院比例從1929年的不到10%猛增至92.34%，司法行政部速速改造縣司法組織的雄心躍然可見[8]25。

雄心固然可嘉，效果如何呢？結論毋庸等到1935年才下，計劃者自身在計劃出臺不久就已信心不足。一則20年代末，司法行政部給國民政府秘書處的公函往來可以見之。部函稱：中央執(zhí)行委員會第二屆第五次全體會議關于政治問題的決議，要求各部照意見“速辦”，只是，其關于設立各縣法院，廢止縣長兼理司法制度及嚴禁監(jiān)獄人員虐待囚犯，限制鐐銬等內容則難以迅速辦到。因為“唯我國幅員遼闊，各省區(qū)縣法院同時成立，人才經費均患不足，自以分期籌設為宜。又各省區(qū)各級法院（即地方法院高等分院高等法院最高分院）及新監(jiān)看守所亦宜斟酌緩急，次第增設，并將縣法院逐漸改為地方法院，以期全國法院監(jiān)所俱臻完整?！彼痉ㄐ姓恳贿吔锌啵贿呌直硎疽寻从栒r期綱領擬具了司法施政綱領、計劃書大綱、分期一覽表等。“預計最遲省區(qū)不逾四年，其縣法院均可一律成立?！敝醒胝螘h秘書處則答，“關于司法部所擬籌設全國各省區(qū)法院一覽表，經費預算表及全國各省區(qū)新監(jiān)計劃書大綱核議案業(yè)經決議，俟司法院成立后交核。”①掌握著最高權力的政治會議對司法行政部的計劃及延遲計劃的理由不表態(tài)，推到司法院成立后再說，它的延宕態(tài)度使司法行政部計劃在很大程度上成為具文。

到1936年，全國還有1151縣未設立法院。按這年7月內政部所編全國行政區(qū)劃表，全國共有1367縣，沒有法院的縣份占總縣份數(shù)量的84.2%②。

表2中數(shù)據(jù)顯示，位于京畿之地，應為首善之區(qū)的江蘇，其縣法院數(shù)量也未達標。蘇省共61縣，尚未設立法院的有45縣，占總縣份比例73.7%，除浙省超過蘇省外，其余各省比例更低。

普設法院的翅膀被折斷，下一步方向何在？在1935年全國司法會議上，代表們猛烈批評并要求廢除縣政府兼理司法制度。一邊是普設縣法院暫時無著，一邊是要求廢除縣政府兼理司法，用什么來搭建過渡的橋梁呢？這年司法行政部擬出《縣長兼理司法暫行條例（草案）》，其要點有：第一，縣政府設司法處；第二，司法處設審判官獨立行使審判權；第三，審判官的任命，由省高院上呈司法部核派；第四，司法處行政及檢察事宜由縣長兼理③。對代表們要求的廢除兼理司法縣政府，司法行政部認為不宜馬上進行，因為“若斷然將此制度鏟除，依法院組織法代以地方法院，實為事勢所不許”，目前的縣長兼理司法本不得已，一旦將來條件成熟，全國各縣自應遵照法院組織法第9條的規(guī)定，設立法院。當前過渡期，只能明正觀聽，樹立楷模，使行政與司法不分之固習漸漸消失，為將來普遍建設法院打基礎④。

表2 1936年蘇、浙、皖等18省未設法院數(shù)量及與全省縣數(shù)比例表（%）

本來，最高司法當局是把設立司法處當成權宜之計的，但觀照司法處存廢進程，可見縣司法處計劃，仍然同清末以來的歷次改造計劃一樣，在堅硬、殘酷的現(xiàn)實面前被彈了回來，前不能完全取代兼理司法縣政府，后也不能被縣法院所取代。原規(guī)定司法處建設從1936年7月開始，分三期，每一期不得逾半年，到1938年結束。連頭帶尾計算年頭是三年，事實上，三年后在全國范圍內，建設縣司法處并未完成計劃，1939年4月5日國民政府令縣司法處組織條例施行時間延長3年，從1939年4月9日起算[10]。前3年，又三年，充其量只該延至1942年，但事實卻是，直到南京國民政府倒臺之際，全國仍有很多縣實行較司法處還陳舊的縣政府兼理司法制度，更無從談起至少貌似獨立的縣法院了。

再設法院的突破以1939年2月國民參政會第三次大會建議司法經費中央劃撥為契機，這一建議使再建法院工作被提上司法行政部的日程。1942年司法行政部工作計劃清楚陳述了40年代再設縣法院計劃出臺的緣由，1939年國民參政會第三次大會建議充實司法機構，要點：一是普設法院，二是國庫負擔司法經費，國防最高委員會已核定此建議的原則。此后，司法院即轉令司法行政部擬具實施計劃，厘定進行步驟。此次籌設法院計劃比較務實，打算在國庫負擔司法經費前提下普設法院，有了經濟基礎才不會放空炮。

這次計劃不像“二九計劃”那般急切，有一定回旋幅度。準備于1942年開始，以五年為完成時限，1942年是第一年，增設一審法院135所，分配在非戰(zhàn)區(qū)的川、桂、陜、貴、滇、甘6省，各自分別為20、15、15、10、10、10所，寧、青、西康因訴訟較簡，新疆司法還在整理，都暫不增加。戰(zhàn)區(qū)各省則以戰(zhàn)禍危及的深淺，定增設與否及增設數(shù)量。第一年湘、贛、閩、浙、鄂、徽、豫7省均有增加，不過數(shù)量不同，而蘇、冀、魯、晉、綏、察6省暫不增加。該計劃還定出了1942年成立法院的日期，在非戰(zhàn)區(qū)各省，擬分7、9、11月各三期成立。戰(zhàn)區(qū)各省，因有戰(zhàn)區(qū)登記分發(fā)人員，亟待安插，故擬分1月、4月、7月三期成立。綜計1月份為12，4月份為22，7月份為45，9月份為25，11月份為30。二審法院的增設也在計劃之內，不過，數(shù)量不是很多，“三十年度僅擇要增設該項分院三所”，對那些第二審法院管轄區(qū)域多至數(shù)十縣的，“自三十一年度起。仍應分年積極增設?！雹莓敃r，全國究竟有多少縣沒有法院？據(jù)1941年10月統(tǒng)計，共有1354個。每年成立法院的比例，第一年約為此基數(shù)的1/10，第二、三、四年每年為1/5，第5年為剩下的3/10。按此比例，具體數(shù)量是第一年為135縣，第二、三、四年每年約270縣，第5年約400所。各縣設立法院的先后，主要根據(jù)訴訟繁簡多寡在每年編制預算時決定⑥。

自此，司法行政部每年工作計劃都把增設法院作為重要任務提出。1945年的計劃把增設法院及其看守所列為第一要務，1947年工作計劃中，仍把“實施普設法院五年計劃”，與“實行新頒監(jiān)所法令”列為“當前切要之圖?！雹咧敝?949年3月以后，國共決戰(zhàn)的三大戰(zhàn)役已以共產黨的勝利而結束，渡江戰(zhàn)役即將開始，長江以北半壁江山即將易手之際，司法行政部工作計劃還稱要“繼續(xù)增設法院”⑧。

上述擬設的法院都是普通法院，戰(zhàn)時為了因應訴訟增多的情況，又試辦了實驗法院，如北培和璧山實驗法院。司法院稱舉辦實驗法院的目的是應對現(xiàn)行民刑訴訟法程序太繁，亟應簡化的需要，但因變更現(xiàn)制，“非經試辦有效，未便貿然更張”⑥。考其目的，當然不能完全聽憑他們的言說，但從學者們對實驗法院的研究來看，實驗法院在某種程度上還是方便快捷了訴訟，是戰(zhàn)時的一種應急措施。實驗法院在組織建構和職權行使方面有些戰(zhàn)時特點，也可算成抗戰(zhàn)建國的一種嘗試。限于篇幅，此不贅述。

二、追尋千百度：戰(zhàn)時地方司法經費來源的歷史拐點

司法要獨立，不僅要有組織為獨立載體，組織還須有獨立行權的能力，有法律保障的經費是組織獨立運行的最基本條件。而事實上，恰恰是經費來源一直是老大難問題，地方司法機構尤其嚴重，必然嚴重損害司法機構的真實獨立。為了獲取有法律保障的，中央撥劃的司法經費，司法當局持之以恒，奮力爭取，從建政伊始到抗戰(zhàn)最艱苦的1941年，終于出現(xiàn)歷史性的突破，實現(xiàn)了司法經費中央劃撥的目標。

建政伊始，最高司法當局就積極謀求中央統(tǒng)一撥付全國地方司法經費，國家最高決策層似乎也有此意思。國民黨中央全會于1932年通過統(tǒng)一司法經費，確定基金，以蘄司法改進案[11]。南京國民政府成立年余，司法經費問題就上了經濟會議和財政部的議程。1928年6月，全國經濟會議通過司法經費“均由國家經費內支出”案，同年7月，全國財政會議審查“寬定司法經費案報告書”，議決“由財政部查酌辦理”[12]。這句似是而非的“查酌辦理”雖不是明確拒絕，卻使國庫支出被擱置。上兩個會議對“均由”和“寬定”都有不同的理解。財政委員會解釋：“前頒標準，于中央司法經費項下，說明司法經費均由國家支出”，在地方司法經費項下，則是在兼理司法制度沒有廢除以前，暫應由地方支出。國民政府更擔心這一說法引起誤會，次年又訓令財政委員會，地方司法經費“當然包括各地方司法機關”，意思即為省以下各級司法機構的費用都由地方出，而不只是縣司法經費才出自地方。令曰“現(xiàn)在各省承審制度均未全廢，則各省以下地方司法機關經費，當然仍應做地方經費列支?！盵13]國府訓令明確表示，中央負責的只是“中央司法費”，不包含省高院、高分院、地方法院及兼理司法縣政府的司法經費。而最高司法當局所謀求的可歸為兩方面，第一，力爭本部足夠的經費；第二，爭取中央劃撥地方司法補助費。在20世紀30年代中前期，第二種訴求基本無望，就是第一種訴求，也需要其費盡心機地爭取。

王寵惠任司法部部長和司法院院長時，曾致函財政部稱經費不足，要求把地方司法經費納入國家預算，由國家支付地方司法經費。為此事，財政部和司法行政部有不少來往公函。那時司法行政部對各省有補助款項，曰“司法補助費”，而非經常費。這筆費用不是司法行政部出，而是由各省法院上繳解部工本費后再由部撥發(fā)，基本上是解部多少，撥發(fā)多少。地方用這筆費用修建院監(jiān)及增員加俸等。司法行政部為使這筆費用納入國家預算，致函財政部，稱“各省司法機關收入除解部工本外，其留院法收依劃分國地收支標準之規(guī)定，本屬國家收入之一部分，復經承奉國府核準定案。惟各省司法經費定為地方支出預算，須經省府核定，以致額支狹隘。各司法機關開支中不敷部分，如修建院監(jiān)暨增員加俸等費均在國家司法收入項下?lián)馨l(fā)。其辦理程序，向由本部根據(jù)各省高等法院呈報，量入為出，盡數(shù)支配，行之數(shù)年，已成定例，并未另編預算?，F(xiàn)在試辦預算章程，公布實施，前項收支各款，自應照章編制預算，以符程序?！必斦坎煌猓Q各省司法經費，現(xiàn)在仍由地方負擔，“其收入應否列入國家預算，似有斟酌之余地”。究其實，就是不同意在國家預算中編入地方司法經費。雙方爭執(zhí)不下，把球推給中央政治會議。政治會議審查后不同意司法部的意見，但司法獨立又是其政體的基本原則和信誓旦旦的宣言，于是在文字上做了看似不違背政體原則，又可以不實際執(zhí)行的說明，意思是司法獨立是沒有問題的，所以“收支亦以統(tǒng)歸國家主管為原則”，既是原則，操作中就有例外的余地?，F(xiàn)在各省法院監(jiān)獄經費仍沿用地方負擔成例多年，雖是“權宜辦法”，但1928年劃分國地收支標準案早就規(guī)定，“地方司法經費在承審制度未廢以前，暫應由地方經費內支出”，現(xiàn)在各縣仍實行承審制度，所以不能改為中央撥款。而且政治會議認為，就算中央不撥款，地方司法系統(tǒng)也不虧，因為地方名義上把法收上交國庫，實際上“皆盡數(shù)就地撥補”，“其爭議本案收支列數(shù)十足相抵，均頗切合實際”⑨。顯然，政治會議不同意把各省司法補助費劃入國家預算，政治會議的審查使王寵惠納地方司法經費入國家預算的想法落空。

1935年前后，在南京國民政府召開的全國第一次司法會議上，中央劃撥地方司法經費再次受到關注。列入議程的提案有446件，其中有63案是關于司法經費權限問題，44案是關于修訂民刑法規(guī)問題，48案是關于監(jiān)所問題，49案是關于增進司法效率、訓練司法人才問題。幾個數(shù)字比較反映了代表最關心的就是司法經費由國家劃撥的問題③。司法經費議案占總提案的14.1%。與提案總量和其他內容議案相比，這是一個不小的比例。在整頓、廢除兼理司法縣政府的20個提案中，也有很多整頓司法收入議意，隱含著要求中央劃撥縣司法經費的訴求⑩。

相較各省高院對中央撥款的急迫要求，司法院一改以前的急切之態(tài)，提出了務實的提案，名“司法機關及司法設施費改由國家負擔的過渡辦法”，基本就是維持現(xiàn)狀，國庫和省庫照舊分擔經費。從題目看，司法院仍有中央撥劃經費的意愿，曰“過渡”就是為國家統(tǒng)一撥經費做準備。但是，這不能滿足各省爭取中央經費的急迫愿望，會議審查后覺得“恐有礙難”，修正后做出以下四項決議：第一、從速實行全國財政會議決議，司法經費改為國庫負擔；第二、司法院與財政當局商定細則；第三、用所得稅、遺產稅及其他稅作為司法經費款項來源；第四、在國庫未完全負擔前，所有一切司法經費仍歸各省負擔。分析這四條，各省似乎已爭取到了國庫負擔司法經費，大功即將告成。不過，頗值得玩味的是，前述決議中最重要的第一條旋即被刪去，四條改為兩條，原提案的第四條變?yōu)樾拚傅牡谝粭l，這一條實際強調的是省責任，而非中央責任；原提案第二條改為修正案第二條，這條雖明確了司法經費有了“確定稅收”作保障，但這仍需商量，還不是鐵板上訂釘?shù)慕Y果[15]。這說明盡管與會代表巴望司法經費盡快由“國庫負擔”，最終卻連一個落實期限的議案也未形成，這無疑是對落實結果的負面暗示。

1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，司法行政部擬定了關于《緊縮預算各省司法補助建設費變通辦法》呈司法院，轉呈國防最高委員會，要求緊縮預算時酌情考慮。國防最高委員會交財政專門委員會審查，答復是不予通融。

抗戰(zhàn)建國，戰(zhàn)爭為先、為要，壓縮司法經費可以理解，但恰恰就在司法界循常規(guī)的理解中，中央統(tǒng)一劃撥司法經費卻出人意外地有了實質性轉機。轉機起步于1939年，開始實施于1941年。1939年2月改良司法等議案在國民參政會上提出，嗣后該會又提出司法經費中央統(tǒng)一劃撥案，要求確立原則，定出施行時間。國民參政會的動議鼓舞了司法院，司法院在編制1940年度司法概算時，向國防最高委員會提出國庫負擔辦法議案，后者審查并原則通過。隨后，財政部和司法行政部商定實施辦法，因為幅員遼闊，各省只能分區(qū)分期施行。既是戰(zhàn)時，就按戰(zhàn)區(qū)和非戰(zhàn)區(qū)省份劃區(qū)，非戰(zhàn)區(qū)省份自該優(yōu)先。所以決定從1940年度起，除新疆外的非戰(zhàn)區(qū)省份，包含云貴川在內的9省的正式法院及新式監(jiān)獄看守所經費改由國庫負擔⑥。這年國庫撥款惠及了9省中的9所省高院，5所高分院，79所地方法院，62所監(jiān)獄或看守所。其中占比最多的當然是四川，79所地方法院中四川就有26所，5所高等分院中四川占3所。1940年1月國庫劃撥的這筆經費504414元中，四川得到139094元，占經費總額的27.57%⑩，比總額的1/4還強。考慮到四川在戰(zhàn)時的中心地位，所占比例有充分的理由。

從1941年度起，中央直接劃撥區(qū)域有所擴大。在司法行政部和財政部共同努力下，無論戰(zhàn)區(qū)還是非戰(zhàn)區(qū)省份，已設法院或仍由行政兼理司法的縣，新監(jiān)獄或舊監(jiān)所的經費一律由國庫負擔。程序是由司法行政部通盤規(guī)劃，劃一組織，充實內容，調整員額，提高待遇，編制全國司法機關歲入歲出各種經臨概算，呈奉核定施行⑥。至此，司法當局從1928年就夢寐以求的地方司法經費中央統(tǒng)一劃撥的努力，終于有了結果。

論及此處，一些問題必然會被提出，抗戰(zhàn)時期，特別從1939年開始，經濟進入最困難時期，為什么反而在本以為最不會得到中央統(tǒng)一劃撥地方司法經費之際反得到中央劃撥? 建設地方法院當然是民主建國的實際舉措，可為什么偏偏在戰(zhàn)時體制下加快了速度？為什么眾里尋經費千百度，經費卻在燈火闌珊處？

三、戰(zhàn)時地方司法改革突破的原因和成效

從上世紀40年代初開始的這些地方司法改革，可以說既在意料之外，也在情理之中。原因可從主客觀兩面試析：

首先，客觀環(huán)境的促成。

第一，民主建國力量對中央劃撥地方司法經費和法院建設的推動。國民參政會是戰(zhàn)時民意表達機構，司法經費議案首先在1939年2月國民參政會上提出，然后才由最高國防會議通過。這次會上，其他表達民主聲浪的提案，如修改民刑法、民刑訴訟法、改定任用法官標準法以改良司法案、《減輕人民訴訟負擔案》等均被提出。同年9月沈鈞儒又提出《請政府重申前令切實保障人民權利案》。若干有關法治提案出臺，證明民意所向是靠民主法治來建國。這一民意落實在司法領域，最起碼的舉措就是成立法院，劃定法定經費來源。在這樣的呼聲中，最高國防委員會不得不同意。

第二，戰(zhàn)時體制下國民政府的權威加強，有利于地方司法改革沿著中央的意旨推行，在管控得住的情況下，中央才愿意撥款給地方。戰(zhàn)前和戰(zhàn)時中央對地方的權威有很大差別，戰(zhàn)前，中央對好些后來的非戰(zhàn)區(qū)省份，如川滇黔等省的實際控制軟弱無力，天高皇帝遠，這些省份常自行其是。就成立地方法院而言，最高司法當局的訓令雖然傳達到各省，但地方一句財政緊張，無經費籌備，發(fā)令的上級機構只能徒嘆奈何。對這種體制不順造成的結果，謝冠生總結到：“因司法經費劃歸地方，在地方政府方面僅有義務而無權利，其對司法義務，茍非漠不關心，即易發(fā)生行政干涉司法之不良影響?！睉?zhàn)時體制中，中央對地方的控制力、權威性加強，政令的推行直接受中央的督促。在地緣政治上，這些省份直接在中央掌控下，地方自行其是的余地大大減少，來自地方省府的阻力也必然減輕。1941年開始中央劃撥司法經費，成立地方法院與地方財政無涉，地方既不格外花費，又博得民主建國名聲，兩全其美的事，何樂而不為呢？

其次，主觀動機的推動。

第一，最高司法當局試圖通過成立法院，劃撥經費來抑制相當嚴重的司法腐敗。晚清司法腐敗已相當嚴重，南京國民政府建立后仍未得到有效遏制，雖禁令頻有出臺，效果卻不顯。現(xiàn)在國庫即將給地方撥款，勢必再次嚴令禁止司法腐敗。于是，最高司法當局頒布了《各省司法機關整理收入及支出各款應注意事項》，其禁止內容之細致，反而說明既往規(guī)則無效，司法腐敗仍蔚然成風。該《事項》極詳細，內容卻了無新意。六條內容中，一條說明過去相關法規(guī)停用，一條說明建筑費用，余下4條均是早已要求地方按程序處理司法收入，地方未遵行，現(xiàn)在再令遵行的條文。若不按程序，則可能產生貪腐。貓膩盡人皆知，集體腐敗甚至是公開的。最高司法當局試圖以下?lián)芙涃M來阻止地方地方隨意掌握司法經費，控制腐敗勢頭。謝冠生在《戰(zhàn)時司法紀要》中把這層意思表達得非常明確：“國家司法權的行使統(tǒng)一于中央，關于司法一切收支自應統(tǒng)歸中央主管，過去司法經費應由地方政府負擔，逐致流弊叢生”。若地方成立地方法院，中央又撥款，從經費來源、組織建構及其管理多方斷絕地方貪腐痼疾，流弊即可減少。

第二，最高司法當局試圖以增設法院，劃撥司法經費為契機，掌握此前中央無法完全掌控的地方司法人事權和司法收入數(shù)目的真相。按照與縣級司法有關的法律，中央只掌握部分縣司法人事權?？h政府幾乎掌握兼理司法縣政府的全部人事權，中央和省方勉強算共掌縣司法處審判官委派權。全國千余縣的司法人事權游離在最高司法當局掌控之外，省高院也時常是隔靴搔癢，從權限劃分而言，最高司法當局希望改變現(xiàn)狀。從革除司法弊端而言，如果成立法院，法院司法人事權依法歸屬中央，中央可對縣法院人員素質加以把關。再從“法收”的來往分析，此前地方自由使用“法收”并非無理取用。因為中央不撥款，省府撥款少，中央若不允自收自支，地方可詰問中央怎可因無財政撥款而關門？清末以來，中央政權式微，財力、實力不足，各省自由支配司法收入便成常態(tài)。很多地方司法收入不僅是一筆糊涂賬，而且秘而不宣，從北洋政府開始，最高司法當局就三令五申，要求依法上繳，但很多命令都打了水漂，再說中央也不清楚地方“法收”的精確數(shù)字，難免不受地方亂報忽悠。各上一級司法行政機構即使知道下級的貓膩多，也沒有辦法一一坐實。

中央撥款有利于中央摸清地方“法收”底牌。過去中央并不知道地方司法收入的確數(shù)，現(xiàn)在地方要求中央統(tǒng)一劃撥，按程序，應先由地方上報以往年收支以作撥款參照，中央劃撥的只是新的計劃和過去司法收入之間的差額。下?lián)芙涃M須以上報“法收”為前提，這給了中央掌握地方“法收”理由，大致可做到心中有數(shù)。司法行政部一系列訓令明確表示了這些意思。1940年3月一則訓令稱，除應由國庫劃撥地方司法經費500萬元外，還差217萬元，差額應由各該省整頓司法收入所獲之款抵補。司法行政部能明確指出地方司法經費的差額，顯然是已經知道了地方司法收入數(shù)額，否則，無以計算差額。該訓令還說按1940年度司法收入，原預算170萬元，后又追加30萬元，總共218萬元，實際上各省上一年度法收并未達到這個數(shù)，所以“整頓法收，實為萬務之急”[16]。5月10日又訓令第一批由中央撥款的9省，從國庫負擔經費的第一月起，就把“所有經征司法收入務須切實整頓，以資抵補”，必須遵行《各省司法機關整理收入及支出各款應注意事項》，尤其要禁絕從狀紙、印紙費截流法收以及已見慣不怪的習慣行為。訓令各級法院征收繕狀、撰狀費，應全部貼司法印紙，不得稍有違背[17]。從頻發(fā)的訓令可見，最高司法當局認為前此經費短缺，主要在于“法收”混亂，若加以整頓，即可糾正弊端，促進法院建設。1935年司法行政部部長王用賓視察湖北、湖南等五省司法后，也表達了類似意思，稱“因各省縣長均希望從速成立地院，俾得專心理政，各縣法院收入，經法部整理后，均有增益，離自給自足之期當不遠”[18]。樂觀的結論來自于對司法收入的高估，這對中央以“法收”補經費的決策有積極影響。再則，中央還有另一打算，這一招可給中央掙來面子和里子。地方整頓司法收入后，以“法收”頂一部分財政撥款，這部分原來是地方自己掌握，又名不正言不順地使用，現(xiàn)在明曰中央撥款，實際上把這部分款項變成了中央同意后地方可使用，以前的地方偷補變?yōu)橹醒朊餮a，中央有了面子。另一面，把這部分原不在國庫中的收入算到了國庫中，無形中增加了國庫收入，實際又沒有增加多少國庫負擔，這就有了里子。中央一來掌控了地方司法收入，還能張揚法治政績，這篇一箭多雕的文章，國民黨中央是樂見其成的。

中央劃撥地方司法經費，地方增設法院是司法要員們常引為驕傲的戰(zhàn)時政績，但究竟對司法改革起了多大作用？在他們設計的司法獨立之路上走了多遠？需進一步分析。資料顯示，成效當然不能否認，但是，最終結局卻令司法當局汗顏和慚愧。無論是組織建設數(shù)量、質量，還是經費下?lián)芎笱氲卦凇胺ㄊ铡?處理上的權限劃分，司法腐敗抑制各方面，均遠未達到他們理想狀態(tài)。

先看地方法院組織建設。1941年法院建設計劃出臺后，各省的發(fā)展不平衡。四川得戰(zhàn)時大后方中心之地利，建設速度快于它省。1946年統(tǒng)計，有一審地方法院64所，有包括省高院在內的二審法院（即高分院）12所，縣司法處88所[19]57。第一批中央撥款各省地方法院建設情況如表3：

表3 川黔、滇等9省1940年和1946年地方法院數(shù)量比較表

從時間流逝縱向比，進步無可置疑，但若以1941年普設法院計劃來對照，差距就不可以道里計。絕對數(shù)上，計劃第一年，即1941年成立135所縣法院，第二、三、四年每年約為270所，第5年約400所，1942年為執(zhí)行計劃第一年，1946年為最后一年⑥。即1946年結束時，全國各縣均由法院取代行政兼理司法的機構，但實況卻非這樣。戰(zhàn)時四川發(fā)展最快，到1946年也只有64所一審地方法院（有些資料說63所），按四川有百余縣的比例算，縣法院僅約占50%，四川是戰(zhàn)時發(fā)展翹楚，情況都是如此，其他省區(qū)難道還有出其右者？

表4顯示各省1945年情況：

解讀表4，總計這年共計劃設立35所地方法院，增設的原因大多是彌補以前該設未設法院的欠賬。把此處的35所法院數(shù)量與1941年計劃規(guī)定1945年當成立約270所法院的數(shù)量相比，差距大到足以令人質疑。1941年的法院建設計劃難道與南京國民政府成立以來，甚至晚清以來的歷次司法改革的命運一樣，最后落得個爛尾工程結局？答案是肯定的，及至1949年，1941年的法院建設計劃仍然是不了之局。1949年司法行政部施政報告的統(tǒng)計是，全國法院原來共3017單位，包括高院38所，高分院119所，地方法院796所，司法處1122，監(jiān)獄143，看守所799⑧。該報告明確有1122縣仍實行司法處制度，易言之，即時至1949年，還有1122縣尚沒有建立1941年計劃中擬設的，至遲也應在1946年完成的縣法院。

表4 34年度增設地方法院一覽表

再看司法經費的劃撥。中央劃撥司法經費對司法獨立的確有實質性的推進，連行政院也在1945年報告中炫耀，稱“司法經費統(tǒng)一為改革司法一大要點” ，國庫負擔行政院是功不可沒的。1947年的全國司法會議上，謝冠生列舉出1935年全國司法會議的五項目標，第一項就是司法經費的獨立，稱“第一項司法經費已從30年起完全改歸國庫負擔，在國家支出總預算之百分比中，逐年都有增加。”謝在《戰(zhàn)時司法紀要》中也有一番自我表揚，認為司法一切收支統(tǒng)歸中央，便革除了司法流弊，明確了地方政府責任，劃一了各省區(qū)司法人員的待遇，促進了法院的普設。

應該說，謝氏所言確有法理和事實依據(jù)。不過，司法經費由中央劃撥，要打破既有的司法款項收支秩序，那些從既有秩序中撈取好處的群體和機構未必愿意，他們的一些作為對經費的劃撥和使用有負面影響，不時做出消極的抵觸。加之最高司法當局爭取地方司法經費中央劃撥的動機也不那么單純，幾乎每一正面作用都有負面影響隨行。

首先，提高了最高司法當局命令的有效性和權威性，減少了令行禁不止的現(xiàn)象。權威性提高既是地方司法改革之因，又是其果。低級司法人員的加薪可為有力佐證。1938～1939年四川調整司法經費時，司法行政部要求提高法警、獄警等低級司法人員薪餉，四川以無款源為由不理睬部令，1940年司法行政部再發(fā)類似訓令，各省、縣則積極響應。對此，司法行政部心知肚明，訓令到：執(zhí)達員、法警等雖然地位較低，但職司卻很重要，薪餉應從優(yōu)發(fā)給，本部曾于1938年訓令，要求各級法院填報執(zhí)達員、法警現(xiàn)有名額，擬增名額及薪餉，但各高等法院均稱無款加薪。現(xiàn)在中央撥款，各省就積極應和，“四川等9省29年度各法院經費概算，已就可能范圍內，將執(zhí)達員法警薪餉酌予提高，定執(zhí)達員月薪自22元至30元，法警長月薪自24元至30元，法警月餉自16元至22元”。對比司法行政部1938年和1940年發(fā)布的兩條意思相同訓令的效果，明顯可見，中央撥款前后，其命令的權威性大不相同。其次，地方法院有固定經費來源，就有了獨立行使職權的經濟條件，可以不因經費仰仗地方而屈就行政長官，受其鉗制。第三，地方司法人員的待遇有所提高。據(jù)1943年材料記載，1941年上半年川省131所地院檢察處和縣司法處130余名檢驗員中，很多人的工薪是26元，下半年即有增加。其中58人為60元，37人為50元，17人40余元，1人30元，其余的是24元到26元。第四，對司法人員貪污中飽的痼疾有一定遏制。下?lián)芙涃M伴隨著加強管理和監(jiān)督，貪污斂財?shù)男袨楸厝挥兴諗俊?/p>

對這些作用，必須注意的是，是以中央有款劃撥為前提，一旦中央無款可撥，剛性的權威又可能軟化，地方法院還是只有去央求行政，被抑制的濫收濫支等弊端則可能報復性反彈，甚至變本加厲。而現(xiàn)實恰恰就是中央撥款經常延緩滯遲，沖抵了本該起到的正面影響。

司法行政部1942年工作計劃中已估計因物價上漲，預算的各種費用會很緊張，“縣司法機關尤其緊張?！辈⑶腋魇∥飪r漲落程度不一，“川康滇黔四省最高，寧青較低。”⑤中央允諾的經費實際不到位，對各級法院和司法處，賬面預算的經費無疑是水中月，鏡中花，中看不中用。不動用 “法收”，又別無良策。很多地方法院在1941年，即中央撥款剛開始當年，就沒有及時收到中央撥款，加之物價飛漲，戰(zhàn)爭因素影響，各法院和司法處不得不自行籌劃，截留“法收”再度有了充分正當?shù)睦碛?。中央因其承諾沒有及時兌現(xiàn)，奈何不得違令動用“法收”的行為。查閱地方法院材料，中央口惠實不至的撥款更比比皆是。

1941年3月四川宣漢縣法院成立，6～9月報表就多次注明司法撥款未到，只有動用法收補助職員生活，省高院也同意。同年6月司法收支一覽表附注記載：第一，1946年3月20日司法處結束，次日法院成立，法院與前司法處職員在三、四、五月份共應領兩種補助費合計2964.71元，于6月6日奉高院電令，允許該院在國庫撥款未到前，暫以法收工本墊發(fā)。7月21日又接到高院訓令，要求國庫撥款一到，就要歸還先行使用的法收。事實是，7月份宣漢縣法院已在法收中截留了2552.50元，7月份只能在法收中再截留412.21元。預先截留生活費后，法院還有沒有結存法收上交中央呢？顯然沒有。報表有多處記載，“截至本月底止，征存法收抵解本院三四五三個月職員兩種生活補助費外，結存無”。在6月到9月的報表附注中，類似的文字每月出現(xiàn)，抵解法收的金額逐月增加，這就意味著中央拖欠宣漢法院的經費越來越多。令人不解的是，宣漢地方法院成立當月，中央撥款就沒有到宣漢法院賬上，既然沒有經費，著急忙慌成立的法院豈不是花拳繡腿，好看好聽而已。

中央撥款主要用于各司法機構經常費開支，若縣司法處改建為法院，仍需縣政府籌款，即縣司法仍要仰仗于縣行政。1948年四川名山縣司法處奉命改建法院，向縣政府要款，名山縣政府的回函稱“貴處三十七年八月二十七日……公函為函送擬具暫時修建計劃書，煩請?zhí)岢鰧徸h一案等，內附改建法院及建修監(jiān)所計劃書各一份，準此。當經本府函轉縣參會審議”，參議會審議后稱“司法處將改建法院，需要巨款建修，現(xiàn)名山毫無底款，所擬建修計劃書一俟呈請省府核準撥款時，再行辦理”?？h政府和參議會并未因司法經費已由中央撥助而一口回絕司法處的撥款請求，而是以無錢，愛莫能助而回絕之，可見名山縣府的概念中，縣行政給予縣司法經費是可以的。其中的詭異耐人尋味，法院是司法獨立的組織載體，但建構這種組織卻要依靠行政機構，對行政經費的依賴豈不是又回到了1941年的原點？仰仗行政撥經費，司法又如何能獨立起來？

此外，還有一類矛盾為最高司法當局始料不及，即因各省得到中央經費惠顧的先后不一，未被劃為第一批的省區(qū)大為不滿，湖北省就呈文行政院，要求援引中央劃撥司法經費的第一批省份來辦理。稱“現(xiàn)在本省財政困難已達極點，所有上項巨額經費，實難籌措，擬懇俯念本省情形，特殊準予援照廣西等九省司法經費先例，將本省司法經費一律改由國庫撥發(fā)，俾資救濟?！背柿性撌∧晏澢?120余萬元巨款，已到山窮水盡地步，意在說服中央把湖北納入第一批撥款省份。行政院回電稱“來呈所請各節(jié)，本年度礙難照辦?！逼淅碛墒?，第一年以計劃中的9省為限，“其余各省須俟戰(zhàn)爭結束后，漸次推行”。行政院的“漸次推行”沒有放空炮，第二年戰(zhàn)區(qū)和非戰(zhàn)區(qū)省區(qū)的法院、司法處、新監(jiān)獄和舊監(jiān)所“經費一律由國庫負擔”。中央劃撥省區(qū)的擴大，看起來是好事，但經費能否按計劃下?lián)軈s是問題，每省都兼顧，勢必每省難兼顧。

最高司法當局力爭中央統(tǒng)一劃撥地方司法經費，有以撥款為用，厘清百理不順的司法收支關系，減緩中央、省、縣三方在“法收”權責上糾葛不清矛盾的目的，地方豈不知個中利害關系？所以未必全然愿意，權責一厘清，他們就沒有做手腳的余地了。省方、縣方站在各自立場各有考量，特別是地方法院和縣司法處，對中央撥款這項政策可以說是喜憂參半，愛恨交加。

對省政府而言，當然滿意。司法經費由中央負擔后，司法經費由上級機關統(tǒng)籌辦理，省財政預算中節(jié)省了這筆開支，1946年的四川統(tǒng)計年鑒記載到“司法經費完全由中央負擔[19]54,55。對省高院而言，則未必寬心。一則，他們擔心有了中央劃款的規(guī)定，萬一中央不能按時足額下?lián)?，他們既不敢擅自向中央伸手，又再無理由向省政府伸手，還要面對各下級司法機構催討壓力，上中下都難對付；再則，經費既由中央承擔，人員當然也受中央限制，省上就不能像以前那般以各種理由增加再編人員。以前省高院是可以通過這個方式增員增收益的。這是各省高院必須仔細權衡，不便明言，難以萬全的現(xiàn)實。

地方各司法機構也未必喜歡中央劃撥經費，因為這必以“法收”悉數(shù)上交為前提，很多地方司法官員早已習慣自由處理“法收”，弊端在他們眼里已是正常，已經固化，發(fā)財路徑被中央撥款阻斷，他們豈能心甘？故而，實際中總是想方設法暗中抵制，力圖挽回損失。

總之，經費下?lián)芸赡艽騺y既存的司法收支秩序，是利益的重新調整，各方從自身立場出發(fā)，提出與政策頡頏的對策，與下?lián)芙涃M的正面效果形成對沖。

此外，戰(zhàn)爭對司法改革的影響也非常吊詭，它一方面推動了包含司法改革在內的民主建國，同時戰(zhàn)爭耗費對地方司法改革也有不可忽略的重大負面影響。這一影響實際是危急之中怎么處理戰(zhàn)爭和建國的矛盾問題，理論上似乎不矛盾，實際中卻是矛盾重重。1941年地方法院建設計劃剛一出爐，太平洋戰(zhàn)爭就在年底爆發(fā)，中國對日正式宣戰(zhàn)，必然一切為著戰(zhàn)爭，厲行緊縮政策，所以，1941年計劃預算，未獲中央通過，只得暫行停頓。難怪好些地方法院剛建立就沒有獲得中央撥款，從地方檔案中，能看到很多這方面的材料，限于篇幅，此處不再贅述。司法院認為“司法建設在抗戰(zhàn)建國進程中，居重要地位”，普設法院又是司法建設中的重要工作⑥。但是，這僅為司法要員一廂情愿。在全國財政大盤中，司法經費應占幾何并沒有明確數(shù)據(jù)，至少在戰(zhàn)時不算緊要的。從上述可見，在戰(zhàn)時政治、經濟諸多因素交互作用下，司法改革之路窒礙叢生，難見顯著成效。

綜上各部分，筆者從抗戰(zhàn)建國中司法改革舉措的制定出發(fā)，順流而下分析了其實施和結果，解剖了司法改革的所有成效以及成效不彰的主客觀原因。改革是方向，必然要進行，改革又是利益的調整，地方司法改革觸及了上下各方的蛋糕，他們對各自蛋糕的爭取是改革預期未實現(xiàn)的一個重要原因。

注釋：

① 南京第二歷史檔案館藏檔案《1927～1930年度各省司法經費》, 全宗一, 案卷號467, 縮微16J-2192.

② 1936年司法院秘書處編《民國二十五年度司法統(tǒng)計》(上冊), 川省檔案館歷史資料5/20-1/1.

③ 司法行政部《全國司法會議匯編》議案第一組94、96頁, 四川省檔案館歷史資料, 5/14/1.

④ 《司法部設立縣司法處的訓令》(第3346號訓令1935年6月27日)四川省檔案館歷史資料, 5/14/1, 司法行政部《全國司法會議匯編》議案第一組頁.

⑤ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部1942年度工作計劃及1944年成績報告表暨國家施政方針意見書》, 全宗二, 案卷號6637, 縮微16J-1330.

⑥ 《司法院工作報告》(1945年5月), 四川省檔案館藏, 歷史資料5/16/1.

⑦ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部1946、1947年工作計劃》, 全宗二, 案卷號6639, 縮微16J-1330.

⑧ 南京第二歷史檔案館藏檔案《1945年度司法行政部工作計劃》, 全宗二, 案卷號6640, 縮微16J-1330.

⑨ 南京第二歷史檔案館藏檔案《司法行政部所屬主管1930-1935年經費》, 全宗一, 案卷號468, 縮微16J-2192.

⑩ 南京第二歷史檔案館藏檔案《1940年度各省司法經費》, 全宗一, 案卷號474, 縮微16J-2193.

? 謝冠生《戰(zhàn)時司法紀要》四川省檔案館藏檔案, 歷史資料, 5/51/1, 第1-2頁.

? 《各省司法機關整理收入及支出各款應注意事項》, 各條內容是: 第一條 “以前頒發(fā)的司法機關法收暫行辦法停止使用”; 第二條“各司法機關一切經常支出款項, 應在原屬各該機關經常歲出預算定額內開支, 不準稍有超越, 其司法經費未歸國庫負擔之各省, 仍應遵照支銷留院法收暫行辦法各項之規(guī)定, 于年度開始時預計全年度所需數(shù)目, 列表匯呈動支司法補助費”; 第三條“各司法機關經征收入, 均應按旬報解, 不得隱匿”; 第四條第一款“司法機關經售之司法印紙及民事狀紙、刑事狀紙, 應向各高等法院領存?zhèn)溆谩?第二、三款談及漏帖、不貼或貼不足額司法印紙應如何辦理, 第五款明確指出“司法狀紙均由本部制造頒發(fā), 無論何種機關不得仿造, 并不得另制副狀發(fā)售及以自制代狀”; 第六款稱“司法機關判處之罰金, 應于案結后及時購貼司法印紙, 不得截留挪用”; 第九款談及繕狀費、撰狀費應“認真辦理, 悉數(shù)購貼司法印紙, 以裕法收”. 《司法公報》第367-381號合刊, 1940年4月, 第10-14頁.

? 《行政院工作報告》民國三十四年4月, 四川省檔案館藏檔案1/5-1/3.

? 《全國司法行政檢討會議閉幕詞》1947年《全國司法行政檢討會議匯編》. 四川省檔案館歷史資料, 5/52/1.

? 《四川省各級法院, 縣司法處執(zhí)達員、司法警察考試、任用、服務、獎懲通則及歷屆司法考試合格人員服務狀況調查表, 考成初評分數(shù)表》, 四川省檔案館全宗號167, 案卷號4727.

? 抄錄《四川部分地院檢察處、司法處檢驗員調查》(1943年)四川省檔案館 全宗號167, 案卷號5436.

? 《宣漢法收一覽表》四川省檔案館 全宗號167, 案卷號20237.

? 四川雅安檔案館 全宗號3 目錄號1 案卷號128.

? 南京第二歷史檔案館藏檔案《湖北司法機關1940、1943、1944年度經費預算》, 全宗二(3), 案卷號1796, 縮微16J-1886.

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AbstractDuring Anti-Japanese War, local judicial reform was a actual initiative. The construction of an independent judicial organization was a necessary and sufficient condition of the independence of the judiciary.During the war, under the biggest financial pressure, the highest judicial authorities developed systems in the judicial organization construction and legal provision. This was a substantive progress in judicial independence.Even so, there were many difficulties in local actual operation. The thesis researches the system’s cause and result,studies the difficulties in actual operation, and sums up local judicial reform’s effects.

Key wordsAnti-Japanese war; reform judicial; local court; expenditure

編 輯 劉波

Local Judicial Reform During Anti-Japanese War

WU Yan Huang Mei Zhong Jin
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

D909

A

10.14071/j.1008-8105(2017)05-0083-010

2016 - 01 - 14

國家社科基金“南京國民政府縣級司法改革困局研究”（16FZS042）.

吳燕（1956- ）女，歷史學博士，電子科技大學馬克思主義教育學院教授；黃梅（1992- ）女，電子科技大學馬克思主義教育學院碩士研究生；鐘瑾（1995- ）女，電子科技大學馬克思主義教育學院碩士研究生.