王丙毅，郭文娟

（聊城大學 商學院，山東 聊城 252059）

山東水權水市場制度建設的經(jīng)驗、問題與對策

王丙毅，郭文娟

（聊城大學 商學院，山東 聊城 252059）

山東省自2014年啟動水權水市場制度建設試點工作以來，取得了初步進展和明顯成效，在初始水權分配與確認、水權交易制度、市場管理與服務平臺建設等方面，形成了“以地定水、水隨地走”的初始水權確權機制和“刷卡計量，以電控水”的水量水價計量與監(jiān)控機制，確立了“兩證一卡兩價一平臺”的水市場運作模式和“縣中心+協(xié)會+用水戶”三級聯(lián)網(wǎng)互動的市場運行管護體系。為下一步在全省推進水權水市場建設積累了經(jīng)驗，帶來了啟示。當然，其中也存在諸多問題和一些困難，諸如試點工作進展存在區(qū)域不平衡、水權交易形式單一且規(guī)模不大、水權交易制度尚需進一步完善，水市場平臺和水利基礎設施建設也尚需強化等。所有這些都需要在今后的實踐中，通過持續(xù)的工作創(chuàng)新加以解決。

水權；水市場；經(jīng)驗；對策

水是生命之源、生態(tài)之基、萬物之本，是經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要資源。然而，伴隨著人口的增加、科技的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，人類因水而生的各種威脅卻與日俱增。山東作為中國東部的一個相對發(fā)達省份，其工業(yè)化和城市化水平較之以往雖然已經(jīng)有了巨大提升，但在水資源領域同樣也面臨著水資源短缺、用水效率低下和水污染嚴重等不良問題。這些問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素。為此，在努力建設各種開源節(jié)流工程、采用先進節(jié)水技術的同時，積極探索建立新型水權制度、引入市場機制，以優(yōu)化水資源配置，提高用水效率，則成為山東省應對水資源問題的必然選擇。

一、山東省水權水市場制度建設的進展情況

進入21世紀以來，為應對日益突出的水資源問題，黨和國家及水利部門先后出臺了《中共中央關于加快水利改革發(fā)展的決定》）、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《水利部關于深化水利改革的指導意見》等一系列重要文件，不僅提出要實行“最嚴格水資源管理制度”，確立了“水資源開發(fā)利用總量控制”、“水資源利用效率控制”和“水功能區(qū)限制納污”這“三條紅線”，而且還作出了“建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源”的重要部署。2014年7月，水利部確定了7個省區(qū)作為不同類型水權交易的試點省份，正式拉開了中國水權水市場建設的序幕。

山東省雖然沒有被列入水利部水權水市場建設試點省份，但是，山東省為響應黨中央、國務院的號召，并切實解決本省的水資源問題，也于2014年低出臺了《山東省水利廳關于加快推進水權水市場制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），全面啟動了山東省的水權水市場制度建設進程。該《意見》按照“總量控制、動態(tài)管理、兩手發(fā)力、公平效率兼顧”的基本原則，提出了三項制度建設重點任務：一是通過明晰區(qū)域水權、明確行業(yè)水權、落實用水戶水權、探索工程供水水權，積極構建初始水權確認制度；二是通過明確水權交易流轉的主體和方式、構建水權交易流轉服務平臺、完善水權交易流轉監(jiān)管機制，探索建立水權交易流轉制度；三是通過進一步規(guī)范水資源論證與取水許可審批、嚴格計劃用水管理、嚴格用水監(jiān)控計量等措施，規(guī)范完善水資源配置的監(jiān)管制度。與此同時，山東省還選擇了濟寧市作為市級水權水市場制度建設試點；選擇了德州市寧津縣、泰安市東平縣、淄博市沂源縣作為縣級水權水市場制度建設試點①趙新：《山東水利廳發(fā)布指導意見啟動水權水市場制度建設》，http∶//www.chinawater.com.cn/newscenter/df/sd/201412/t20141218_363156.htm.。

以印發(fā)上述《意見》為標志，山東省水權水市場制度建設取得了初步進展。濟寧市政府組建了市水權水市場交易制度試點建設領導小組，正式印發(fā)了《濟寧市水權及水權交易制度試點建設實施方案》（濟政辦字〔2014〕136號），起草了《濟寧市水權交易實施辦法》,基本完成了境內兗州區(qū)泗河及曲阜尼山水庫水資源初始水權的分配，并在兗州區(qū)開展了農業(yè)用水戶間的水權交易試點，在尼山水庫開展了工程水權的交易試點。目前正在對全市行業(yè)初始水權進行分配，并準備開展行業(yè)間水權轉讓及交易試點。

德州市寧津縣也正式出臺了寧津縣《關于推進水權水市場試點建設的意見》，編制完成了《長官鎮(zhèn)水權水市場建設試點實施方案》，以小農水項目區(qū)為依托，在堅持總量控制與定額管理相結合原則的基礎上，完成了農戶耕地灌溉水權的確權、登記與分配工作；建立了由“縣水務局+鎮(zhèn)總會+村分會”構成的三級水權管理與交易服務平臺，制定了農業(yè)水權交易規(guī)則，形成了穩(wěn)定可行的水權交易運作機制；采用先進的水量與水價計量技術（射頻卡），把農戶用水量與用電量相結合，建立了“刷卡計量，以電控水”水量與水價監(jiān)控機制，實現(xiàn)了對水權與水權交易的有效監(jiān)管，也推動了水市場建設試點工作的順利開展，使得農戶節(jié)水意識深入人心，農業(yè)節(jié)水效果明顯。2015年以來，試點項目區(qū)平均每畝次節(jié)水20立方米，項目區(qū)累計節(jié)水150萬立方米②趙新：《山東寧津縣水權水市場制度建設試點工作取得突破》，《中國水利報》2016年4月13日，第3版。。

在總結試點經(jīng)驗的基礎上，山東省水利廳于2016年12月印發(fā)了《山東省水權交易管理實施辦法（暫行）》（魯水規(guī)字〔2016〕3號），對水權的內涵與類型，交易原則與準入條件、水權交易的范圍與形式、主管機構職責及其監(jiān)管機制等進行了明確規(guī)定。標志著山東省水權水市場制度建設進入了規(guī)范化軌道。

二、山東水權水市場制度建設的主要做法

山東省推進水權水市場制度建設的主要做法包括以下幾個方面：

一是嚴控總量紅線，清晰界定水權，初步建立了初始水權分配與確認制度。我們知道，任何市場交易在本質上都是產權的交易。進一步說，經(jīng)濟學的問題，實質上就是產權如何界定與交換以及應采取怎樣的形式的問題③菲呂博騰、配杰威齊：《產權與經(jīng)濟理論：近期文獻的一個綜述》， R. H. 科斯、阿爾欽，諾斯：《財產權利與制度變遷》，上海：上海人民出版社，1994年，第204頁。。對于水市場來說，它的形成與有序運行也需要以產權清晰為基礎。特別是在天然水資源為國家所有或公共所有的情況下，要想建立水市場或水權交易市場，首要的任務就是通過公平有效的水資源界定機制來確立排他性產權，以科學合理的水權確權登記制度和水資源用途管制制度來規(guī)范和確定各層次用水戶所享有的水權量及其具體權利內容。正是基于這種認識，山東省在水權水市場建設試點工作中，把初始水權的分配與確認工作放在了首要位置。按照《山東省水利廳關于加快推進水權水市場制度建設的意見》要求，山東省在堅持最嚴格水資源管理制度的同時，把總量控制與定額管理相結合，確立了四種類型的初始水權：區(qū)域水權、行業(yè)水權、用水戶水權和工程供水水權。初步形成了山東省的水權體系和初始水權賦權機制。省內各試點地區(qū)基本上就是按照上述四種水權進行了初始水權的分配與確權工作。例如，濟寧市根據(jù)本轄區(qū)水資源總量控制指標，依據(jù)區(qū)域年度用水總量控制指標確定了區(qū)域水權；依據(jù)行業(yè)用水現(xiàn)狀及需求來確定生活、生產、生態(tài)等行業(yè)水權；依據(jù)取水許可審批水量來確定用水戶水權，依據(jù)蓄水工程可供水量來確定工程水權。再如，德州寧津縣在其長官鎮(zhèn)的試點工作中，縣水務局根據(jù)長官鎮(zhèn)的種植結構、農作物種類等因素首先核定該鎮(zhèn)的年用水總量指標，作為總量控制紅線，并向長官鎮(zhèn)用水戶協(xié)會頒發(fā)取水許可證，下達年度用水計劃；然后再在多次實際測量和反復調研的基礎上，測算該鎮(zhèn)灌溉用水定額，并結合土地確權登記工作，精確測量出每戶土地面積，依據(jù)土地面積和用水定額核定每戶的初始水權，以村為單位進行確權登記，為每戶頒發(fā)初始水權證。水權證載明用戶姓名、土地面積、水權數(shù)量等信息，同時規(guī)定：水權數(shù)量為用水戶一年內的取用水量。今后如果農民土地發(fā)生流轉，水權與地權同時流轉，以杜絕出現(xiàn)地少水多的不平衡現(xiàn)象。形成了“以地定水、水隨地走”水權分配與確認機制①趙新：《山東寧津縣水權水市場制度建設試點工作取得突破》，《中國水利報》2016年4月13日，第3版。。

二是制定水權交易程序與規(guī)則，建立水權交易平臺，初步建立了水權交易制度。眾所周知，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。市場交易的程序、規(guī)則與機制是降低市場交易成本，確保市場有序運行的制度保障。而在現(xiàn)實世界中，水市場之所以不如一般商品市場那樣較為普遍而發(fā)達，就是因為水市場的形成與發(fā)展往往會受到來自各種制度與技術因素的制約，其交易成本和運行成本都是很高的，因此，要想建立完善而有效運行的水市場，就有必要在明晰水權的前提下，制定出有利于降低交易成本的水權交易規(guī)則與交易機制；建立起有助于降低市場運行成本的公共服務平臺。山東省在水權水市場試點建設過程中，十分重視水權交易制度及其交易平臺建設，為水權交易信息發(fā)布，市場運行和有效監(jiān)管奠定了基礎。例如，山東省在啟動水權水市場試點工作之初，就制定了《山東省水權交易審批流程圖》和《山東省水權轉讓合同范本》，其市級試點單位濟寧市還出臺了《濟寧市水權交易實施辦法》，研究制定了水權交易原則和流程，形成了水權交易基本制度框架。濟寧市兗州區(qū)在試點過程中，出臺了《濟寧市兗州區(qū)農村水權制度改革工作方案》、《兗州區(qū)農田水利產權、水權制度改革考核細則》、《兗州區(qū)小農水項目區(qū)農田水利設施維修管護實施細則》等配套制度與政策，為水權交易市場有序運行提供了制度保障。與此同時，濟寧市兗州區(qū)的小孟鎮(zhèn)還在40余個行政村成立了農民用水合作組織，構建了“一卡兩價一平臺”的水權水市場運作模式。其中的“一平臺”就是指每村建立一個水權交易平臺，用于水量指標不足用戶和水量指標多余用戶之間的水權交易?？h級試點單位寧津縣在出臺《寧津縣水權水市場試點方案》的同時，還投資15萬元開發(fā)了用于水權水市場交易的互聯(lián)網(wǎng)分布式管理系統(tǒng)，構筑了集信息查詢發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、交易管理等功能為一體的水權水市場交易平臺。為水市場的順利運行提供了便利。

三是搭建管理體系，確立監(jiān)督機制，初步形成了水權管理與水市場運行的監(jiān)管制度體系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論和我國其他行業(yè)的市場化改革實踐都表明，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是政府與市場有機結合的經(jīng)濟。政府的有效監(jiān)管是市場有序運行的重要保障。特別是在水資源領域，水資源本身所具有的流動性、循環(huán)性及其開發(fā)利用過程中的外部性，決定了水市場機制的有效性必然對市場交易規(guī)則及其監(jiān)管制度有著很高的依賴性。水資源領域的市場化改革不僅僅是簡單地將市場機制引入到水資源配置中而已，更為重要的是要建立起相應的市場監(jiān)管制度與監(jiān)管體系。正因如此，山東省在水權水市場試點建設過程中，十分重視水權管理組織及水市場監(jiān)管制度建設，為水權和水市場的監(jiān)督管理提供了組織與制度保障。如濟寧市成立了由分管副市長為組長的市水權水市場試點領導小組，全面負責全市的試點工作；在試點單位曲阜尼山水庫和兗州區(qū)則成立了縣區(qū)級水權水市場試點專門實施機構；在試點區(qū)各村成立了農民用水合作組織等。再如，德州市的寧津縣則建立了由“水務局+鎮(zhèn)總會+村分會”構成的水權水市場管理體系，水務局負責全縣水權水市場的監(jiān)督和管理工作，各鎮(zhèn)總會負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)水權水市場的監(jiān)督管理工作，村分會具體負責村內用水戶的水權交易管理工作。三級協(xié)會的主要職責是，負責用水管理、組織灌溉、協(xié)商定價、水費計收、工程管護、水權交易、糾紛調解等工作。制定了農民用水戶協(xié)會章程、灌溉管理制度、財務管理制度、獎懲制度等，并嚴格執(zhí)行，實現(xiàn)了規(guī)范管理。這種“中心+協(xié)會+用水戶”的運行管護體系，符合當?shù)匦枰?，實現(xiàn)了交費及時、灌溉有序、設施完好、管理高效的目標。

三、山東水權水市場制度建設的主要經(jīng)驗與啟示

山東省的水權水市場試點不僅取得了初步進展，而且還提供了值得推廣的初步經(jīng)驗，同時也帶來了一些值得思考的啟示，主要是：

其一，地方政府的高度重視，特別是水利主管部門勇于探索，敢于創(chuàng)新的工作熱情和進取精神，是試點工作得以順利進行的動力源泉。我們知道，水權制度建設及水資源領域的市場化改革，是黨中央、國務院針對我國現(xiàn)有水資源狀況及其管理問題而作出的戰(zhàn)略部署，是破解水資源短缺、用水效率低下和水環(huán)境污染，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置而作出的戰(zhàn)略部署。只有各級地方政府充分認識到了水權水市場制度建設的重要性及其戰(zhàn)略意義，并在水權水市場建設過程中，充分發(fā)揮其積極性和主動性，水權水市場制度建設才能取得進展。山東省的水權水市場建設之所以取得初步成效，其主要原因在于省政府及其相關部門高度重視，并積極探索，勇于實踐的結果。如上所述，山東省雖然沒有被水利部列為全國試點省份，但是山東省及其水利主管部門在這一工作上并沒有絲毫的懈怠。在水利部正式啟動水權試點工作的同時，山東省水利廳就組織專門人員就探索建立水權與水市場制度，先后赴濱州、淄博、泰安、濟寧、萊蕪、臨沂以及福建、浙江、安徽等地進行了實地調研，形成了數(shù)萬字的調研材料，并向廳黨組提交了專題報告，出臺了《山東省水利廳關于加快推進水權水市場制度建設的意見》，確定了本省的試點單位，制定了試點方案，與水利部確定的其他7個試點省份同步啟動了山東省的水權水市場制度試點建設工作。山東省開展試點工作的“一市三縣”之所以能夠在很短的時間內取得初步成效，也是其地方政府高度重視，相關部門積極主動，勇于創(chuàng)新，敢于實踐、務實工作的結果。

其二，政府的主導作用和有效監(jiān)管是水權水市場制度建設不可或缺的組織保障。在我國，水權水市場制度的建設過程實質上是一種水資源的產權化和市場化改革過程，是水權制度創(chuàng)新與水資源配置機制重構過程。水資源的產權化就是要清晰界定和分配各地區(qū)、各行業(yè)和各用水戶的初始水權，為水權交易市場的形成與發(fā)展奠定產權基礎；水資源的市場化就是要充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的積極作用，以提高水資源的利用效率。然而，無論是初始水權的清晰界定與分配，還是水權交易市場的建立與有序運行，都離不開政府以公共產品形式所提供的各種制度、機制與技術規(guī)范。山東省濟寧市和德州市寧津縣的水權水市場建設之所以搞得有聲有色，就是因為他們在各種水權交易組織及其制度建設上都充分發(fā)揮了地方政府的主導作用。濟寧市和德州寧津縣都十分注重頂層設計，出臺了行之有效的初始水權確權制度，制定了水權交易規(guī)則，搭建了水權交易平臺，并協(xié)助村鎮(zhèn)制定了農民用水戶協(xié)會章程、耕地灌溉管理制度、財務管理制度、獎懲制度等，確保了水權交易市場的有序運行。他們利用射頻刷卡和互聯(lián)網(wǎng)技術分別確立的“一卡兩價一平臺”運行模式和“中心+協(xié)會+用水戶”市場監(jiān)管體系及機制，是山東省水權水市場試點過程中政府發(fā)揮主導作用的典型案例，也是最具推廣和借鑒價值的成功案例。

其三，健全的總量控制指標、清晰的初始水權，以及相應的水量水價監(jiān)控計量體系，是水權交易和水市場得以形成的重要前提。如上所述，水市場的形成與有序運行需要以產權清晰為前提。特別是在天然水資源為國家所有或公共所有的情況下，要想建立水市場或水權交易市場，首先必須通過公平有效的水權界定機制來確立排他性產權，以科學合理的水權確權登記制度和水權界定機制來規(guī)范和確定各層次用水戶所享有的水權數(shù)量及其具體權利內容。目前我國水市場建設的突出制約因素之一就是微觀用水戶的初始水權分配與確認問題?，F(xiàn)階段我國雖然在國家與流域層面出臺了一些區(qū)域水量分配辦法，但用水量指標尚未從區(qū)域層面細化到水源、行業(yè)層面。特別是在用水戶層面，初始水權分配與確認機制不健全、水權權利邊界不清晰，計量設施與計量技術不先進，水權價值不可估等，是導致市場難以形成的重要原因。山東省在堅持總量控制與微觀定額相結合原則下，把用水戶初始水權的分配與確認工作放在了首要位置。如，濟寧市探索出了“依據(jù)區(qū)域年度用水量控制指標確定區(qū)域水權；依據(jù)行業(yè)用水現(xiàn)狀及需求確定行業(yè)水權；依據(jù)取水許可水量確定用水戶水權”的水權分配與確認機制，寧津縣則創(chuàng)建了“以地定水、水隨地走”用水戶初始水權分配與確認機制，建立了“刷卡計量、以電控水”水量水價計量體系。既保障了用水總量控制指標得到落實，又確保了用水戶用水權有清晰的來源、具體的用途和明確的水量，有效避免權屬爭議糾紛，為開展水權交易奠定了堅實的基礎。

其四，行之有效的水權交易流程、交易規(guī)則和配套制度以及相應的交易平臺，是水市場有序運行的制度與技術支撐。眾所周知，任何市場的形成、發(fā)展和有序運行都是有成本的，水市場也不例外。即便是在初始水權十分清晰的情況下，水權交易也會受到各種制度與技術因素的制約，帶來較高的交易成本和運行成本。水市場交易成本主要包括信息搜尋成本、協(xié)商成本、簽訂協(xié)議的成本、協(xié)議的執(zhí)行與監(jiān)督成本、權利保護與司法訴訟成本等、要建立完善而有序運行的水權交易市場，就有必要在明晰水權的前提下，制定有利于降低交易成本的制度、規(guī)則及其配套制度與機制，為水權交易的順利進行提供制度與技術保障。山東省水權水市場建設試點主要經(jīng)驗就是在各級政府主管部門的主導下，探索出臺了一系列有關水權管理、水權交易和水市場監(jiān)督方面的制度與政策，搭建了以縣域為單元的，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)網(wǎng)的水權交易公共服務平臺，并協(xié)助村鎮(zhèn)制定了耕地灌溉管理制度、財務管理制度、獎懲制度等配套制度，為降低市場交易成本和運行成本，為實施水市場統(tǒng)一管理提供了制度與技術條件，確保了水權交易試點的順利開展。

其五，把水權、水價改革與農村小型水利工程產權及農村土地流轉制度改革有機結合，統(tǒng)籌推進，是保障農村水市場建設取得成效的關鍵。水市場建設，不僅僅是一個單純的水權制度和水市場交易制度及其技術支撐問題。它還涉及水利基礎設施和水利工程建設及其產權問題，涉及農村水價綜合改革與土地流轉問題。更為重要的是，水權流轉與交易是否能夠為交易各方帶來可以預期的收益。因而，水市場建設是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮和各項改革措施之間的協(xié)調配合及其綜合效應問題。山東省在水權水市場建設試點過程中，把水權、水價改革與農村小型水利工程產權制度以及土地流轉制度改革有機地結合起來，統(tǒng)籌推進，取得了積極進展，積累了初步經(jīng)驗。如濟寧市兗州區(qū)在其小孟鎮(zhèn)，德州市寧津縣在其長官鎮(zhèn)所創(chuàng)立的“兩證一卡兩價一平臺”模式，所形成的“以地定水、水隨地走”的農戶水權分配與確認機制，以及“刷卡計量、以電控水”水量、水價計量與監(jiān)控機制。都是把水權、水價改革與農村小型水利項目產權改革及土地流轉制度改革有機結合的具體體現(xiàn)，也是其水權水市場建設取得初步進展的關鍵所在。

四、山東水權水市場制度建設面臨的問題

在水權水市場制度建設取得初步進展和成效的同時，我們也應看看到，山東省的水權水市場制度建設只是處于試點階段，仍然面臨著一些值得關注的問題，主要是：

一是初始水權的界定與分配工作有待進一步推進。水量分配與初始水權確權是事關水市場建設能否得以順利推進的前提與基礎。目前，山東省試點地區(qū)在初始水權分配與確權工作中，基本上是以總量控制指標為基礎，在綜合考慮現(xiàn)狀用水量、農戶種植結構與耕地面積等指標的基礎上進行了區(qū)域水權和農戶初始水權的分配，探索出了“以地定水”的可行性分配辦法。但在供水工程水權、工業(yè)水權、生活水權和生態(tài)水權分配問題上，尚需探索出更為科學的水權水量分配依據(jù)和水權界定機制。另外，河道預留水權制度和政府儲備水權制度亟待建立；航運、發(fā)電、養(yǎng)殖、娛樂等非消耗性用水水權及其權利內容也應給予明確的界定與規(guī)范，以形成完善的水權制度體系。

二是試點工作進展存在著區(qū)域不平衡問題，試點范圍有待擴大。從山東省所確定的試點單位來看，濟寧市的市級試點工作和德州寧津縣的縣級試點工作開展得比較順利，成效也比較明顯。而泰安東平縣和淄博沂源縣的縣級試點工作則進展比較緩慢。另外，山東省是一個缺水嚴重的省份，全省人均、畝均水資源量僅為322方、263方，尚不及全國平均量的1/6、1/7，與世界上最缺水的以色列相當①范曉：《我省擬培育水權交易市場，探路水權流轉》，山東法制報2016年6月2日。。其沿黃各地市地下水開采較為嚴重，且城市化和工業(yè)化帶來的用水需求則不斷增長，這為水權制度和水市場建設提供了動力與空間。因此，山東省應當在總結試點經(jīng)驗的基礎上，進一步擴大水權水市場試點范圍，將其擴大到沿黃各地市。

三是水權轉讓與交易的形式比較單一，規(guī)模小且市場化程度較低。我們知道，水權轉讓的類型與形式多種多樣，諸如跨區(qū)域協(xié)議轉讓、農戶間協(xié)議轉讓、工農業(yè)間的跨行業(yè)置換、水權拍賣與回購等等。但在山東省的水權轉讓案例中，由于水市場建設處于起步階段，其水權轉讓形式僅限于農戶間的水權讓渡，且規(guī)模很小?？鐓^(qū)域和跨行業(yè)的水權轉讓或置換案例很少出現(xiàn)。即便是農戶間的水權讓渡，也不是農戶間協(xié)商的結果，而是政府或協(xié)會用水指標控制下的用水戶新增用水重新申購活動。其申購價格是由政府直接確定的價格，是一種超標加價機制，而不是真正意義上的市場協(xié)議價格。

四是水權交易制度有待完善，配套制度與機制有待建立。水權轉讓所涉及的具體制度與機制很多，諸如水資源論證制度、水資源規(guī)劃制度、水權價值評估制度、水權轉讓程序、轉讓規(guī)則、轉讓模式與定價機制、合同文本、水權轉讓期限、水權轉讓價格、第三方利益補償、水權轉讓的監(jiān)督與管理等，都需要有規(guī)范而科學的制度安排與法律規(guī)定。山東省試點過程中雖然出臺了水權水市場建設試點實施方案、水權轉讓審批流程及水權轉讓管理等方面的制度與機制。但在水資源狀況評價、水權價值評估、信息發(fā)布、交易審核、交易模式、定價機制、結算辦法等方面還缺乏具體制度或細則。在水環(huán)境保護和第三方效應補償?shù)确矫孢€需制定符合本地實際的制度與機制。以形成完善的水權轉讓與交易制度體系。

五是水市場平臺建設進程有待加快。水權交易平臺（或水權交易中心）是為水權交易提供政策、法律、信息、技術咨詢和交易規(guī)則，并對水權交易進行實時監(jiān)控的電子商務平臺，也是為水權交易提供各種中介服務的平臺。水權交易，特別是大規(guī)模的水權交易離不開規(guī)范有序的交易平臺。目前，山東省已經(jīng)在部分試點地市建立了水權交易平臺。但是，全省聯(lián)網(wǎng)且延伸到縣市區(qū)的水權交易電子商務系統(tǒng)尚未建立。另外，水權交易平臺的地位與性質、運作機制與模式也有待法律的確認與規(guī)范。

六是水權交易市場賴以有效運行的基礎設施建設有待強化。水權交易離不開水質與水量的計量與監(jiān)測，更離不開相應的水利基礎設施建設。特別是大規(guī)模的跨區(qū)域和跨行業(yè)水權交易，需要大型的水利基礎設施及其相應的計量與監(jiān)測技術。美國的水銀行之所以能夠起到調節(jié)市場運行的作用，正是因為他們擁有大型的水利工程，可以隨時通過水權交易進行蓄水和調水，以便滿足缺水單位和個人對水資源的需求。在山東，除了南水北調和部分地區(qū)的大型人工水庫之外，很多地區(qū)尚未具備發(fā)展水銀行的這種基礎設施與客觀條件。也沒有建立起水銀行運行的制度與機制。因此，山東應在大型調水和蓄水工程建設上，通過改革水利工程產權制度，完善投入機制，加大投入力度，并積極探索建立類似于美國水銀行式的水利工程水權主體及其水權交易體系。

五、推進山東水權水市場制度建設的建議

一是完善初始水權界定與分配機制，健全水權歸屬制度體系，確保水權公平合理分配。在堅持公平公正、總量控制與定額管理相結合、地上水與地下水統(tǒng)籌考慮、第三方無害等基本原則前提下，逐步確立三種初始水權的分配與界定機制：區(qū)域水權法定機制、區(qū)域間協(xié)商分配機制和水利工程水權及用水戶初始水權的行政許可機制。同時，還要積極探索并建立經(jīng)營性、營利性新增用水的水權拍賣機制。通過確立區(qū)域水權、工程水權、行業(yè)水權和用戶水權，并明確界定航運、發(fā)電、養(yǎng)殖、娛樂等非消耗性水權，培育水權主體，構建完善的水權體系；通過建立政府預留水權制度，制定水權優(yōu)先位序制度，健全水權歸屬制度體系。

二是積極探索水權轉讓新形式，促進水權定價機制多元化。水權轉讓模式既是水市場的運作模式，也是水權價格的市場化定價模式或機制。目前，國內其他試點地區(qū)的水權轉讓形式或模式已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢，為山東省水市場的進一步發(fā)展和水權價格的市場化定價提供了可以借鑒的實踐經(jīng)驗。山東省下一步應當在總結經(jīng)驗教訓的基礎上，進一步鼓勵各地區(qū)根據(jù)自身水資源供求狀況，積極探索和選擇適合自身特點的水權交易模式和市場化水權定價機制。以便在全省范圍內形成多樣化水權轉讓模式并存的局面，為最終確立水價的市場化定價機制奠定基礎，

三是進一步建立健全水權交易制度體系，為水市場健康發(fā)展提供制度保障。一方面要制定出科學合理的水權交易規(guī)劃，并出臺相應的水權轉讓制度與規(guī)則，包括水權交易申請與登記制度、水權轉讓審核制度，水權轉讓模式與定價機制選擇辦法，水權轉讓協(xié)商程序與協(xié)商辦法、水權轉讓信息披露與公告制度、水權轉讓異議申訴和糾紛調解制度，水權交易成交審核辦法、水權交易價款支付機制與配水辦法、水權結算交易資金操作辦法、水權交易中止和終結操作細則等；制定出規(guī)范的水權轉讓技術文件，包括買方申請書、賣方申請書和交易合同文本。另一方面，還要制度相應的配套制度，如水權價值評估制度，環(huán)境影響評價制度、第三方效應補償制度等等。這些制度安排，既是水市場走向法治化、規(guī)范化軌道的重要標志，是水市場正常有序運行的制度保障，也是降低水權交易成本，提高水市場運行效率的制度基礎。

四是進一步加快水權交易平臺建設步伐，打造多層次綜合性水權交易平臺，為水市場健康發(fā)展提供技術支撐。國內外理論與實踐證明，將協(xié)議轉讓、水權租賃、水權置換、水權招投標與拍賣等各種交易模式進行有機整合而形成的綜合性水權交易平臺（或稱為混合型水權交易模式）具有如下優(yōu)勢：可以避免單一交易模式的局限性；具有水權信息與專業(yè)技術優(yōu)勢，可以大大降低交易成本；可以集結較多的水權交易參與主體，有利于形成均衡的水權競價機制，為水權定價和水價改革提供參照；便于統(tǒng)一有效監(jiān)管，等等。山東省應當借鑒國內外經(jīng)驗，并結合本地實際，在已有試點平臺的基礎上，逐步建立起從省、地市、縣或罐區(qū)，直至鄉(xiāng)村的，多層級、多層次的綜合性水市場管理與服務平臺。并通過加大技術與人才投入，逐步實現(xiàn)全省水權管理與水權交易信息聯(lián)網(wǎng)，最終形成全省聯(lián)網(wǎng)的水權電子商務管理與服務綜合平臺。

五是強化水利基礎設施建設，為水市場有效運行奠定物質與技術基礎。大型水利工程是培育水權主體、建設水市場的重要依托。美國的水銀行模式之所以能夠有效運行是建立在其大型調水與蓄水工程基礎之上的；我國南水北調工程也為區(qū)域間水權轉讓提供了工程條件。因此，山東省需借鑒國內外成功經(jīng)驗，確立膠東引水工程為試點，把水權制度建設與水利工程建設投融資改革相結合，積極推進水利工程和水利基礎設施產權制度改革，并按照所有權與經(jīng)營權相分離的原則，允許水利工程投資者享有水利工程部分產權及其工程內的水權。積極探索構建水利工程及水利基礎設施建設與運營管理的新模式，構建以水利工程為依托的水權市場體系。同時，要加大水利科技研發(fā)投入力度，提高水量計量、水文監(jiān)測與水質監(jiān)測設備的精確程度，為水權精確定價提供技術支撐。

Abstract: Since the pilot work of water right and water market system in Shandong province in 2014, it has made initial progress and obvious effect: Formed a mechanism of water rights allocation and confirmation, established a new system of water market operation and protection, brought experience and enlightenment to the water right market construction for the next step in the province. Of course, there are many problems and some difficulties,such as the regional imbalance, a single form of water trading, small size, the water trading system needs further improvement, water market platform and water infrastructure construction also need to be strengthened. All of these need to be addressed in future practice through continuous work innovation.

Key words: water market; water rights; experience; Countermeasures

[責任編輯 山陽]

Experience, Problems and Countermeasures of Water Market System Construction in Shandong Province

WANG Bing-yi，GUO Wen-juan
(School of Business, Liaocheng University，Liaocheng 252059, China)

TV213.4

A

1672-1217(2017)04-0114-07

2017-05-13

國家社科重點項目（13AJL013）：水權界定，水價體系與中國水市場監(jiān)管模式研究。

王丙毅（1966-），男，山東臨清人，聊城大學商學院教授，經(jīng)濟學博士。