■ 田志強(qiáng)

石家莊市都市區(qū)“多規(guī)合一”編制探索與實(shí)踐

■ 田志強(qiáng)

“多規(guī)合一”不是一種新類型的規(guī)劃，而是一種協(xié)調(diào)工作。通過消除空間規(guī)劃之間的沖突和矛盾，建立統(tǒng)一的城市發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、空間坐標(biāo)體系、控制線體系和建設(shè)空間邊界等，搭建信息化平臺，制定協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。

一、戰(zhàn)略引領(lǐng)，明確城市統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)

石家莊都市區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃及2040年總規(guī)綱要明確了城市的戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展路徑，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局和協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的綱領(lǐng)。確定“多規(guī)合一”的城市總發(fā)展目標(biāo)為河北省轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎，建設(shè)“轉(zhuǎn)型、魅力、宜居”的高品質(zhì)之城。

石家莊市都市區(qū)空間布局為“一河七廊、雙城雙軸”，是多規(guī)差異協(xié)調(diào)的依據(jù)。

圖1 都市區(qū)空間布局圖

二、規(guī)劃梳理，分析各部門規(guī)劃控制內(nèi)容

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃：中心城區(qū)和四組團(tuán)城鄉(xiāng)規(guī)劃形成拼合圖。中心城區(qū)為已批的石家莊市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）。四組團(tuán)：鹿泉、欒城、藁城、正定城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2013-2030年），其中欒城和正定已批復(fù)。

發(fā)展規(guī)模：城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積1068．41平方公里。

禁止建設(shè)區(qū)包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，封龍山風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)，黃壁莊水庫地表水，滹沱河地下水源一級保護(hù)區(qū)，磁河地下水源一級保護(hù)區(qū)，西部行洪區(qū)、退水渠。

（2）土地利用總體規(guī)劃

已批的中心城區(qū)和四組團(tuán)2020年土規(guī)，落實(shí)最新基本農(nóng)田調(diào)整方案。

發(fā)展規(guī)模：城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積902平方公里。

禁止建設(shè)區(qū)包括黃壁莊水庫，滹沱河、磁河地下水源一級保護(hù)區(qū)。

（3）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃

對接梳理石家莊市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃，優(yōu)先保障民生發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地，保障正定新區(qū)、正定高新區(qū)、裝備基地等重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展。

在城市發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域選址落地都市區(qū)十三五項(xiàng)目庫273個(gè)項(xiàng)目（已批44項(xiàng)），其中社會事業(yè)項(xiàng)目43項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目75項(xiàng)，高新技術(shù)項(xiàng)目48項(xiàng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目41項(xiàng)，其他項(xiàng)目66項(xiàng)。

（4）河北省主體功能區(qū)規(guī)劃

石家莊市都市區(qū)屬于國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

石家莊要突出省會特點(diǎn)，壯大中心城區(qū)，提升省會城市地位，加快建設(shè)正定新區(qū)，推進(jìn)藁城、鹿泉、欒城與主城區(qū)的同城化進(jìn)程，打造京津冀地區(qū)重要中心城市。

（5）環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

《河北省石家莊市生態(tài)保護(hù)紅線》

都市區(qū)范圍涉及南水北調(diào)飲用水保護(hù)區(qū)一級區(qū)、南水北調(diào)（石津干渠）水源地保護(hù)區(qū)、滹沱河河濱岸帶、洨河河濱岸帶、黃壁莊水庫、太行山土壤保持水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)?？傉嫉孛娣e142．82平方公里。

（6）林地保護(hù)規(guī)劃

《石家莊市林地保護(hù)利用規(guī)劃（2011-2020年）》

都市區(qū)涉及Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級保護(hù)林地，面積分別為10．73平方公里，73．97平方公里，290．34平方公里。主要分布在鹿泉西部山區(qū)、滹沱河沿岸、藁城東南區(qū)域。Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級保護(hù)林地，城鄉(xiāng)建設(shè)均可適度使用。

（7）石家莊市飲用水水源保護(hù)區(qū)

都市區(qū)涉及到滹沱河、磁河地下水水源地一級、二級保護(hù)區(qū)、黃壁莊水庫、南水北調(diào)。

（8）水利防洪規(guī)劃以及涉及城市安全的相關(guān)規(guī)劃和規(guī)范

《石家莊都市區(qū)城市防洪規(guī)劃》《滹沱河防洪整治工程規(guī)劃》《石家莊市電力工程規(guī)劃》《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范GB50028-2006》《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范GB50253-2014》《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范GB50251-2015》。

三、底線控制，建立2040年控制線體系

梳理各部門相關(guān)規(guī)劃控制內(nèi)容，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)環(huán)保、林業(yè)、水利、規(guī)劃、國土等部門的底線控制要求，形成統(tǒng)一的底線管控邊界。按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，與各部門溝通，制定了4條底線管控要求協(xié)調(diào)原則。

（1）核減滹沱河兩岸堤防線內(nèi)的基本農(nóng)田。

（2）核減西部行洪區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田。

（3）核減退水渠內(nèi)的基本農(nóng)田。

（4）林地與基本農(nóng)田重疊區(qū)域，現(xiàn)狀為林地認(rèn)定為林地，現(xiàn)狀為耕地和園地，認(rèn)定為基本農(nóng)田。

在統(tǒng)一的底線管控邊界基礎(chǔ)上，建立2040年五類控制線體系。

（1）生態(tài)保護(hù)紅線

落實(shí)《石家莊市生態(tài)保護(hù)紅線方案》，其是城鄉(xiāng)建設(shè)不同突破的底線。包括南水北調(diào)飲用水源一級保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)（石津干渠）水源地保護(hù)區(qū)、滹沱河河濱岸帶、洨河河濱岸帶、黃壁莊水庫、太行山土壤保持生態(tài)功能區(qū)?？傉嫉孛娣e142．82平方公里，占都市區(qū)總用地的5．37%。

（2）城市安全控制線

按照保證城市飲水、防洪、電力等安全，避免災(zāi)害發(fā)生的原則，劃定城市安全控制線。包括西部行洪區(qū)、石化區(qū)防護(hù)范圍、高壓走廊、天然氣長輸管線安全間距、航空燃油管線安全間距、滹沱河堤防線，滹沱河、磁河地下水水源一級保護(hù)區(qū)?？傉嫉孛娣e約378．23平方公里，占都市區(qū)總用地面積的14．24%。

（3）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

遵循城市集聚集約、緊湊高效的原則，全面開展城市現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件和需求分析，結(jié)合2040年總規(guī)預(yù)測的發(fā)展規(guī)模，預(yù)留一定的拓展空間，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，總占地面積約740平方公里，占都市區(qū)總用地的27．85%。

（4）產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，作為“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目選址落地區(qū)域，推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

經(jīng)國家審核公告或省認(rèn)定的各類開發(fā)區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃中連片面積大于30公頃的工業(yè)及倉儲用地?？傉嫉孛娣e約193．7平方公里，占都市區(qū)總用地的7．28%。

（5）基本農(nóng)田控制線

結(jié)合基本農(nóng)田劃定方案和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方案以及相關(guān)規(guī)劃控制要求，需核減基本農(nóng)田115．83平方公里，其中，十三五項(xiàng)目需核減3．9平方公里，西部行洪區(qū)需核減9．96平方公里，退水渠需核減1．55平方公里，滹沱河兩岸堤防線需核減43．83平方公里，2040年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界需核減25．35平方公里，林地需核減31．24平方公里。劃定基本農(nóng)田控制線，總占地面積約917．41平方公里，占都市區(qū)總用地34．53%。

圖2 2040年控制線體系圖

四、差異協(xié)調(diào)，形成2020年“多規(guī)合一”一張圖

結(jié)合控制線體系，重點(diǎn)分析處理城規(guī)和土規(guī)兩規(guī)建設(shè)用地差異。首先將城規(guī)和土規(guī)在用地分類標(biāo)準(zhǔn)上有效銜接。

城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》，土地利用總體規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1023-2010）》。

通過疊加分析，城規(guī)和土規(guī)建設(shè)用地不一致區(qū)域14787塊，占地面積430．5平方公里，占比16．2%。集中在四組團(tuán)，中心城區(qū)287范圍內(nèi)兩規(guī)差異較小。城規(guī)超出土規(guī)用地圖斑共5955塊，面積263．4平方公里。土規(guī)超出城規(guī)用地圖斑8832塊，面積167．1平方公里。城規(guī)和土規(guī)建設(shè)用地一致區(qū)域面積為780．7平方公里，占都市區(qū)總用地面積2657平方公里的29．4%。

圖3 兩規(guī)建設(shè)用地差異圖斑圖

依據(jù)統(tǒng)一的城市發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合劃定的控制線體系，與各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多次協(xié)商達(dá)成共識，制定七條城規(guī)和土規(guī)兩規(guī)建設(shè)用地差異協(xié)調(diào)原則。

（1）清退位于生態(tài)保護(hù)紅線和安全控制線范圍內(nèi)的建設(shè)用地。

（2）清退位于2020年基本農(nóng)田范圍內(nèi)的城規(guī)建設(shè)用地，如屬城市近期重點(diǎn)項(xiàng)目且迫切需要實(shí)施的，建議土規(guī)將基本農(nóng)田調(diào)整為建設(shè)用地。

（3）位于生態(tài)保護(hù)紅線和安全控制線外，以及規(guī)劃建成區(qū)外村莊，建議按照土規(guī)落實(shí)。

（4）涉及重要的基礎(chǔ)設(shè)施和交通設(shè)施，建議按照城規(guī)落實(shí)。

（5）涉及水利、風(fēng)景旅游及特殊用地，建議按照土規(guī)落實(shí)。

（6）城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界，結(jié)合重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和十三五規(guī)劃項(xiàng)目用地需求，建議土規(guī)參照城規(guī)規(guī)整邊界。城規(guī)未覆蓋區(qū)域，建議按土規(guī)落實(shí)。

（7）城市公園認(rèn)定不同，城規(guī)是公園綠地，土規(guī)是林地，按照城規(guī)落實(shí)。

2020年一張圖用地匯總表

通過以上處理措施，消除多規(guī)之間的空間沖突，最終實(shí)現(xiàn)2020年一張圖，明確建設(shè)用地和非建設(shè)用地邊界。

圖4 2020年“多規(guī)合一”一張圖

五、聯(lián)動修改，提出各法定規(guī)劃修改建議

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃（2020年）

清退生態(tài)保護(hù)紅線、城市安全控制線和基本農(nóng)田范圍內(nèi)的城規(guī)建設(shè)用地。保障十三五項(xiàng)目用地需求。城鎮(zhèn)建設(shè)用地從888．52平方公里調(diào)整為623．77平方公里。農(nóng)村居民點(diǎn)用地從179．89平方公里調(diào)整為171．83平方公里。

（2）土地利用總體規(guī)劃（2020年）

以保證重點(diǎn)區(qū)域及近期重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求為原則，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從574．16平方公里調(diào)整為623．77平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地從233．58平方公里調(diào)整為171．83平方公里。

建設(shè)用地調(diào)出情況：清退生態(tài)保護(hù)紅線、城市安全控制線內(nèi)的土規(guī)建設(shè)用地，以及參照城規(guī)規(guī)整邊界調(diào)整的土規(guī)建設(shè)用地，共調(diào)出建設(shè)用地57．8平方公里。

建設(shè)用地調(diào)入情況：涉及基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施等以及都市區(qū)十三五規(guī)劃273個(gè)項(xiàng)目，土規(guī)調(diào)入建設(shè)用地，共113．2平方公里

（3）林地保護(hù)規(guī)劃（2020年）

根據(jù)“多規(guī)合一”2020年一張圖，對接林地保護(hù)規(guī)劃，需要核減四級保護(hù)林地65．73平方公里，在都市區(qū)外市域范圍內(nèi)平衡。

六、2040年“多規(guī)合一”一張圖

新一輪2040年城鄉(xiāng)總規(guī)按照“多規(guī)合一”的思路正在編制過程中，以城鄉(xiāng)總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同步開展的40個(gè)各部門規(guī)劃。

再將2020年對各法定規(guī)劃提出的修改意見納入新一輪各部門規(guī)劃中，最終實(shí)現(xiàn)2040年“多規(guī)合一”一張圖。