肖春明

（中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100000）

民國南京臨時政府國有企業(yè)的管理制度及其績效研究

肖春明

（中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100000）

辛亥革命后，民國南京臨時政府成立。隨新政體應(yīng)運(yùn)而生的經(jīng)濟(jì)管理體制，帶來了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變革，由制度設(shè)計、法律規(guī)章、管理政令等組成的正式規(guī)則，釋放了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要信號；非正式規(guī)則層面，臨時政府積極鼓勵發(fā)展實業(yè)，并倡導(dǎo)實業(yè)國有，朝野上下輿論對興辦實業(yè)、發(fā)展國有企業(yè)的鼓吹塑造了發(fā)展實業(yè)和支持興辦國有企業(yè)的價值取向。但是南京臨時政府在面對軍事、財政壓力，政治強(qiáng)制力薄弱、代理人條件先天不足，制度體系的影響大都停留在思想意識層面，很難轉(zhuǎn)化成制度績效。經(jīng)濟(jì)績效方面，在正式規(guī)則的激勵與非正式規(guī)則的倡導(dǎo)下，國有礦業(yè)企業(yè)多有興辦，部分企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益良好；但臨時政府處于政治軍事斗爭之中，政府內(nèi)部僅是形式上的統(tǒng)一，民國南京臨時政府對國有企業(yè)的管理意志基本無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，政治績效無從談起。

南京臨時政府； 國有企業(yè)； 管理制度； 績效

新經(jīng)濟(jì)史學(xué)派代表人物諾思提出“對歷史進(jìn)步起決定性作用的因素是制度而不是技術(shù)，人類社會的歷史是一部制度認(rèn)知、選擇、演變的歷史”①盧現(xiàn)祥、朱巧玲：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第374頁，第2頁。諾思對制度的深入探究，為解釋現(xiàn)實給出了歷史視角，也為解讀未來留下了現(xiàn)實思考。從世界史到中國史，從經(jīng)濟(jì)史到企業(yè)史，制度的認(rèn)知、選擇和演變伴隨著每一維度歷史進(jìn)程始終。1911年，辛亥革命推翻了清王朝的封建統(tǒng)治，打破了原有的制度體系，也掀開了中華民國的序幕。民國作為一種賦有制度意味的稱謂，登上了歷史舞臺。民國南京臨時政府，作為武昌起義后成立的革命政府，標(biāo)志著一個新的制度制定主體的誕生，國有企業(yè)的管理制度，在民國的新制度框架下展開了新的形塑過程。

“T.W.舒爾茨在其《制度與人的經(jīng)濟(jì)價值的不斷提高》一文中將制度定義為管束人們行為的一系列規(guī)則”②盧現(xiàn)祥、朱巧玲：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第374頁，第2頁，諾思進(jìn)一步對組成制度的規(guī)則進(jìn)行了分解，將規(guī)則劃分為正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及保證這些規(guī)則實施的機(jī)制。南京臨時政府時期的國有企業(yè)管理制度，從其制度規(guī)則的構(gòu)成來說，正式規(guī)則主要包括當(dāng)時涉及國有企業(yè)的相關(guān)法律、政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)章程等；非正式規(guī)則主要包括與國有企業(yè)之間進(jìn)行互動的價值信念、行為規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等；實施機(jī)制主要包括國家的政治強(qiáng)制力狀況、社會環(huán)境和代理人的條件。

一、正式規(guī)則

1911年12月29日，武昌起義后獨立的各省代表，接近全票推選孫中山為中華民國臨時大總統(tǒng)，并以1912年1月1日作為民國紀(jì)元。從中華民國成立起，到1912年4月1日孫中山正式辭去臨時總統(tǒng)職務(wù)止，前后三個月時間。這一時期與國有企業(yè)管理相關(guān)的在正式規(guī)則主要有官方宣言、中華民國臨時約法、政府相關(guān)規(guī)章，非正式規(guī)則主要有政府核心人物價值信念、社會意識形態(tài)等。在正式規(guī)則方面，直接反映民國臨時政府對國有企業(yè)管理制度的文獻(xiàn)不多，但與經(jīng)濟(jì)相關(guān)間接文獻(xiàn)仍舊能夠反映出該政府的制度傾向。

（一）體現(xiàn)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的系列制度?！皾M清時代藉立憲之名，行斂財之實，雜捐苛細(xì)，民不聊生。此后國家經(jīng)費(fèi)，取給于民，必期合于理財學(xué)理，而尤在改良社會經(jīng)濟(jì)組織，使人民知有生之樂”①孫中山著、文明國編：《孫中山自述》，北京：人民日報出版社，2014年，第207頁。。孫中山在1912年1月1日發(fā)布的臨時大總統(tǒng)宣言中，便提出了國家主導(dǎo)改良社會經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)施政方針。在1912年1月5日《臨時大總統(tǒng)告各友邦書》，孫中山批駁清政府“阻國內(nèi)商務(wù)之發(fā)展，妨殖產(chǎn)丁業(yè)之繁興……不知獎護(hù)實業(yè)之過也”②熊志勇：《中國近代外交史資料選輯》，北京：世界知識出版社，2012年，第195頁。，顯示了南京臨時政府對政府出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思考。同時南京臨時政府成立后，“頒布了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權(quán)限》。與經(jīng)濟(jì)有與關(guān)的有四個部：財政部，總長陳錦濤，次長王鴻猷。主管會計、庫帑、賦稅、公債、錢幣、銀行、官產(chǎn)事務(wù)。監(jiān)督所轄各官府及府縣與公共社會之財產(chǎn)。內(nèi)務(wù)部，總長程德全，次長居正。主管警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶口、田上、水利工程、善舉、公益及地方行政事務(wù)。監(jiān)督所屬各官署及地方官。實業(yè)部，總長張謇，次長馬君武。主管農(nóng)、工、商、礦、漁、林、牧、獵及度、量、衡事務(wù)。監(jiān)督所轄各官署。交通部，總長湯壽潛，次長于右任。主管道路、鐵路、郵信、電報、船舶、運(yùn)輸并造船事務(wù)”③陸仰淵、方慶秋：《民國社會經(jīng)濟(jì)史》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第51-52頁。，這四大部門涉及金融業(yè)、工礦業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和電信業(yè)等部門，成為管理制度的重要實施載體。

（二）倡導(dǎo)發(fā)展實業(yè)的系列制度。1912年3月11日，《中華民國臨時約法》頒布，作為中華民國“經(jīng)濟(jì)政策的法律之源”④徐建生：《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異（1912—1937）》，福州：福建人民出版社，2006年，第7頁，第12-13頁。，約法在第一章的總綱中，規(guī)定“中華民國之主權(quán)，屬于國民全體”，在第二章第六條第三款中規(guī)定“人民有保有財產(chǎn)及營業(yè)之自由”⑤《東方雜志?臨時政府法令及來往公文》，第8卷第10期，1911年，這些規(guī)定為實業(yè)活動提供了法律保障。南京臨時政府創(chuàng)立不久便成立了實業(yè)部,并通電各省，提出“實業(yè)部以實業(yè)為民國將來生存命脈，不能不切實經(jīng)營。特通電各省，當(dāng)將實業(yè)司速行成立，其已成立者，將辦事重要人姓名報部”⑥《東方雜志?中國大事記》，第8卷第10期，1911年。。據(jù)徐建生先生統(tǒng)計，“從現(xiàn)在見到的共58天的《臨時政府公報》看，其中有關(guān)的大總統(tǒng)令批等公文29件，實業(yè)部批咨等文46件，內(nèi)務(wù)部有8件；另有一批交通部關(guān)于輪船公司、辦理航運(yùn)，財政部關(guān)于中央、地方及民間設(shè)立各類銀行的公文”⑦徐建生：《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異（1912—1937）》，福州：福建人民出版社，2006年，第7頁，第12-13頁。，當(dāng)時的南京臨時政府，在軍事斗爭與政治斗爭交錯的大背景下，依舊高度重視對實業(yè)的管理干預(yù)，在政府政令擬定、公文往來中積極倡導(dǎo)發(fā)展實業(yè)，具體內(nèi)容涉及到商業(yè)注冊、國貨推廣、交通運(yùn)輸和建設(shè)金融體系等多個方面。

（三）對原清政府官辦和官督商辦企業(yè)處置的相關(guān)制度。對臨時政府控制區(qū)內(nèi)原清政府的官辦產(chǎn)業(yè)收歸國有，例如臨時政府內(nèi)務(wù)部推出的《保護(hù)人民財產(chǎn)五條》中，第二條規(guī)定，“前為清政府官產(chǎn)，現(xiàn)入民國勢力范圍者，應(yīng)歸民國政府享有”⑧《東方雜志?中國大事記》，第8卷第10期，1911年。,辛亥革命甫定，百廢待興，此時“官產(chǎn)”的界定并不是十分清晰，“官產(chǎn)”多為房地產(chǎn)，也指部分臨時政府控制區(qū)域內(nèi)的官業(yè)。據(jù)《武漢市志?財政志》載，“辛亥革命后接管的清朝官產(chǎn)主要有清廷分賜旗籍官員的旗產(chǎn)；清末編練新軍的馬廠、操場、城堡、護(hù)壕等營產(chǎn)；湖北官錢局局產(chǎn)……廢置官署、校舍、學(xué)產(chǎn)和因案入官之民產(chǎn)等”⑨武漢地方志編纂委員會編：《武漢市志?財政志》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1992年，第96頁。。其中湖北官錢局局產(chǎn)即為當(dāng)時清末官辦的金融企業(yè)，“辛亥革命后，湖北軍政府派胡瑞霖接收官錢局……不久，黎元洪派徐榮庭維持局務(wù)。1912年，呂伯超繼任總辦，不久被魏之綱替換”①姜宏業(yè)：《中國地方銀行史》，長沙：湖南出版社，1991年，第59頁。。對臨時政府控制區(qū)域內(nèi)的官督商辦企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)督管理，如日本勢力力圖通過合辦方式控制漢冶萍公司，南京臨時政府收到熊希齡、陳鳳昌電文“孫大總統(tǒng)實業(yè)部鑒，漢冶萍公司今日開會，股東到者四百四十一人投票議決，全體反對中日合辦，已由股東會電達(dá)盛宣懷，迅速取消矣，特陳”②《臨時政府公報》，第49期，1912年，第15頁。，1912年2月，南京臨時政府下令廢除了中日合辦漢冶萍公司草約。

這一階段,作為正式規(guī)則的法律、政令公文、規(guī)章體現(xiàn)了國家對經(jīng)濟(jì)的控制，從宏觀的經(jīng)濟(jì)政策到微觀的企業(yè)管理規(guī)定再到具體的國有企業(yè)經(jīng)辦方針，政府均直接或間接的進(jìn)行了干預(yù)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和倡導(dǎo)實業(yè)總策略指導(dǎo)下，對原有的國有企業(yè)進(jìn)行了接管，派出具體的管理人員對企業(yè)實施了直接控制。

二、非正式規(guī)則

這一階段涉及國有企業(yè)的非正式規(guī)則主要包括國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念、意識形態(tài)、價值觀念等。國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念，主要是指這一時期與國有企業(yè)有聯(lián)系的國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念；意識形態(tài)是指能夠影響國有企業(yè)生存發(fā)展的、與國有企業(yè)直接相關(guān)的思想觀念；價值信念是指社會公眾主流輿論對國有企業(yè)的總體評價。

（一）實業(yè)熱潮，烘托國有企業(yè)發(fā)展氛圍。積極鼓勵民間創(chuàng)辦實業(yè)是南京臨時政府的一個重要國家建設(shè)理念，是國家重要經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向。南京臨時政府成立的短短幾個月時間內(nèi)，通過實業(yè)部先后批準(zhǔn)創(chuàng)辦了一批企業(yè)，有“江西礦務(wù)學(xué)堂學(xué)生曹藩等呈請開辦的煤礦”、“安寧墾牧公司總理曹錫提出籌辦的南京第一工藝廠”③朱英：《論南京臨時政府的經(jīng)濟(jì)政策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社科版》(武漢)1999年第01期，第43-51頁。、“劉金階、胡大華請求開辦縫紉、皮毛、鐵工、制鞋等四廠”④陸仰淵、方慶秋：《民國社會經(jīng)濟(jì)史》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第62頁。等；在積極鼓勵興辦工礦業(yè)的同時，也十分重視交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，積極放行海清鐵路建設(shè)、蘇浙洋面商船戶保險有限公司等。此外，南京臨時政府時期，民間實業(yè)團(tuán)體的創(chuàng)建進(jìn)一步推動了實業(yè)熱潮高漲，“據(jù)不完全統(tǒng)計，僅民國元年宣告成立的實業(yè)團(tuán)體即達(dá)40余個”⑤徐建生：《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異（1912—1937）》，福州：福建人民出版社，2006年，第9頁。，而南京臨時政府對此積極支持，“李四光、萬葆元等人發(fā)起成立中華民國實業(yè)協(xié)會，向南京臨時政府呈請立案，闡明其宗旨為‘振興實業(yè)，擴(kuò)充國民生計，挽回利權(quán)’，實業(yè)部很快即批示說：‘振興實業(yè)， 洵為富國裕民之計，本部成立伊始，正亟籌進(jìn)行方法，茍得國民協(xié)助，共籌進(jìn)步，實業(yè)前途，實利賴之。該發(fā)起人所創(chuàng)實業(yè)協(xié)會，愿宏意美，望此后不分畛域，合集通才，切實研究，妥定條目，節(jié)節(jié)進(jìn)行’”⑥轉(zhuǎn)引自朱英：《論南京臨時政府的經(jīng)濟(jì)政策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社科版》(武漢)1999年第01期，第43-51頁。。實業(yè)發(fā)展迎來寬松環(huán)境，無論對私營實業(yè)還是國有實業(yè)的發(fā)展都具有推動作用。

（二）國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，引領(lǐng)國有企業(yè)發(fā)展方向。比如當(dāng)時的臨時大總統(tǒng)孫中山，他大力倡導(dǎo)實業(yè)國有，在臨時政府成立后的一次演講中他曾經(jīng)提到“在這里，鐵路、礦業(yè)、森林、航路都由國家經(jīng)營，土地國有”，“國家收入，取之不竭，用之不盡”⑦轉(zhuǎn)引自陸仰淵、方慶秋：《民國社會經(jīng)濟(jì)史》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第76頁。。孫中山作為臨時政府元首，其經(jīng)濟(jì)思想影響著整個臨時政府的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，早在孫中山游歷歐洲期間，他便對國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了思考，“余游歐美，見其經(jīng)濟(jì)界岌岌危殆之狀，彼都人士方焦頭爛額而莫知所救。因念吾國經(jīng)濟(jì)組織，持較歐美，雖貧富不均之現(xiàn)象無是劇烈，然特分量之差，初非性質(zhì)之殊也。且他日歐美經(jīng)濟(jì)界之影響及于吾國，則此種現(xiàn)象必日與俱增，故不可不為綢繆未雨之計。由是參綜社會經(jīng)濟(jì)諸家學(xué)說，比較其得失，覺國家產(chǎn)業(yè)主義尤深穩(wěn)而可行”①黃彥：《孫文選集》（下冊），廣州：廣東人民出版社，2006年，第216頁。，國家產(chǎn)業(yè)主義成為孫中山關(guān)注的經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策。盡管臨時政府面臨軍事上的壓力和國內(nèi)波詭云譎的政治形勢，國有經(jīng)濟(jì)政策沒有過多涉及，但是在孫中山1912年4月，辭任大總統(tǒng)后不久，他在公開演講中指出“一切大實業(yè)如鐵路、電氣、水道等事務(wù)，皆歸國有，不使私人獨享其利”②中國社科院近代史所：《孫中山全集 第2卷1912》，北京：中華書局，2011年，第323頁。，這是孫中山民生主義思想的重要內(nèi)容之一，為國有企業(yè)發(fā)展奠定了重要的意識形態(tài)基礎(chǔ)，也成為后來南京國民政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要觀念基礎(chǔ)。

（三）輿論評價關(guān)系國有企業(yè)進(jìn)退。根據(jù)傳播學(xué)的議程設(shè)置理論，社會輿論對于影響和塑造社會價值觀念的影響十分明顯。民國南京臨時政府時期，整個社會關(guān)于實業(yè)、尤其是涉及國有企業(yè)的輿論狀況能夠?qū)Ξ?dāng)時的社會價值觀念傾向產(chǎn)生直接的引導(dǎo)。當(dāng)時的社會輿論主要由媒介輿論和公眾輿論構(gòu)成。一方面媒介輿論成為鼓吹實業(yè)的重要陣地。辛亥革命以后，舉國上下掀起了實業(yè)救國熱潮，與實業(yè)相關(guān)的媒介迅速壯大，“1912～1915年，《中華實業(yè)界》等新創(chuàng)辦的實業(yè)報刊即達(dá)50種以上，分布于全國18個省區(qū)；一些原有的報刊如《東方雜志》、《大公報》等也新增了實業(yè)報道與文論的欄目內(nèi)容”③徐建生：《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異（1912—1937）》，福州：福建人民出版社，2006年，第9頁，第12頁。，實業(yè)部還創(chuàng)辦了《實業(yè)公報》，“以宣布實業(yè)法令，灌輸實業(yè)學(xué)識為宗旨”④朱英：《辛亥革命與近代中國社會變遷》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，2001年，第188頁。，檢索1912年1月1日至4月1日期間，《申報》以實業(yè)為關(guān)鍵詞的標(biāo)題報道共計13篇，而文章中提到實業(yè)一詞的文章達(dá)到181篇，在短短91天的時間里，平均幾乎一天有兩篇文章會提到實業(yè)，實業(yè)議題成為媒體高度關(guān)注的對象。此外，媒介輿論也開始關(guān)注國有國營的界限，如《申報》刊登的江蘇都督莊蘊(yùn)寬的電文，明確指明“大總統(tǒng)各部部長都督鈞鑒,凡國有省有及地方所有財物均有主權(quán),不宜稍涉牽混,前清政府直接管理者自可酌歸國有，其余江寧府所直接管理者酌為分撥臨時政府，既不便輒歸國有，其經(jīng)理之官吏更不得凌踏權(quán)限，希圖見好”⑤《申報?公電》，1912年2月5日，第2版，第13998期。。另一方面公眾輿論聚焦于實業(yè)，進(jìn)一步推動了實業(yè)熱潮的高漲。掌握公眾輿論導(dǎo)向的主要是社會要人以及社會重要機(jī)構(gòu)的信息傳播，孫中山、陳其美、梁啟超、張謇等社會要人關(guān)于發(fā)展實業(yè)的演說，對于營造利于實業(yè)發(fā)展的社會輿論起到了推動作用。而南京臨時政府作為社會重要機(jī)構(gòu)，其發(fā)布的信息對于公眾輿論有重要的影響，《臨時政府公報》將事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是與國有企業(yè)相關(guān)的諸多政令向社會公布，現(xiàn)存的《臨時政府公報》中，可以看到“實業(yè)部批咨等文46件”，“另有一批交通部關(guān)于輪船公司、辦理航運(yùn)，財政部關(guān)于中央、地方及民間設(shè)立各類銀行的公文”⑥徐建生：《民國時期經(jīng)濟(jì)政策的沿襲與變異（1912—1937）》，福州：福建人民出版社，2006年，第9頁，第12頁。，這些信息已經(jīng)初步涉及到國有金融業(yè)的創(chuàng)辦，對社會價值觀念產(chǎn)生了影響。

三、規(guī)則實施機(jī)制

這一階段涉及國有企業(yè)的規(guī)則實施機(jī)制主要依賴于社會環(huán)境、政治強(qiáng)制力、代理人自身條件三個方面。社會環(huán)境主要包括客觀環(huán)境和主觀環(huán)境，客觀環(huán)境主要是指社會發(fā)展的實際狀況，包括社會穩(wěn)定程度、市場發(fā)達(dá)程度等；主觀環(huán)境主要指社會觀念對國有企業(yè)管理制度的認(rèn)知情況。政治強(qiáng)制力主要指規(guī)則的制定機(jī)構(gòu)的政治強(qiáng)制力量的大小，非正式規(guī)則的社會滲透力強(qiáng)弱。代理人自身條件主要是指規(guī)則制度最終的實施者的條件，如自身的制度理解程度、執(zhí)行力等。

（一）社會環(huán)境。從社會總體環(huán)境來看，武昌起義后，整個社會的經(jīng)濟(jì)雖有波動，但影響卻有限，“革命并沒有帶來任何嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。交通受阻和流動資金缺乏，曾引起商業(yè)和工業(yè)活動的暫時下降，但沒有發(fā)生恐慌。到12月中旬，上海便很快恢復(fù)正?！雹儋M(fèi)正清：《劍橋中華民國史 （1912-1949年 上卷》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1994年，第725頁。。主觀上，當(dāng)時對國有企業(yè)的社會認(rèn)知處于爭論和交鋒中。1901年清末新政以來，陸續(xù)推出利于發(fā)展實業(yè)的相關(guān)政策。1907年清政府“命各省督撫極力振興實業(yè)，凡有能力辦農(nóng)工商礦，或獨立經(jīng)營，或集合公司，并確有成效者，即從優(yōu)獎勵”②趙云田：《清未新政研究》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2014年，第51頁。，實業(yè)興辦逐漸掀起熱潮。而清末以袁世凱為代表的部分官員則提倡國家興辦實業(yè)，甚至將電報局、輪船招商局等企業(yè)收歸國有或?qū)嶋H歸政府控制。章太炎 “在二十世紀(jì)初，特別是在辛亥革命前主編《民報》的幾年中，著重談的是抑制私人工商業(yè)者參與政權(quán)，主張在革命勝利后建立和發(fā)展國營(近代)工業(yè)”③侯厚吉、吳其敬：《中國近代經(jīng)濟(jì)思想史稿》（第三冊），哈爾濱：黑龍江人民出版社，1984年，250頁。，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反映出社會觀念的雙軌并行，這種并行一直持續(xù)到辛亥革命后的南京臨時政府時期。

（二）政治強(qiáng)制力。從正式規(guī)則的實施來看，南京臨時政府成立以后，中央政府的實際控制力非常薄弱，有海外觀察家指出，“南京的共和政府根本不穩(wěn)。它沒有固定財政來源，也不能控制其治下各省的財政。事實上各省自行其是，也不希望有什么中央政府，特別是關(guān)于財政”④駱惠敏編，劉桂梁等譯：《清末民初政情內(nèi)幕——〈泰晤士報〉駐北京記者袁世凱政治顧問喬?厄?莫理循書信集》（上），北京：知識出版社，1986年，第864頁。，除財政外，當(dāng)時的情況是“時戰(zhàn)事未已，中央行政不及于各省，各部亦備員而已”⑤胡漢民、張殿興：《胡漢民自述》，北京：人民出版社，2014年，第91頁。。在南京臨時政府內(nèi)部，舊官僚和立憲派也未能對臨時政府形成有力支撐“交通總長湯壽潛僅參與幾次會議，就躲進(jìn)上海租界不問事。司法總長伍廷芳忙于南北議和。內(nèi)政部長程德全稱病住上海醫(yī)院休養(yǎng)生息。實業(yè)總長張謇在南京臨時政府成立后的第二天，跟孫中山進(jìn)行過一次長談，了解孫中山的建國方略，認(rèn)為孫中山思想膚淺”⑥茅家琦 、徐梁伯、馬振犢、嚴(yán)安林等：《中國國民黨史 》（上冊），廈門：鷺江出版社，2005年，第129頁。，臨時政府由內(nèi)到外均處于弱勢狀態(tài)，正式規(guī)則的實施無從談起。從非正式規(guī)則的滲透來看，實業(yè)熱潮的滲透相當(dāng)深入，從臨時政府內(nèi)部各派系到獨立各省督撫都對實業(yè)極力倡導(dǎo)，這也是政府財政的現(xiàn)實需要；國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念方面，孫中山倡導(dǎo)的發(fā)展國家資本主義的理念獲得了一定程度的支持，但是張謇等人發(fā)展私人資本的思想也對國家資本的發(fā)展形成角力。

（三）代理人條件。南京臨時政府的政策執(zhí)行代理人執(zhí)行力相對薄弱，政府內(nèi)部來看，勉強(qiáng)擔(dān)任實業(yè)總長張謇作為舊官僚和私營經(jīng)濟(jì)的重要代表，長期住在上海，根本不過問南京臨時政府的相關(guān)事宜，根本不可能對臨時政府的施政理念理念予以貫徹。當(dāng)時的臨時政府，面臨清政府軍事壓力，也無力強(qiáng)力貫徹經(jīng)濟(jì)政策，只能迫于目前的壓力，疲于多方籌措財政經(jīng)費(fèi)和軍費(fèi)，連維護(hù)革命政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題。對于獨立省各來說，對于中央政府的政令執(zhí)行更是無從談起，“獨立各省政府各自為政，根本不聽從南京臨時中央政府的命令。由于各省督政府牢牢地控制著地方實權(quán)，擁兵自重，有割據(jù)之意”⑦楚雙志：《晚清中央與地方關(guān)系演變史綱》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第232頁。，連革命基礎(chǔ)較好的廣東和臨時政府首都所在的江蘇省都表現(xiàn)出極大的獨立性，南京臨時政府的相關(guān)制度執(zhí)行情況不言而喻。

通過以上梳理可以看出，南京臨時政府在面對軍事、財政壓力的背景下，盡管在制度層面推出了如國家強(qiáng)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展國家資本的相關(guān)政策，同事著手接辦了部分清政府原有的官辦企業(yè)，但是由于沒有強(qiáng)有力的實施機(jī)制，其影響大都停留在了思想意識層面，很難轉(zhuǎn)化成制度績效，從而進(jìn)一步推動國有企業(yè)的發(fā)展。

四、制度績效

諾思認(rèn)為制度績效是指制度有效率或無效率。諾思指出，“‘有效率’和‘無效率’兩個詞是為了比較兩種約束機(jī)制的含義——其中一個是指參與者的最大化行為將導(dǎo)致產(chǎn)出的增加，另一個是指它不能導(dǎo)致產(chǎn)出的增長。”①道格拉斯? C ?諾思，《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第12頁。所謂產(chǎn)出的增加，一方面是指收益的提升，另一方面是指資源得到充分的利用。對應(yīng)到國有企業(yè)管理制度的層面，是指國有企業(yè)的收益增加，發(fā)展規(guī)模壯大，各種資源得以比較有效利用。同時制度績效的考量還應(yīng)融入“政治績效”觀念，“政治績效的直接表現(xiàn)是國家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，其基礎(chǔ)是國家汲取財政的能力、國家控制其機(jī)構(gòu)的有效性和國家對于社會的滲透程度”②楊光斌：《政治變遷中的國家與制度》，北京：中央編譯出版社，2011年，第107頁。。國有企業(yè)的管理制度的績效，具體表現(xiàn)的是國家在國有企業(yè)方面的管理意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的能力，國家獲取的收益、國家對國有企業(yè)控制的有效程度、國家對國有企業(yè)的滲透程度，都應(yīng)納入具體的考察范圍中。

（一）國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效。民國南京臨時政府的成立，為資產(chǎn)階級制定制度規(guī)則提供了政治基礎(chǔ)，在這一基礎(chǔ)之上，私有企業(yè)和國有企業(yè)都實現(xiàn)了規(guī)模增長?！皳?jù)《農(nóng)商部統(tǒng)計報告》提供的數(shù)字，這一時期所設(shè)工廠分別是：1910年986家，1911年787家，1912年1502家，1913年1378家，1914年1123家。這些數(shù)字從一個方面顯示了辛亥革命后實業(yè)有所發(fā)展的趨向”③陳旭麓：《近代中國社會的新陳代謝》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2006，第349頁。，而對比來看國有企業(yè)的增長規(guī)模，以清末民初的礦業(yè)企業(yè)為例，“成立于1895年以前的有14幾家，成立于1896—1911年的有58家，成立于1912年—1915年的有25家”④趙興勝：《傳統(tǒng)經(jīng)驗與現(xiàn)代理想——南京國民政府時期的國營工業(yè)研究》，濟(jì)南：齊魯書社，2004年，第40頁，第39頁。，在清末15年的時間里成立了58家國有礦業(yè)企業(yè)，平均每年不到4家，而在民國政府成立后的短短4年里，就有25家國有礦業(yè)企業(yè)成立。尤其是在1912年，民國南京臨時政府控制的兩湖地區(qū)，礦業(yè)企業(yè)成立的情況，見下表：

1912年南京臨時政府控制區(qū)的興辦的礦業(yè)企業(yè)一覽表⑤趙興勝：《傳統(tǒng)經(jīng)驗與現(xiàn)代理想——南京國民政府時期的國營工業(yè)研究》，濟(jì)南：齊魯書社，2004年，第40頁，第39頁。

僅兩湖地區(qū)在1912年就有7家國有礦業(yè)企業(yè)成立，民國臨時政府倡導(dǎo)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的背景下，在國有企業(yè)管理制度的實施機(jī)制十分脆弱的情況下，國有企業(yè)依舊實現(xiàn)了一定規(guī)模的發(fā)展。而除了在戰(zhàn)火中受影響的部分軍工企業(yè)外，有些國有企業(yè)的經(jīng)營也取得了實際效益，如位于上海的江南船塢，1911年為革命軍政府接收，“上海民軍于9月13日起義，會同商團(tuán)收復(fù)制造局，舉陳其美為滬軍都督，李鐘玨為民政長總理制造局，10月滬軍都督委朱志堯為船塢經(jīng)理，胡仁源付之”①陳真：《中國近代工業(yè)史資料》（第三輯），北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1961年，第116頁。。一直到1912年4月，南北統(tǒng)一后，江南船塢正式交由海軍部管理。在1911年10月11日至1912年4月間，營業(yè)額達(dá)到571159元，利潤盈余達(dá)到46014元②具體參見許滌新、吳承明主編：《經(jīng)濟(jì)研究系列 中國資本主義發(fā)展史（第二卷）舊民主主義革命時期的中國資本主義》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第448頁。。

（二）國有企業(yè)的政治績效。從民國南京臨時政府對國有企業(yè)的管理意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的能力來看，由于臨時政府處于政治軍事斗爭之中，軍費(fèi)、政府運(yùn)行所需財政費(fèi)用巨大，但是由于政府內(nèi)部僅是形式上的統(tǒng)一，各省對中央財政的支持力度非常小，而且除了支持本身的軍事行政經(jīng)費(fèi)外，各省也無力支持中央。加之，稅收渠道不暢，臨時政府的稅收收入也處于枯竭狀態(tài)。民國南京臨時政府對國有企業(yè)的管理意志基本無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果。1912年3月,南京臨時政府財政總長陳錦濤在給臨時大總統(tǒng)孫中山的呈文中稱，“募借外債，原非持久之謀，整頓稅源，難濟(jì)目前之急。外省之解撥不至，公產(chǎn)之收入無多。舍此而外，別求財源，縱有孔桑，何從著手?”③中國社科院近代史所等編：《孫中山全集 第2卷 1912》，北京：中華書局，2011年，第261頁。，面對嚴(yán)重的財政危機(jī)，南京臨時政府在“公產(chǎn)”方面的收入“無多”，最后只能募借外債。從政府對國有企業(yè)的控制程度來看，南京臨時政府作為中央一級政府，對國有企業(yè)的控制和滲透薄弱，如張之洞在湖北創(chuàng)辦的紗布絲麻四局，“遽爾停工，由軍政府派員保護(hù)，并將所存原料物件移存南陵街善技廠內(nèi)”，獲取收益更是無從談起。再如在為解決財政問題，臨時政府?dāng)M定將總局設(shè)于上海的輪船招商局局產(chǎn)為擔(dān)保，向日商借款銀l000萬兩。輪船招商局名為商辦，實為官商合辦，且清末已歸郵傳部管理。臨時政府提出的借款要求，遭到輪船招商局多數(shù)董事的反對。滬軍都督府甚至將各地軍事長官的公函轉(zhuǎn)到輪船招商局，用幾近恐嚇的措辭，逼其抵押借款，以補(bǔ)充中央政府軍事需要。但是，“2月l 日招商局股東會，港澳股東甘作培等29戶共6500余股、鄧榮基堂等共28戶542股來函不承認(rèn)抵押借款。2月6日，孫中山致函招商局董事、股東，解釋以招商局抵押借款理由，并說明此舉無損招商局權(quán)利。”④張憲文、張玉法主編；李金強(qiáng)、趙立彬、谷小水著：《中華民國專題史 第一卷 從帝制到共和 中華民國的成立》，南京：南京大學(xué)出版社，2015年，第196頁。，最終貸款也未能實現(xiàn)。相比來看，地方政府對國有企業(yè)的控制相對較強(qiáng)，如云南省實業(yè)司接管了原屬官辦的東川銅礦，由政府牽頭推行官商合辦，“至此項公司即先就東川各廠辦起，以改良東川銅、鋅、鉛礦辦法，及擴(kuò)充他項礦井產(chǎn)用，由公家商民合籌股本，名曰‘云南東川礦業(yè)股份有限公司’。其舊日官辦一切章程址銀錢、貨物、厲屋、器具均截至中華民由元年2月17日，即舊歷12月底止，取消結(jié)算清楚，移交公司接管，即作為公家股本。”⑤陳真：《中國近代工業(yè)史資料（第三輯）清政府、北洋政府和國民黨官僚資本創(chuàng)辦和壟斷的工業(yè)》，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1961年，第610頁。

五、結(jié)語

在戰(zhàn)火倥傯的大背景下，民國南京臨時政府面臨軍事壓力和財政困境，其微觀層面的國有企業(yè)管理制度的實施機(jī)制盡管極為不暢，但是臨時政府通過官方的政策宣導(dǎo)，以及社會輿論的鼓吹，宏觀上為實業(yè)的創(chuàng)辦營造了氛圍，在這種大環(huán)境的帶動下，官辦企業(yè)也出現(xiàn)了一定規(guī)模的成長。部分地方政府在其勢力范圍內(nèi)，通過強(qiáng)有了的管理舉措，對自身控制的國有企業(yè)進(jìn)行了一定程度的合并、重整甚至擴(kuò)充，這也在客觀上貫徹了臨時中央政府倡導(dǎo)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國家主持興辦工礦業(yè)的制度要求。

Abstract: After the Revolution of 1911, the Interim Government of Nanjing was established. The economic management system which came into with the new political system, brought about changes in the economic system.The formal regulation which was composed of the system design, laws and regulations, administrative decrees, sent a powerful signal on the state intervention in the economy. On the side of informal regulation, the government actively encouraged the development of industry, and advocated the state-owned industry. The public opinion on the industrial projects, the positive establishment of state-owned enterprises, shaped the value orientation of development of industry and support the establishment of state-owned enterprises. However, under the pressure of military and finance, the political coercive power of the Nanjing Provisional Government was weak. The agent conditions were congenitally deficient. The impact of institutional system which mostly remained in the ideology, was difficult to translate into institutional performance. In the aspect of economic performance, some state-owned mining enterprises had been set up, with the incentive of formal and informal regulation,. Some enterprises have good economic returns. However, the interim government of Nanjing which was in political and military struggle, achieved only superficial reunification. The management of state-owned enterprises will not be able to translate into practical results. It was impossible to obtain political performance.

Key words: Nanjing interim government；state；owned enterprise；management system；performance

[責(zé)任編輯 山陽]

The Study on the Management System and Performance of State——Owned Enterprises in Nanjing Interim Government of China

XIAO Cun-ming
(Institute of Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100000，China)

K258

A

1672-1217(2017)04-0058-08

2017-05-13

肖春明（1983-），男，山東平度人，中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生。