胡仕煒（華東政法大學經(jīng)濟法學院，上海 201620）

從國有企業(yè)邊界看政府與市場的關系

胡仕煒（華東政法大學經(jīng)濟法學院，上海 201620）

政府與市場的關系是經(jīng)濟學理論中一個恒久不變的主體，從亞當斯密的《國富論》開始，看得見的手與看不見的手之間的關系就成為了經(jīng)濟學討論的焦點。從古典經(jīng)濟學的政府“守夜人”的角色；馬克思主義的“無所不包”的政府將市場經(jīng)濟的領地完全消滅；到凱恩斯的宏觀經(jīng)濟學理論主張的政府的“宏觀調(diào)控權”均圍繞這一話題展開。企業(yè)是市場的基本細胞，數(shù)以萬計的企業(yè)共同組成了市場，市場也給予企業(yè)生存的空間。最初的企業(yè)均是私人企業(yè)，企業(yè)的存在為企業(yè)主謀取利益，企業(yè)單一的屬性讓政府與市場的界限相對清晰，但是在國有企業(yè)出現(xiàn)之后，尤其是提供了大量公共服務的國有企業(yè)的廣泛出現(xiàn)，打破了政府與市場之間的相對清晰。國有企業(yè)作為政府手腳的延伸，由政府出資進入那些私人資本不愿意或不能進入的領域，彌補了產(chǎn)業(yè)鏈條的完整。國有企業(yè)的邊界需要明確界定，邊界過小，社會公共服務提供不足，邊界外擴，則難免出現(xiàn)與民爭利的情形。

1 國有企業(yè)經(jīng)營邊界的經(jīng)濟學分析

國有企業(yè)的經(jīng)營邊界問題，既要考慮到國有企業(yè)作為市場經(jīng)營主體的一般性特征，也要考慮到其國有屬性的特殊之處。關于企業(yè)的一般經(jīng)營邊界，亞當斯密的古典經(jīng)濟學認為分工帶來了企業(yè)的產(chǎn)生，市場需求決定了企業(yè)邊界；新古典經(jīng)濟學派認為，企業(yè)內(nèi)部外部的協(xié)作關系的不斷調(diào)整會引起企業(yè)邊界的變動；以科斯為代表的制度經(jīng)濟學派認為當企業(yè)交易的內(nèi)部成本等于外部成本時，企業(yè)的邊界也就隨之確定。

依據(jù)世界銀行的定義，國有企業(yè)是政府所有或控制的，從銷售商品或提供服務的過程中創(chuàng)造收入的實體。部分經(jīng)濟學家認為在計劃經(jīng)濟中不存在企業(yè)，政府與國有企業(yè)之間不存在明確的界限，實際上在我國改革開放之前與改革開放初期確實普遍存在這種情形。在1949年的《中華人民共和國中央人民政府組織法》中就規(guī)定了燃料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部、輕工業(yè)部等部門，在當時全國的計劃經(jīng)濟模式下這些政府部門負責全國的工業(yè)農(nóng)業(yè)商業(yè)的生產(chǎn)分配。進入改革開放之后，市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，裁撤了相關部門以適應市場經(jīng)濟的發(fā)展。在1988年裁撤了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部，設立了中石油中石化等大型國有企業(yè)。1993年裁撤了紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部。在2013年裁撤了鐵道部，改增設中國鐵路總公司，我國國有企業(yè)“政企不分”的頑疾得到了初步的解決。

2 國有企業(yè)性質定位與目標功能

國有企業(yè)的性質究竟是營利性還是公益性在理論上存在著爭論。對于私人公司，《公司法》第五條規(guī)定了公司在從事經(jīng)營活動中，應當承擔社會責任。但是從整個商事主體立法層面來看，公司依然以營利為首要目的，同時兼顧社會責任。但對于國有企業(yè)營利性與公益性何者為第一性的問題，卻不能一概而論，國有企業(yè)的企業(yè)本質屬性決定了以營利與追求利潤最大化為目標，但其國有的屬性以及我國社會主義國家性質又決定了其需承擔一定的政治任務與提供公共服務的職能。當兩者不能兼容時，何者為第一性的問題就凸顯出來。

國有企業(yè)的目標功能是明晰其屬性的前提與基礎。

2.1 經(jīng)濟性功能：

2.1.1 國有企業(yè)是實施國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的基本工具。對于像我國這種經(jīng)濟起步較晚的國家，在最初建立工業(yè)體系時，完全依靠私營企業(yè)去建立經(jīng)濟體系與產(chǎn)業(yè)體系是不現(xiàn)實的，以國有企業(yè)為龍頭，建設完備的工業(yè)體系，引導市場培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)是明智的選擇。建國初的“一五計劃”，建立了如沈陽飛機制造廠（現(xiàn)沈陽飛機工業(yè)集團），長春第一汽車制造廠（現(xiàn)中國一汽）等一大批輕重工業(yè)國有企業(yè)，對我國建國初期建設齊備的工業(yè)體系，打破西方經(jīng)濟封鎖起到了關鍵引導作用 。

2.1.2 國有企業(yè)是我國對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟手段與政策工具。通過國有企業(yè)對國民經(jīng)濟進行宏觀引導和市場調(diào)節(jié)，具有成本低，手段靈活，有效貫徹政策意圖和對國家主權和機密產(chǎn)業(yè)具有較高可靠性等優(yōu)點，為調(diào)控宏觀經(jīng)濟采取國有企業(yè)形式提供了理論依據(jù)。國有企業(yè)，尤其是金融類國有企業(yè)對于我國經(jīng)濟的宏觀調(diào)控具有重要意義。如匯金公司，是典型的金融類國有企業(yè)，負責對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控，被中央銀行賦予金融穩(wěn)定政策執(zhí)行平臺的角色。

2.1.3 國有企業(yè)是參與國際經(jīng)濟競爭，捍衛(wèi)國家經(jīng)濟安全的主要力量。以目前形勢來看，中國企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略中有較強競爭力，能夠依托國家的經(jīng)濟、政治、文化力量，在國際競爭中取得有利地位的主要是國有企業(yè)。如海爾國外建廠，北汽收購薩博，中石油中石化聯(lián)合收購等。

2.2 社會性功能：

2.2.1 國有企業(yè)是政府維護社會公平，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要手段。全民所有屬性決定了國有企業(yè)必須要承擔與私營企業(yè)不同的社會責任，在維護社會公平，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等方面做出表率作用。例如中國郵政集團作為大型國有獨資企業(yè)，能夠將郵政業(yè)務做到全國任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，包括私人企業(yè)不能或不愿做到的人煙稀少的邊疆地區(qū)。

2.2.2 國有企業(yè)承擔提供社會生產(chǎn)生活的基礎設施的主要責任。具有明顯公共產(chǎn)品屬性的社會生產(chǎn)生活的基礎設施，政府應當承擔為經(jīng)濟發(fā)展和社會生活創(chuàng)造這些基礎條件的責任。我國國有企業(yè)是利用全民資產(chǎn)投資建立的，為了實現(xiàn)社會公共利益，當然需要承擔起提供社會生產(chǎn)和生活基礎設施的主要供應責任。如城市自來水公司、天燃氣公司等，都是承擔提供社會生產(chǎn)和生活基礎設施的國有企業(yè)。

2.2.3 國有企業(yè)是政府應付各種緊急狀態(tài)，進行危機管理的有力工具。國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈，是國家應對突發(fā)事件和重大風險的戰(zhàn)略團隊。在糧食戰(zhàn)略儲備、石油戰(zhàn)略儲備方面，以中糧集團、中儲糧總公司等為代表的國有企業(yè)都發(fā)揮了重要的作用。如果這些部門完全由非國有企業(yè)來經(jīng)營，那么在出現(xiàn)緊急狀態(tài)時，這些企業(yè)很可能會置國家利益和有關法律、法令不顧而謀取高額利潤，從而損害社會的利益。關系到經(jīng)濟社會發(fā)展的一部分關鍵資源和生活資料由國有企業(yè)代表國家直接掌握，對于應付各種緊急事態(tài)是非常必要的。

國有企業(yè)重疊交叉的經(jīng)濟性功能與社會性功能，導致了國有企業(yè)政企不分，效率低下的現(xiàn)狀。中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》將國企的定位與功能做出了明確的描述。大致將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類與公益類兩類。商業(yè)類的國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活動、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標；公益類的國有企業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標。這就要求在界定國有企業(yè)的邊界問題上應對不同類型予以區(qū)別對待。將商業(yè)類國有企業(yè)的地位與市場經(jīng)濟中其他所有制經(jīng)濟主體同等看待，將公益類國有企業(yè)予以區(qū)別看待。公益性國有企業(yè)承擔更多的社會責任，經(jīng)營邊界應該更為廣泛，涉及一些不能或不愿由私人提供的公共產(chǎn)品的提供。商業(yè)性國有企業(yè)的經(jīng)營邊界應該與市場上的同類競爭者一樣，企業(yè)的經(jīng)營邊界，規(guī)模控制應當基于完全的商業(yè)判斷做出。

3 國有企業(yè)經(jīng)營邊界分析

商業(yè)類國有企業(yè)的經(jīng)營邊界。依制度經(jīng)濟學的觀點，企業(yè)的邊界是以內(nèi)部組織生產(chǎn)的成本等于進行外部契約交易的成本時，企業(yè)的邊界即隨之確定。對于商業(yè)類國有企業(yè)，對其經(jīng)營邊界的分析基于：第一，國有企業(yè)的經(jīng)濟實力較強，產(chǎn)業(yè)鏈較長，形成集合效應較為明顯，有足夠的實力將外部契約轉為內(nèi)部生產(chǎn)，內(nèi)部生產(chǎn)的成本較低。因此國有企業(yè)的規(guī)模一般比其他所有制性質的企業(yè)經(jīng)營范圍要大；第二，由于政府對國有企業(yè)的大力支持，國有企業(yè)進行外部交易的成本要遠遠小于其他所有制企業(yè)，比如在獲得政府補貼，獲得土地等方面。對于商業(yè)類國有企業(yè)，我們首先要防止出現(xiàn)利用其自身優(yōu)勢與民爭利的情況。一方面，國有資產(chǎn)要保值增值，另一方面，國有資產(chǎn)還要發(fā)揮其自身的特點彌補私人資本不能進入或不愿進入的領域與行業(yè)。

商業(yè)類國有企業(yè)下又分為商業(yè)一類——主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)；商業(yè)二類——主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域；商業(yè)三類，主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。對于第一類充分競爭的國有企業(yè)，具體包括機械、輕工、家電與服務業(yè)等，其經(jīng)濟活躍性最強，經(jīng)濟效率最高，同時也創(chuàng)造著大量的財富，解決大量就業(yè)人口。這些行業(yè)領域國有企業(yè)的經(jīng)營邊界應繼續(xù)收縮，提高經(jīng)營效率，堅持輕資產(chǎn)運營模式，打造一批像華潤集團這樣在服務業(yè)，金融，醫(yī)藥行業(yè)具有國內(nèi)國際競爭力的企業(yè)。對于充分競爭類國企，應當在稅收，土地等方面給予與其他所有制類型的企業(yè)相同的待遇，依照科斯的制度經(jīng)濟學觀點，企業(yè)的外部交易成本等于內(nèi)部成本時，即企業(yè)的邊界所在，如果給予超一般主體的待遇，則內(nèi)部成本會進一步降低，遠遠低于外部交易成本，則企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模就會擴大，進而擠壓其他市場主體的生存空間。

對于主業(yè)處于商業(yè)二類與商業(yè)三類的商業(yè)類國企，如電信，石油化工與水電、核電類國有企業(yè)，往往是資源密集型、資金密集型行業(yè)，投資大，收益穩(wěn)定卻回籠資金時間長，導致私人資本不愿進入。國有企業(yè)建設大型項目，占用國民資本多，建設周期長，為維持企業(yè)日常經(jīng)營，允許其從事少量競爭充分，利潤率較高的項目，但應限制其副營業(yè)務規(guī)模。中國葛洲壩集團是一家從事水利水電建筑環(huán)保為主的大型國企，但近年來其金融與房地產(chǎn)業(yè)務卻逐漸發(fā)展為主營業(yè)務之一。對于此類商業(yè)二類三類國有企業(yè)，也應控制其經(jīng)營邊界，規(guī)范其投資流向。

公益類國有企業(yè)的經(jīng)營應以調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟，彌補市場失靈為經(jīng)營策略。其主要目標是在保障國有資產(chǎn)保值增值的前提下提供具有非競爭性、非排他性、正外部性的公共產(chǎn)品，彌補市場不足，進入那些私人資本不能或不愿進入的行業(yè)領域。具體而言包括：(1)公共物品。公共物品的消費商具有非競爭性、非排他性的特點，政府必須通過國有經(jīng)濟形式提供，如基礎通訊、供水、供氣、供電、教育等；（2）自然壟斷行業(yè)，由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益，使提供單一物品和服務的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）的概率很高的行業(yè)，如鐵路運輸?shù)刃袠I(yè)；（3）軍工、核工業(yè)等關乎國家安全的，實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略意圖，關乎國家戰(zhàn)略的行業(yè)或領域；（4）私人無法做、不愿做或做不好的行業(yè)或領域。如殯葬行業(yè)等。

4 我國政府與市場關系的演化路徑

我國政府與市場的關系有著與西方國家的不同之處。西方國家規(guī)制政府與市場的關系是基于市場失靈理論，政府的干預是為彌補市場的缺陷與不足，而我國則是基于政府失靈理論，政府對于市場存在著的不當干預。在干預手段，干預范圍上存在著越位與缺位并存的情形。對于正確處理兩者的關系，既要借鑒西方國家的歷史經(jīng)驗，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，又要考慮到我國的具體國情。在經(jīng)濟發(fā)展和轉型的過程中，既有“有效的市場”也有“有為的政府”，經(jīng)濟的發(fā)展不可能靠政府的宏觀調(diào)控，也不可能脫離市場的微觀調(diào)價，所以不是在政府和市場之間劃出明顯的分界線或是在二者之間做出取舍的選擇，而是根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展和客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，不斷調(diào)整二者的關系，實現(xiàn)政府和市場的動態(tài)平衡。

從國有企業(yè)的角度看待政府與市場的關系。近年來我國國有企業(yè)的改革方向從整體大比例的角度看是“國退民進”，但從某些行業(yè)領域來看，一些逐漸減少直至退出，一些則不會減少還要不斷加強，保持國有經(jīng)濟的控制地位。不論國有企業(yè)怎么“政企分離”改革，國有企業(yè)帶有的國家屬性的烙印是難以抹去的，國有企業(yè)進入合適的相關領域，該進則進該退則退，引導培育市場。國企目前的改革路徑，大致的方向是將國有企業(yè)分為商業(yè)類與公益類，商業(yè)類國企盡量在政策上與其他性質企業(yè)同等對待，進行市場化運作，主要目的是國有資本的增值。誠然，與其他性質的企業(yè)相比較，商業(yè)類國有企業(yè)的競爭力遠遠大于其他性質企業(yè)，難免出現(xiàn)與民爭利的情形，但應發(fā)揮國有企業(yè)的“鯰魚效應”，刺激市場，引導整體競爭力的實現(xiàn)，當然前提是在不使用政治特權的前提下。公益類國有企業(yè)主要集中于公共產(chǎn)品的提供、自然壟斷行業(yè)、關系到國計民生、國家安全的行業(yè)。

以目前國有企業(yè)混合所有制改革過程來看，政府借助何種手段引導好市場，發(fā)揮好國有企業(yè)的帶頭作用，是一個需要思考的問題。過去的歷次國企混改收效甚微，一個重要的原因是沒有利用市場經(jīng)濟的理念去改革國企所有制。目前的國企混合所有制改革重在“增量”而非“存量”。過去的國企混改過程中，大多針對國企的存量資產(chǎn)與權益采取打包出售、股權轉讓的形式，這種形式雖能有效降低政府持股比例，但也會造成國有資產(chǎn)被掠奪性侵吞，造成國有資產(chǎn)流失。而采取引進增量的方式，政府可以在權益價值不變的情形下降低持股比例，減少改革阻力。2016年始，國家對金融證券，房地產(chǎn)市場采取“降溫”收縮政策，對國有企業(yè)進一步“松綁”，國企混改引入“黃金股”“優(yōu)先股”等形式引導社會資金逐步流向國有企業(yè)。既能夠做到喚醒國企活力，共享改革開放成果，又能夠做到保證國有企業(yè)的控制力，競爭力。進入2017年以來，“混改”持續(xù)在電力、鐵路、石油、天燃氣、民航、軍工、電信這七大行業(yè)中繼續(xù)突破。南方電網(wǎng)、中國鐵總、東航集團、中國兵工紛紛表態(tài)支持國有企業(yè)混合所有制改革，相繼推出了自己的改革方案，這些關鍵行業(yè)與領域的松綁，無疑代表著國企改革中的信號。

5 結論

市場與政府之間的關系往往是在不同情況下的一種相機抉擇，政府對經(jīng)濟發(fā)展的好壞具有保障責任，面對不同情況下的具體政策是因地制宜的。國有企業(yè)作為政府手腳的延伸，達到哪一領域，哪一環(huán)節(jié)往往對國家的宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響，以國有企業(yè)的功能角度為原點，分類分析公益類國有企業(yè)與商業(yè)類國有企業(yè)的經(jīng)營邊界。將商業(yè)類國有企業(yè)徹底的市場化，將公益類國有企業(yè)定位于提供公共產(chǎn)品與社會服務。我國的社會主義市場經(jīng)濟體制尚不完善，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用離不開政府的科學指導，所以必須重視更好地發(fā)揮政府的作用。尤其是新常態(tài)下轉型的關鍵時期，更需要政府與市場的平衡協(xié)調(diào)，在二者的相互配合下實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。