美國大學治理對我國高?！叭バ姓钡膯⑹?/h1>
2017-10-12 06:40:37馬骦
河北民族師范學院學報 2017年3期
馬 骦
(河北民族師范學院 歷史文化與旅游學院，河北 承德 067000）
【教育教學研究】
美國大學治理對我國高?！叭バ姓钡膯⑹?/p>
馬 骦
(河北民族師范學院 歷史文化與旅游學院，河北 承德 067000）
當今大學治理的模式主要有以歐洲大陸為代表的國家主導型、英國大學的專業(yè)中介型以及美國大學的社會參與型三種，二戰(zhàn)后，美國大學逐步引領了世界高等教育改革的潮流，其大學治理模式也開始被他國效仿。當前，我國高等教育領域正在全面推進大學治理體系建設，高?！叭バ姓眲菰诒匦校瑸榇?，必須要解決大學中行政權力與學術權力的關系問題，美國大學多方參與的共同治理模式可以為我們提供許多有益經(jīng)驗。
大學治理；美國大學；高等教育；去行政化
黨的十八屆三中全會提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標，特別凸顯了“治理”的重要性。這種從傳統(tǒng)意義上的“管理”到現(xiàn)代理念上“治理”的轉變，雖只有一字之差，卻代表著一種全新的治國理政思維。這一轉變既體現(xiàn)了黨和政府全面深化改革的決心，同時又為學界提出了一個重大議題。與之相應的，2010年國務院頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，其中也提出要“完善大學治理結構”。可見，在我國學術權力弱化、行政權力泛化的背景下，推進大學治理已然勢在必行。
大學向來負有培養(yǎng)人才、傳播知識、科學研究等多項職能，又以引領文化、服務社會為使命，屬于國家治理體系的重要組成部分。尤其是自2010年以來，創(chuàng)設現(xiàn)代大學治理機制已然成為國內外學者的共識，因此，完善大學治理體系既是國家層面推進治理體系現(xiàn)代化的根本要求，也是高等教育自身改革進步的迫切需要。
一、何為“大學治理”？“大學治理”為何
何為“大學治理”？這應是大學治理相關研究的起點和最基本問題。治理（governance）是一個政治學范疇的術語，主要指政治管理的過程，具體包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式以及對公共資源的管理。[1]20世紀90年代以來，治理理論開始在西方學界備受推崇，然而學者們至今仍對“治理”“大學治理”的概念界定莫衷一是。雖然存在爭議，但是理論上對大學治理的一個基本認識是“大學治理是各利益相關者參與大學重大事務的決策機制和過程”[2]，遵循治理理論的邏輯，這樣的治理有四個特征：治理既不是規(guī)則也不是活動，而是一個過程；治理過程的基礎是協(xié)調；治理既包括公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。[3]同時，大學治理也需要解決誰來治理、怎樣治理、治理的怎么樣等問題——誰來參與大學治理？這是大學治理主體的問題，教師、學生、行政人員與校外人士均囊括其中；怎樣治理可以說是大學治理制度的基石、是區(qū)分各國大學治理模式異同的關鍵；而治理的怎么樣則是各方最為關注的問題，也是印證治理模式是否合理的關鍵。
在我國為何“大學治理”能夠獲得國家的大力推動，無疑是為了突破我國大學發(fā)展中的瓶頸，然而，這種改革卻并非“中國特色”。自上世紀以來，在教育國際化、人才需求多樣化、大學財政困境等因素的驅動下，耶魯大學、牛津大學、東京大學等國外名校就紛紛開展了以“創(chuàng)設有利于大學發(fā)展的治理機制，建立現(xiàn)代大學治理制度”為目標的治理改革。
在我國改革開放以來，高等教育可謂經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展，大學無論在資產(chǎn)和人員規(guī)模還是學科建設水平上都有了大幅提升。然而，大學的組織性質并非單一的公或私，而是一種準公共產(chǎn)品，這樣的性質決定了現(xiàn)代大學必然是一個包含眾多利益相關者的利益共生體，行政權力與學術權力相伴相生。加之我國公立高校的事業(yè)單位性質，導致我國大學在發(fā)展過程中，因行政權力膨脹而產(chǎn)生的失范行為屢屢發(fā)生。工具理性下的大學時常偏離教育，大學“學術團體行政化”“學術評價的非學術化”為人所詬病，蔡元培先生所倡導的“思想自由，兼容并包”的大學精神也愈發(fā)黯淡無光。種種現(xiàn)象儼然已經(jīng)成為我國高校綜合改革、建設世界一流大學的羈絆，這不禁又讓我們想起了錢學森之問“為什么我們的學?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才？”
為了跳出這個怪圈，許多高校已經(jīng)做出了有益的嘗試，諸如“復旦章程”、山東大學校長退出學術委員會、南方科技大學的“去行政化改革”等，然而，我們卻不得不承認，我國大學距離真正意義上的“大學自治”仍然相去甚遠。大學作為一個學術組織，既需要有規(guī)范的內部行政系統(tǒng)來保障各項事務的有序開展，又需要有健全完善的教授治學制度，這樣方能彰顯大學的學術特性。在大學建設的初期，權威和外在目標的指引作用是非常關鍵的，而在我國大學已然發(fā)展到了一定程度的當下，若要穩(wěn)步前進并保有自身特色，就必須要依靠大學內部的自主精神和自我約束。[4]25這樣看來，與以往的管理相比，大學治理的確甚合時宜。
二、世界主要大學治理模式的比較分析
古埃及、印度、中國等都是高等教育的發(fā)源地，古希臘、古羅馬等國家都曾建立過較為完善和發(fā)達的高等教育體制，我國的教育機構最早可追溯到夏朝的“癢”，雖然一些學者也將這些高等學府稱作“大學”，但真正意義上的大學在12世紀末的西歐才嶄露頭角。
12世紀末13世紀初的歐洲中世紀大學形成了自己獨有的特征，如組成了系和學院、開設了必修課，頒發(fā)畢業(yè)文憑等，這種機構是現(xiàn)代大學的起源。在歐洲，啟蒙運動開始后，宗教勢力對大學的控制力逐漸減弱，民族國家政權成為了大學發(fā)展的主導力量。大學治理模式也由此出現(xiàn)了分化，出現(xiàn)了以法德為首的國家主導型模式和以英國為代表的專業(yè)中介型模式及以美國為代表的以市場為導向的社會參與型模式。[4]26
表1 世界主要大學治理模式
歐洲作為現(xiàn)代大學的發(fā)源地，直到二戰(zhàn)前，都一直居于世界高等教育和科技發(fā)明的中心地位，而隨著第三次科技革命的不斷深入，美國在教育、科技領域迅速崛起。上海交通大學2003年發(fā)布的“世界大學學術排名”（ARWU）讓歐洲教育界倍受刺激，其中，世界排名前20的大學名單中美國有15所榜上有名，占3/4的比例，而歐洲只有劍橋大學、牛津大學、倫敦帝國學院和倫敦大學學院4所大學，而且全部出自英國，歐洲大陸的高等學府無一入選；世界排名前50名的大學榜單中，美國有35所，歐洲大學只有10所。[5]這樣的結果遠低于歐洲人自己的預期，他們不禁開始反思：美國大學無論是本科生教育還是研究生教育都曾向歐洲取經(jīng)，但為什么歐洲的高等教育現(xiàn)在竟會如此落后于美國呢？2008年，位于比利時布魯塞爾的全球知名智庫Bruegel，曾邀請五位經(jīng)濟學家進行了一項關于歐洲大學的研究。在研究報告中，他們認為除了歐洲大學相較于美國而言，大學經(jīng)費投入不足這一重要原因之外，歐洲大學治理結構（特別是大學自主權）以及大學教師聘用、待遇機制中凸顯的問題、大學招生缺乏競爭性等因素都制約著歐洲高等教育的發(fā)展。[6]
首先，在大學自主權方面。在美國，無論是公立還是私立大學，校董會都是其法人機構，并且保持法律上和實際運行中的獨立[7]，正是這種獨立性使得大學事務不必受到政府影響，保證了大學的自主權和學術自由；而在歐洲，大學以公立大學為主，公立大學通常都由中央或地方政府出資并進行不同程度地管理，大學經(jīng)費預算、教師聘用、招生、薪酬管理等方面的自主權同美國相比極其有限。
其次，在教師的聘用與待遇方面。美國大學挑選教師的范圍大多是全球性的，尤其是一流大學更是力求在全世界可流動的學者中，挑選出某個研究領域最好的學者之一，并實行“長聘制度”。教師得到的薪酬也是完全由大學進行自主決定，不必受到政府的管制；而歐洲大學教師中獲得所任教學校博士學位的比例很大，西班牙達到了69%之多，“近親繁殖”現(xiàn)象較為嚴重。大學教師被納入了公務員的管理范疇，聘任制度幾乎等同于終身制，缺乏優(yōu)勝劣汰的機制，同時，教師薪酬還需要比照公務員標準，受到政府管制，對教師的激勵作用有限。
最后，在學生的挑選與流動方面。在美國，除社區(qū)學院外，研究性大學會根據(jù)學生資格進行“盲錄”，以保證錄取到最優(yōu)秀的學生。雖然錄取的本科生仍以本州學生居多，但近年來美國大學已經(jīng)愈發(fā)放寬了招收他洲和外國學生的比例限制。而對研究生而言，則沒有設置招收本州學生的最低比例，皆是在全國、全世界范圍內進行招生。無論是大學挑選優(yōu)秀學生，還是學生進入理想大學的競爭性都十分強烈；對于歐洲人而言，讀大學（本科層次）如同我國的九年義務教育一樣，屬于每個人的權利，在很多歐洲國家，主要的公立大學甚至不能自主挑選學生，必須全部錄取，學生入校幾乎不存在競爭。
歐洲大學在不斷自省的同時，也開始逐步吸收、借鑒美國模式的精髓來彌補自身不足。美國大學治理模式中共同治理、權責分層、彼此競爭等特征共同鑄就了美國獨具特色的社會參與型治理模式，在世界范圍內保持著極大的競爭力和活力，成為了各國學習和效仿的榜樣，對我國當下的大學改革同樣啟示良多。
三、我國大學治理的困境與美國的啟示
（一）我國大學治理的困境
我國現(xiàn)代高等教育深受歐洲和美國影響，當前大學治理的現(xiàn)狀與二者各有異同。與歐洲相似之處在于政府對大學的干預都十分明顯，只是我國大學除此之外還要受到黨委領導；與美國相似的是，在挑選學生和聘用教師方面，存在著較大的競爭性。近年來，我國大學的發(fā)展速度很快，尤其是自1998年5月江澤民主席在北京大學百年校慶的講話中提出建設若干所“世界一流大學”的目標以來，大學辦學資金有了更充沛的財政資金保障，人才培養(yǎng)方式也在逐步改變。然而，我國大學卻呈現(xiàn)出了一種在有目標、有資金的情境下，大學治理改革依舊舉步維艱的局面。這種困境的產(chǎn)生想必離不開我國大學的傳統(tǒng)治理模式——科層制，即用行政化的邏輯取代大學自治的邏輯。[8]在這種情境下，大學自治便無從談起，政府對大學的管制太多、干預太多，嚴重削弱了大學的創(chuàng)新能力，[9]這也是引發(fā)“錢學森之問”的根源之一。
因此，無論我國選擇何種模式來推行大學治理，“去行政化”已經(jīng)是一個不可回避的著力點，各界人士對于“去行政化”的疾呼實則反映了我國大學治理結構存在的兩大突出問題：一是結構失衡，這主要體現(xiàn)在大學外部治理上政府獨大，在內部治理上行政機構臃腫，學術治理機構弱??；二是權力集中，這是治理結構失衡帶來的必然結果，只怕我國高校的學術權力還未到達討論強弱問題的層面，而是有無的問題。[10]反觀美國的大學治理，則是一種分權、相互制衡的共同治理型結構，這種模式也正引領著當今世界大學治理改革的趨勢。簡而言之，我國大學既要在外部擺脫政府的束縛，努力構造多中心治理的格局，又要在內部平衡學術權力與行政權力，兼顧社會效益與學術自由。為此，可多多借鑒美國大學治理模式的優(yōu)越之處。
（二）美國大學治理體系對我國高?！叭バ姓钡膯⑹?/h3>
多方參與的共同治理是美國大學治理模式的核心，以此確保了大學的學術自由與有效治理。
從外部治理來看，參與美國大學治理的主要有政府和專業(yè)中介機構。美國的高等教育體制與政治體制一樣，也體現(xiàn)了典型的地方分權特征。大學的直接經(jīng)費來源主要是州政府的撥款、學生學費以及私人捐贈。在美國，高校與政府在法律上是平等的“伙伴”關系，政府是不能直接插手大學具體事務的，即便是公立大學，政府也只能通過財政、規(guī)劃、評估等手段來施加影響。這種法律上的伙伴關系保證了大學在對教學等事務進行決策時只需要遵照學術標準而不需被外在的行政壓力左右，也就從根本上維護了大學的學術自由。[11]
與此同時，還存在著一些對大學的質量和信譽進行認證、評價的第三方中介機構，這些機構兼具專業(yè)性和中立性，并保證其評價結果真實、客觀、可信。它們既代表著社會力量參與大學治理，表達公眾訴求，引導大學在保持學術自由的同時，兼顧政府和公眾利益；又能夠建立起政府與大學之間的有效連接，進而幫助政府在不直接干預大學事務的前提下，適時調整對大學的政策和資源配置。
反觀我國的高等教育，在經(jīng)歷了漫長的封建社會、半殖民地半封建社會的羈絆后，近現(xiàn)代大學在內憂外患的清代末年誕生，自誕生之日起，大學就作為政府的附屬機構而運行。無論是曇花一現(xiàn)的民國初期大學改革，還是改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來的今天，我國政府對大學高度集權式管理的反省與轉變，都未能使我國大學擺脫濃厚的政治色彩，也沒有從根本上改變大學對政府的依附關系。應當承認的是，政治功能是大學的重要功能之一，“去行政化”也并不是要否定政府對大學的宏觀調控和合理、適度管理，而是要理清政府的權力邊界、責任邊界。我國政府在大學治理中，同樣需要切實轉變職能，從全能政府向有限政府、服務型政府轉變，逐漸淡出大學事務直接管理者的舞臺，轉而通過統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督指導、財政撥款等手段對大學進行間接管理、柔性管理。
此外，我國大學長時間作為國家事業(yè)單位存在，是政府的附屬機構，這種關系使得在大學與政府之間設立第三方中介機構的模式難以生根發(fā)芽。然而，從各國大學治理的經(jīng)驗來看，董事會等外部管理機構的確能夠很好地發(fā)揮大學溝通政府、社會的橋梁作用，可以在我國進行一些有益嘗試。實際上，20世紀90年代以來，已經(jīng)有越來越多的專家學者從中介組織在歐美大學治理實踐中的成功應用得到了啟發(fā)，開始思考將中介組織納入到我國高等教育管理體制改革之中。為了能讓中介組織真正推動我國大學治理的發(fā)展，不僅要確保引入高質量、有經(jīng)驗、客觀中立的外部機構，還要建立健全相關法律法規(guī)，保障中介組織的長期健康發(fā)展。
從內部治理來看，共同治理結構的一大優(yōu)勢和特色是給予了教師團體在學術事務決策方面超越董事會和校長的首要權力，即“大學自治”，這是美國大學保障學術自由的制度基礎，有效避免了董事會和行政權力對學術活動的干預。這樣，以校外人士為主導、代表社會公共利益的董事會，以校長為代表的行政系統(tǒng)和以教師為主體的學術評議會，形成了既各司其職又相互依存的“三權分立制衡”的共同治理架構，從而保證了大學決策的科學性和執(zhí)行的高效率。[12]
學術自由、大學自治、教師終身聘任制是美國大學治理的重要傳統(tǒng)和有力保障[14]，而在我國，由于大學長期作為政府的附屬機構而存在，大學自治舉步維艱，學術自由、終生教職也往往止步于形式。我國大學的教職工團體不僅在課程設置、教學內容等學術事務中的決策權極其有限，還常常要受到來自于大學乃至政府層次的一些硬性規(guī)定和要求，義務常常多于權利而存在。
事實上，保障大學依法、自主和獨立辦學的地位，應是建立健全我國現(xiàn)代大學治理體系的前提。因此，為合理構建現(xiàn)代大學治理體系、平衡行政權力與學術權力，我國可以嘗試推廣“大學有限自治”，逐步實現(xiàn)“政校分開”。在內部治理層次，一方面，在我國政府積極轉變職能，打造有限政府的情勢下，大學應主動向政府爭取獨立辦學地位和學術自主權，并進行有效自律，避免所得權力的濫用；另一方面，政府和高校也要切實賦予教師團體在大學治理過程中的實質性權力，正如美國著名教育學家約翰·布魯貝爾所言，教師應當廣泛控制學術活動，因為他們最清楚高深學問的內容，因此，他們是最有資格決定應該開設哪些科目以及應該如何講授的。此外，教師還應該決定招生、考試以及畢業(yè)要求等學術事務，更顯而易見的是，教師比其他人更清楚誰有資格成為教授。[15]當然，我國國情和大學治理的現(xiàn)狀與美國有很大不同，教師參與大學治理的程度和內容不能照搬照套美國模式。但是，毋庸置疑的是，大學應當營造學術自由的氛圍，鼓勵教職人員積極參與到大學的治理和評價過程中來，充分發(fā)揮教師團體的能動性和積極性，進而提高教學質量、辦學水平和大學治理的質量。
四、結語
大學是一個學術權力與行政權力的綜合體，我國要實現(xiàn)大學有效治理、高校“去行政化”必須要樹立一種學術權力本位的觀念，鼓勵大學辦學自主、政校分開，進一步完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為核心的中國特色現(xiàn)代大學制度。同時，必須明確的是，構建現(xiàn)代大學治理體系是一個歷史的過程，不能一蹴而就，而是應與我國高等教育的發(fā)展水平、基本政治制度、社會制度相適應。
在完善大學治理體系的過程中，切忌盲目照搬、簡單復制發(fā)達國家大學治理的模式，應當合理借鑒歐洲、美國等世界一流大學的治理經(jīng)驗，尤其是美國大學多方參與、共同治理的經(jīng)驗對于我國高校打破封閉的科層制結構、平衡行政與學術權力十分有幫助。
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Abstract:There are three kinds of modes about the contemporary university governance. They are the “country leading” mode which is represented by European continental universities, the “professional agents” mode represented by British universities, and the “society participating” mode represented by American universities. After the Second World War, the American universities gradually lead the world’s trend of the higher education reform. And since then, the mode of American university governance began to be studied by other countries. Field at present, our country’s higher education is putting forward the all-round construction of the university governance system. The deadministration in our universities is imperative. Therefore, we must coordinate the relationship between the administrative power and the academic power. The common governance mode of American universities could provide us with a lot of useful experience.
Key words:university governance; American university; higher education; de-administration
The Enlightenments of American University Governance to Chinese University’s De-administration
MA Shuang
(History, Culture and Tourism College, Hebei Normal University for Nationalities，Chengde067000，China)
G647
A
2095-3763(2017)-0101-06
10.16729/j.cnki.jhnun.2017.03.015
2017-05-18
馬骦（1990- ），女，河北承德人，河北民族師范學院教師，碩士，研究方向為行政管理。
2015年度河北民族師范學院校級課題“承德建設國際旅游城市進程中的政府角色”（PT201514）
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馬 骦
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馬 骦
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一、何為“大學治理”？“大學治理”為何
何為“大學治理”？這應是大學治理相關研究的起點和最基本問題。治理（governance）是一個政治學范疇的術語，主要指政治管理的過程，具體包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式以及對公共資源的管理。[1]20世紀90年代以來，治理理論開始在西方學界備受推崇，然而學者們至今仍對“治理”“大學治理”的概念界定莫衷一是。雖然存在爭議，但是理論上對大學治理的一個基本認識是“大學治理是各利益相關者參與大學重大事務的決策機制和過程”[2]，遵循治理理論的邏輯，這樣的治理有四個特征：治理既不是規(guī)則也不是活動，而是一個過程；治理過程的基礎是協(xié)調；治理既包括公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。[3]同時，大學治理也需要解決誰來治理、怎樣治理、治理的怎么樣等問題——誰來參與大學治理？這是大學治理主體的問題，教師、學生、行政人員與校外人士均囊括其中；怎樣治理可以說是大學治理制度的基石、是區(qū)分各國大學治理模式異同的關鍵；而治理的怎么樣則是各方最為關注的問題，也是印證治理模式是否合理的關鍵。
在我國為何“大學治理”能夠獲得國家的大力推動，無疑是為了突破我國大學發(fā)展中的瓶頸，然而，這種改革卻并非“中國特色”。自上世紀以來，在教育國際化、人才需求多樣化、大學財政困境等因素的驅動下，耶魯大學、牛津大學、東京大學等國外名校就紛紛開展了以“創(chuàng)設有利于大學發(fā)展的治理機制，建立現(xiàn)代大學治理制度”為目標的治理改革。
在我國改革開放以來，高等教育可謂經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展，大學無論在資產(chǎn)和人員規(guī)模還是學科建設水平上都有了大幅提升。然而，大學的組織性質并非單一的公或私，而是一種準公共產(chǎn)品，這樣的性質決定了現(xiàn)代大學必然是一個包含眾多利益相關者的利益共生體，行政權力與學術權力相伴相生。加之我國公立高校的事業(yè)單位性質，導致我國大學在發(fā)展過程中，因行政權力膨脹而產(chǎn)生的失范行為屢屢發(fā)生。工具理性下的大學時常偏離教育，大學“學術團體行政化”“學術評價的非學術化”為人所詬病，蔡元培先生所倡導的“思想自由，兼容并包”的大學精神也愈發(fā)黯淡無光。種種現(xiàn)象儼然已經(jīng)成為我國高校綜合改革、建設世界一流大學的羈絆，這不禁又讓我們想起了錢學森之問“為什么我們的學?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才？”
為了跳出這個怪圈，許多高校已經(jīng)做出了有益的嘗試，諸如“復旦章程”、山東大學校長退出學術委員會、南方科技大學的“去行政化改革”等，然而，我們卻不得不承認，我國大學距離真正意義上的“大學自治”仍然相去甚遠。大學作為一個學術組織，既需要有規(guī)范的內部行政系統(tǒng)來保障各項事務的有序開展，又需要有健全完善的教授治學制度，這樣方能彰顯大學的學術特性。在大學建設的初期，權威和外在目標的指引作用是非常關鍵的，而在我國大學已然發(fā)展到了一定程度的當下，若要穩(wěn)步前進并保有自身特色，就必須要依靠大學內部的自主精神和自我約束。[4]25這樣看來，與以往的管理相比，大學治理的確甚合時宜。
二、世界主要大學治理模式的比較分析
古埃及、印度、中國等都是高等教育的發(fā)源地，古希臘、古羅馬等國家都曾建立過較為完善和發(fā)達的高等教育體制，我國的教育機構最早可追溯到夏朝的“癢”，雖然一些學者也將這些高等學府稱作“大學”，但真正意義上的大學在12世紀末的西歐才嶄露頭角。
12世紀末13世紀初的歐洲中世紀大學形成了自己獨有的特征，如組成了系和學院、開設了必修課，頒發(fā)畢業(yè)文憑等，這種機構是現(xiàn)代大學的起源。在歐洲，啟蒙運動開始后，宗教勢力對大學的控制力逐漸減弱，民族國家政權成為了大學發(fā)展的主導力量。大學治理模式也由此出現(xiàn)了分化，出現(xiàn)了以法德為首的國家主導型模式和以英國為代表的專業(yè)中介型模式及以美國為代表的以市場為導向的社會參與型模式。[4]26
表1 世界主要大學治理模式
歐洲作為現(xiàn)代大學的發(fā)源地，直到二戰(zhàn)前，都一直居于世界高等教育和科技發(fā)明的中心地位，而隨著第三次科技革命的不斷深入，美國在教育、科技領域迅速崛起。上海交通大學2003年發(fā)布的“世界大學學術排名”（ARWU）讓歐洲教育界倍受刺激，其中，世界排名前20的大學名單中美國有15所榜上有名，占3/4的比例，而歐洲只有劍橋大學、牛津大學、倫敦帝國學院和倫敦大學學院4所大學，而且全部出自英國，歐洲大陸的高等學府無一入選；世界排名前50名的大學榜單中，美國有35所，歐洲大學只有10所。[5]這樣的結果遠低于歐洲人自己的預期，他們不禁開始反思：美國大學無論是本科生教育還是研究生教育都曾向歐洲取經(jīng)，但為什么歐洲的高等教育現(xiàn)在竟會如此落后于美國呢？2008年，位于比利時布魯塞爾的全球知名智庫Bruegel，曾邀請五位經(jīng)濟學家進行了一項關于歐洲大學的研究。在研究報告中，他們認為除了歐洲大學相較于美國而言，大學經(jīng)費投入不足這一重要原因之外，歐洲大學治理結構（特別是大學自主權）以及大學教師聘用、待遇機制中凸顯的問題、大學招生缺乏競爭性等因素都制約著歐洲高等教育的發(fā)展。[6]
首先，在大學自主權方面。在美國，無論是公立還是私立大學，校董會都是其法人機構，并且保持法律上和實際運行中的獨立[7]，正是這種獨立性使得大學事務不必受到政府影響，保證了大學的自主權和學術自由；而在歐洲，大學以公立大學為主，公立大學通常都由中央或地方政府出資并進行不同程度地管理，大學經(jīng)費預算、教師聘用、招生、薪酬管理等方面的自主權同美國相比極其有限。
其次，在教師的聘用與待遇方面。美國大學挑選教師的范圍大多是全球性的，尤其是一流大學更是力求在全世界可流動的學者中，挑選出某個研究領域最好的學者之一，并實行“長聘制度”。教師得到的薪酬也是完全由大學進行自主決定，不必受到政府的管制；而歐洲大學教師中獲得所任教學校博士學位的比例很大，西班牙達到了69%之多，“近親繁殖”現(xiàn)象較為嚴重。大學教師被納入了公務員的管理范疇，聘任制度幾乎等同于終身制，缺乏優(yōu)勝劣汰的機制，同時，教師薪酬還需要比照公務員標準，受到政府管制，對教師的激勵作用有限。
最后，在學生的挑選與流動方面。在美國，除社區(qū)學院外，研究性大學會根據(jù)學生資格進行“盲錄”，以保證錄取到最優(yōu)秀的學生。雖然錄取的本科生仍以本州學生居多，但近年來美國大學已經(jīng)愈發(fā)放寬了招收他洲和外國學生的比例限制。而對研究生而言，則沒有設置招收本州學生的最低比例，皆是在全國、全世界范圍內進行招生。無論是大學挑選優(yōu)秀學生，還是學生進入理想大學的競爭性都十分強烈；對于歐洲人而言，讀大學（本科層次）如同我國的九年義務教育一樣，屬于每個人的權利，在很多歐洲國家，主要的公立大學甚至不能自主挑選學生，必須全部錄取，學生入校幾乎不存在競爭。
歐洲大學在不斷自省的同時，也開始逐步吸收、借鑒美國模式的精髓來彌補自身不足。美國大學治理模式中共同治理、權責分層、彼此競爭等特征共同鑄就了美國獨具特色的社會參與型治理模式，在世界范圍內保持著極大的競爭力和活力，成為了各國學習和效仿的榜樣，對我國當下的大學改革同樣啟示良多。
三、我國大學治理的困境與美國的啟示
（一）我國大學治理的困境
我國現(xiàn)代高等教育深受歐洲和美國影響，當前大學治理的現(xiàn)狀與二者各有異同。與歐洲相似之處在于政府對大學的干預都十分明顯，只是我國大學除此之外還要受到黨委領導；與美國相似的是，在挑選學生和聘用教師方面，存在著較大的競爭性。近年來，我國大學的發(fā)展速度很快，尤其是自1998年5月江澤民主席在北京大學百年校慶的講話中提出建設若干所“世界一流大學”的目標以來，大學辦學資金有了更充沛的財政資金保障，人才培養(yǎng)方式也在逐步改變。然而，我國大學卻呈現(xiàn)出了一種在有目標、有資金的情境下，大學治理改革依舊舉步維艱的局面。這種困境的產(chǎn)生想必離不開我國大學的傳統(tǒng)治理模式——科層制，即用行政化的邏輯取代大學自治的邏輯。[8]在這種情境下，大學自治便無從談起，政府對大學的管制太多、干預太多，嚴重削弱了大學的創(chuàng)新能力，[9]這也是引發(fā)“錢學森之問”的根源之一。
因此，無論我國選擇何種模式來推行大學治理，“去行政化”已經(jīng)是一個不可回避的著力點，各界人士對于“去行政化”的疾呼實則反映了我國大學治理結構存在的兩大突出問題：一是結構失衡，這主要體現(xiàn)在大學外部治理上政府獨大，在內部治理上行政機構臃腫，學術治理機構弱??；二是權力集中，這是治理結構失衡帶來的必然結果，只怕我國高校的學術權力還未到達討論強弱問題的層面，而是有無的問題。[10]反觀美國的大學治理，則是一種分權、相互制衡的共同治理型結構，這種模式也正引領著當今世界大學治理改革的趨勢。簡而言之，我國大學既要在外部擺脫政府的束縛，努力構造多中心治理的格局，又要在內部平衡學術權力與行政權力，兼顧社會效益與學術自由。為此，可多多借鑒美國大學治理模式的優(yōu)越之處。
（二）美國大學治理體系對我國高?！叭バ姓钡膯⑹?/h3>
多方參與的共同治理是美國大學治理模式的核心，以此確保了大學的學術自由與有效治理。
從外部治理來看，參與美國大學治理的主要有政府和專業(yè)中介機構。美國的高等教育體制與政治體制一樣，也體現(xiàn)了典型的地方分權特征。大學的直接經(jīng)費來源主要是州政府的撥款、學生學費以及私人捐贈。在美國，高校與政府在法律上是平等的“伙伴”關系，政府是不能直接插手大學具體事務的，即便是公立大學，政府也只能通過財政、規(guī)劃、評估等手段來施加影響。這種法律上的伙伴關系保證了大學在對教學等事務進行決策時只需要遵照學術標準而不需被外在的行政壓力左右，也就從根本上維護了大學的學術自由。[11]
與此同時，還存在著一些對大學的質量和信譽進行認證、評價的第三方中介機構，這些機構兼具專業(yè)性和中立性，并保證其評價結果真實、客觀、可信。它們既代表著社會力量參與大學治理，表達公眾訴求，引導大學在保持學術自由的同時，兼顧政府和公眾利益；又能夠建立起政府與大學之間的有效連接，進而幫助政府在不直接干預大學事務的前提下，適時調整對大學的政策和資源配置。
反觀我國的高等教育，在經(jīng)歷了漫長的封建社會、半殖民地半封建社會的羈絆后，近現(xiàn)代大學在內憂外患的清代末年誕生，自誕生之日起，大學就作為政府的附屬機構而運行。無論是曇花一現(xiàn)的民國初期大學改革，還是改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來的今天，我國政府對大學高度集權式管理的反省與轉變，都未能使我國大學擺脫濃厚的政治色彩，也沒有從根本上改變大學對政府的依附關系。應當承認的是，政治功能是大學的重要功能之一，“去行政化”也并不是要否定政府對大學的宏觀調控和合理、適度管理，而是要理清政府的權力邊界、責任邊界。我國政府在大學治理中，同樣需要切實轉變職能，從全能政府向有限政府、服務型政府轉變，逐漸淡出大學事務直接管理者的舞臺，轉而通過統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督指導、財政撥款等手段對大學進行間接管理、柔性管理。
此外，我國大學長時間作為國家事業(yè)單位存在，是政府的附屬機構，這種關系使得在大學與政府之間設立第三方中介機構的模式難以生根發(fā)芽。然而，從各國大學治理的經(jīng)驗來看，董事會等外部管理機構的確能夠很好地發(fā)揮大學溝通政府、社會的橋梁作用，可以在我國進行一些有益嘗試。實際上，20世紀90年代以來，已經(jīng)有越來越多的專家學者從中介組織在歐美大學治理實踐中的成功應用得到了啟發(fā)，開始思考將中介組織納入到我國高等教育管理體制改革之中。為了能讓中介組織真正推動我國大學治理的發(fā)展，不僅要確保引入高質量、有經(jīng)驗、客觀中立的外部機構，還要建立健全相關法律法規(guī)，保障中介組織的長期健康發(fā)展。
從內部治理來看，共同治理結構的一大優(yōu)勢和特色是給予了教師團體在學術事務決策方面超越董事會和校長的首要權力，即“大學自治”，這是美國大學保障學術自由的制度基礎，有效避免了董事會和行政權力對學術活動的干預。這樣，以校外人士為主導、代表社會公共利益的董事會，以校長為代表的行政系統(tǒng)和以教師為主體的學術評議會，形成了既各司其職又相互依存的“三權分立制衡”的共同治理架構，從而保證了大學決策的科學性和執(zhí)行的高效率。[12]
學術自由、大學自治、教師終身聘任制是美國大學治理的重要傳統(tǒng)和有力保障[14]，而在我國，由于大學長期作為政府的附屬機構而存在，大學自治舉步維艱，學術自由、終生教職也往往止步于形式。我國大學的教職工團體不僅在課程設置、教學內容等學術事務中的決策權極其有限，還常常要受到來自于大學乃至政府層次的一些硬性規(guī)定和要求，義務常常多于權利而存在。
事實上，保障大學依法、自主和獨立辦學的地位，應是建立健全我國現(xiàn)代大學治理體系的前提。因此，為合理構建現(xiàn)代大學治理體系、平衡行政權力與學術權力，我國可以嘗試推廣“大學有限自治”，逐步實現(xiàn)“政校分開”。在內部治理層次，一方面，在我國政府積極轉變職能，打造有限政府的情勢下，大學應主動向政府爭取獨立辦學地位和學術自主權，并進行有效自律，避免所得權力的濫用；另一方面，政府和高校也要切實賦予教師團體在大學治理過程中的實質性權力，正如美國著名教育學家約翰·布魯貝爾所言，教師應當廣泛控制學術活動，因為他們最清楚高深學問的內容，因此，他們是最有資格決定應該開設哪些科目以及應該如何講授的。此外，教師還應該決定招生、考試以及畢業(yè)要求等學術事務，更顯而易見的是，教師比其他人更清楚誰有資格成為教授。[15]當然，我國國情和大學治理的現(xiàn)狀與美國有很大不同，教師參與大學治理的程度和內容不能照搬照套美國模式。但是，毋庸置疑的是，大學應當營造學術自由的氛圍，鼓勵教職人員積極參與到大學的治理和評價過程中來，充分發(fā)揮教師團體的能動性和積極性，進而提高教學質量、辦學水平和大學治理的質量。
四、結語
大學是一個學術權力與行政權力的綜合體，我國要實現(xiàn)大學有效治理、高校“去行政化”必須要樹立一種學術權力本位的觀念，鼓勵大學辦學自主、政校分開，進一步完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為核心的中國特色現(xiàn)代大學制度。同時，必須明確的是，構建現(xiàn)代大學治理體系是一個歷史的過程，不能一蹴而就，而是應與我國高等教育的發(fā)展水平、基本政治制度、社會制度相適應。
在完善大學治理體系的過程中，切忌盲目照搬、簡單復制發(fā)達國家大學治理的模式，應當合理借鑒歐洲、美國等世界一流大學的治理經(jīng)驗，尤其是美國大學多方參與、共同治理的經(jīng)驗對于我國高校打破封閉的科層制結構、平衡行政與學術權力十分有幫助。
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Abstract:There are three kinds of modes about the contemporary university governance. They are the “country leading” mode which is represented by European continental universities, the “professional agents” mode represented by British universities, and the “society participating” mode represented by American universities. After the Second World War, the American universities gradually lead the world’s trend of the higher education reform. And since then, the mode of American university governance began to be studied by other countries. Field at present, our country’s higher education is putting forward the all-round construction of the university governance system. The deadministration in our universities is imperative. Therefore, we must coordinate the relationship between the administrative power and the academic power. The common governance mode of American universities could provide us with a lot of useful experience.
Key words:university governance; American university; higher education; de-administration
The Enlightenments of American University Governance to Chinese University’s De-administration
MA Shuang
(History, Culture and Tourism College, Hebei Normal University for Nationalities，Chengde067000，China)
G647
A
2095-3763(2017)-0101-06
10.16729/j.cnki.jhnun.2017.03.015
2017-05-18
馬骦（1990- ），女，河北承德人，河北民族師范學院教師，碩士，研究方向為行政管理。
2015年度河北民族師范學院校級課題“承德建設國際旅游城市進程中的政府角色”（PT201514）
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