鄧仲良，張可云

（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市100872）

產(chǎn)業(yè)政策有效性分析框架與中國實(shí)踐

鄧仲良，張可云

（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市100872）

從本質(zhì)上看，產(chǎn)業(yè)政策是一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，具有干預(yù)性和制度性雙重屬性，并在時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)、政府四個(gè)維度上存在政策干預(yù)或制度構(gòu)建的有效性條件。改革開放以來的多層次產(chǎn)業(yè)政策架構(gòu)模式，使得我國產(chǎn)業(yè)政策的有效性分別呈現(xiàn)出對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期調(diào)節(jié)作用和對(duì)空間異質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)空間布局作用，并受到產(chǎn)業(yè)要素配置結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、多層級(jí)政府執(zhí)行效果的影響。立足政策演化邏輯，為進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向性與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)功能，未來我國產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)以政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)處理好與財(cái)政政策、金融政策、區(qū)域政策的關(guān)系，著重構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)之間的信息共享、溝通協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制等保障產(chǎn)業(yè)政策有效組織實(shí)施的環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)政策；有效性條件；干預(yù)性；制度性；維度與邊界

一、引言

關(guān)于如何界定產(chǎn)業(yè)政策以及產(chǎn)業(yè)政策是否有效的討論已經(jīng)持續(xù)了二十多年，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中既有成功的案例，比如“東亞奇跡”與中國經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐，也有失敗的案例，比如“華盛頓共識(shí)”下的拉美模式。產(chǎn)業(yè)政策如何更加有效？產(chǎn)業(yè)政策有效性的條件究竟包括哪些？應(yīng)當(dāng)如何界定和分析產(chǎn)業(yè)政策的有效性？對(duì)于這些問題，學(xué)術(shù)界一直沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

進(jìn)入2017年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，新興業(yè)態(tài)也保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求我國在積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，宏觀政策要穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)功能。[1]因此，如何針對(duì)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策實(shí)踐進(jìn)行設(shè)計(jì)得當(dāng)（Adequately Designed）、精準(zhǔn)實(shí)施（Accurately Implemented）的產(chǎn)業(yè)政策研究變得極其有必要。精準(zhǔn)施策需要明確產(chǎn)業(yè)政策有效性分析框架，進(jìn)一步廓清產(chǎn)業(yè)政策中市場(chǎng)機(jī)制與政府作用的邊界，考慮產(chǎn)業(yè)與地區(qū)發(fā)展階段性、要素使用偏好以及政策制定與執(zhí)行部門的影響，因而產(chǎn)業(yè)政策有效性條件存在于時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)乃至執(zhí)行層面的各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)四個(gè)維度中。目前國內(nèi)外已有的產(chǎn)業(yè)政策有效性研究主要集中在產(chǎn)業(yè)政策的概念界定、[2-4]政策目標(biāo)、[5]分類原則[6]以及實(shí)證研究[7]等方面，尚無系統(tǒng)探討不同維度下產(chǎn)業(yè)政策有效性的條件方面的研究。鑒于此，本文嘗試構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策“依據(jù)何種原則而設(shè)計(jì)得當(dāng)”的分析框架，并提出我國產(chǎn)業(yè)政策改進(jìn)的方向。

二、產(chǎn)業(yè)政策概念演化與本質(zhì)屬性

由于對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)存在認(rèn)識(shí)上的偏差，學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性的質(zhì)疑一直沒有停止過，市場(chǎng)機(jī)制與政府作用各有利弊，具體歷史經(jīng)驗(yàn)表明，各國經(jīng)濟(jì)的成功運(yùn)行均離不開二者的相互補(bǔ)充。

（一）產(chǎn)業(yè)政策概念爭(zhēng)論與界定

在明晰產(chǎn)業(yè)政策有效性的條件之前，必須清楚界定何為產(chǎn)業(yè)政策。從已有研究看，產(chǎn)業(yè)政策可分為廣義的產(chǎn)業(yè)政策和狹義的產(chǎn)業(yè)政策兩類。廣義的產(chǎn)業(yè)政策指政府通過干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)來改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)政策，而并非僅僅針對(duì)某種具體產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策；[8]狹義的產(chǎn)業(yè)政策僅指影響產(chǎn)業(yè)內(nèi)或產(chǎn)業(yè)間要素配置的相關(guān)政策，[9]是用來提高特定產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力的政策，具體包括產(chǎn)業(yè)組織政策（如產(chǎn)業(yè)空間組織、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）以及微觀的中小企業(yè)政策。張維迎[10]也認(rèn)同產(chǎn)業(yè)政策狹義的定義，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，政府在私人產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對(duì)待，私人產(chǎn)品和選擇性干預(yù)是產(chǎn)業(yè)政策的主要方面。

拋開概念界定的廣義或狹義性，從本質(zhì)來看，產(chǎn)業(yè)政策是一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，只是有別于貨幣政策、貿(mào)易政策等其他政策，產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策三者共同構(gòu)成了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系。具體如圖1所示。從政策對(duì)象來看，產(chǎn)業(yè)政策主要針對(duì)要素市場(chǎng)而言，通過影響勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)等要素配置微觀結(jié)構(gòu)來改變經(jīng)濟(jì)增長效率。不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)要素使用結(jié)構(gòu)的偏好不同，既存在勞動(dòng)力密集型的傳統(tǒng)加工產(chǎn)業(yè)（如服裝加工業(yè)），也存在受核心技術(shù)制約的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如航天、電子等產(chǎn)業(yè)）。產(chǎn)業(yè)政策的政策工具主要是影響各類要素配置或流動(dòng)的政策，如就業(yè)政策、投資政策、土地政策等，因而產(chǎn)業(yè)政策的政策周期是中長期的。財(cái)政政策和貨幣政策分別針對(duì)產(chǎn)品市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)，前者主要通過稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等工具來改變收入分配結(jié)構(gòu)；后者主要采用貨幣總量、利率、外匯等手段實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)短期波動(dòng)的逆周期調(diào)節(jié)作用，故財(cái)政政策和貨幣政策的政策周期通常較短。

圖1 產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系

（二）產(chǎn)業(yè)政策屬性：干預(yù)性與制度性

對(duì)產(chǎn)業(yè)政策支持的理論依據(jù)主要來源于經(jīng)濟(jì)外部性影響、信息不完全、多主體協(xié)調(diào)、公共物品、幼稚產(chǎn)業(yè)培育以及戰(zhàn)略性貿(mào)易政策等理論解釋，[8]而認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策弊大于利的依據(jù)主要來源于信息不完全、政府有限理性以及市場(chǎng)機(jī)制不完善條件下政府過度干預(yù)所造成的制度失敗或政府失靈。后者認(rèn)為，對(duì)于前沿技術(shù)產(chǎn)業(yè)，由于創(chuàng)新不可預(yù)見，政府過度干預(yù)容易造成激勵(lì)機(jī)制扭曲，阻礙創(chuàng)新發(fā)生，需要企業(yè)家不斷探索。[11]

在二十多年的經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展與政策實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵也不斷演化和深化，從挑選贏家的選擇性產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展到競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策，繼而演進(jìn)到改進(jìn)市場(chǎng)功能等的普惠性政策制度建設(shè)，再進(jìn)化到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、強(qiáng)化有效競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)恼咚悸?。具體如表1所示。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策指政府主動(dòng)挑選、扶持、補(bǔ)貼某些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，并抑制其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)程的目的，通常用在國家趕超戰(zhàn)略上，比如二戰(zhàn)后日本、韓國、中國臺(tái)灣地區(qū)以及改革開放后中國大陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長模式。

表1 產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)

功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的有效性，擴(kuò)大市場(chǎng)作用范圍，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。[5]對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充的邏輯思想來源于哈耶克[12]對(duì)有益競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)行的法律框架和青木昌彥[13]提出的市場(chǎng)增進(jìn)論（Market-enhancing View）。功能性產(chǎn)業(yè)政策認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)是選擇勝者，而應(yīng)是創(chuàng)造制度環(huán)境來促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用的更好發(fā)揮，進(jìn)而激發(fā)企業(yè)家精神。目前有關(guān)功能性產(chǎn)業(yè)政策是否產(chǎn)業(yè)政策及其有效性的爭(zhēng)議主要源自于對(duì)產(chǎn)業(yè)政策定義認(rèn)識(shí)上的偏差。國外學(xué)者羅德里克（Ro?drikD）[3]、國內(nèi)學(xué)者江飛濤等[5]所認(rèn)同的功能性產(chǎn)業(yè)政策主要是廣義的產(chǎn)業(yè)政策定義，而張維迎及賀俊等對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策的理解則立足于狹義的產(chǎn)業(yè)政策定義，比如政府公共產(chǎn)品投資不屬于產(chǎn)業(yè)政策，普遍性政策也不屬于產(chǎn)業(yè)政策。賀俊[6]認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)與協(xié)調(diào)，因而干預(yù)要素市場(chǎng)價(jià)格、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的措施均具有結(jié)構(gòu)性干預(yù)作用。

競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策往往被歸納到功能性產(chǎn)業(yè)政策中，不過二者仍然是有差別的。前者強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，通過激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)來提高企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新能力，進(jìn)而提高企業(yè)生產(chǎn)效率，增進(jìn)企業(yè)要素配置效率；而后者則是重在恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)能的一般性政策，也具有促進(jìn)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策目的。通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，降低技術(shù)相近企業(yè)的個(gè)數(shù)，進(jìn)而改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成；通過引導(dǎo)相同技術(shù)水平的企業(yè)增加對(duì)核心技術(shù)研究的資金投入，可以提高技術(shù)領(lǐng)先程度，對(duì)技術(shù)水平較低、生產(chǎn)效率低下的企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)政策所強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)性不僅包括了對(duì)企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)體的激勵(lì)作用，而且涵蓋了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的協(xié)調(diào)，避免過度惡性競(jìng)爭(zhēng)和分散企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建良好競(jìng)爭(zhēng)秩序，并進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展與國家戰(zhàn)略相結(jié)合。

圖2 產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)的兩種屬性：政策干預(yù)與制度構(gòu)建

通過對(duì)產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)已有研究的梳理，我們認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上具有干預(yù)性與制度性的雙重屬性。具體如圖2所示。挑選贏家或保護(hù)輸家的選擇性產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)政府對(duì)科技基礎(chǔ)設(shè)施、共性技術(shù)研發(fā)服務(wù)和技術(shù)擴(kuò)散服務(wù)的結(jié)構(gòu)性支持，均屬于產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)性作用。干預(yù)性是從短期調(diào)節(jié)作用出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急性或追趕、領(lǐng)先戰(zhàn)略，通過政府作用來直接優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)增長水平，而增進(jìn)市場(chǎng)功能、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是從制度建設(shè)方面入手，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的長期目標(biāo)。由于信息不完全，政府固然不能通過挑選贏家來識(shí)別出最具比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新者，但通過一定的制度引導(dǎo)來創(chuàng)建更具競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境，政府是可以做到的。①

三、產(chǎn)業(yè)政策有效性的維度邊界

考慮產(chǎn)業(yè)生命周期、地區(qū)發(fā)展階段性、不同產(chǎn)業(yè)對(duì)要素使用偏好和政策執(zhí)行層面等方面影響因素，我們認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策所具備的干預(yù)性、制度性雙重屬性在時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)與政府維度上具有不同的有效性條件。

（一）產(chǎn)業(yè)政策有效性的維度

1.時(shí)間維度：對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段具有中長期調(diào)節(jié)作用

由于產(chǎn)業(yè)政策的政策目標(biāo)是要素市場(chǎng)，不同類別的產(chǎn)業(yè)和異質(zhì)性企業(yè)對(duì)要素配置結(jié)構(gòu)的響應(yīng)均存在滯后性，故產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策影響是中長期的，而不是貨幣政策的短周期性。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在生命周期現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般會(huì)經(jīng)歷研發(fā)期（技術(shù)需求為主）、成長期（人力、技術(shù)、資本需求為主）、成熟期（資本需求和市場(chǎng)決定）以及衰退期或再創(chuàng)新期（資本和技術(shù)需求），不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段對(duì)技術(shù)和要素的需求存在差異，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)要素配置的有效性條件也不相同。[14]

2.空間維度：產(chǎn)業(yè)政策具有考慮空間異質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)空間布局作用

由于不同地理空間要素稟賦條件的差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，即空間異質(zhì)性，純粹市場(chǎng)機(jī)制下的要素流動(dòng)可能導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)空間布局作用旨在實(shí)現(xiàn)要素集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間匹配。由于勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)等要素投入結(jié)構(gòu)存在相互影響的集聚特性以及空間依賴性，盡管市場(chǎng)機(jī)制使得大城市對(duì)勞動(dòng)力和企業(yè)產(chǎn)生分類與選擇效應(yīng)，但大城市產(chǎn)業(yè)具有多樣性，可以同時(shí)集聚技能水平不同的勞動(dòng)力，高技術(shù)工人與低技術(shù)服務(wù)提供者可以通過互補(bǔ)來滿足不同產(chǎn)業(yè)要素的需求。此外，勞動(dòng)力就業(yè)也傾向于選擇與自身技能水平匹配的環(huán)境，進(jìn)而使得空間分類效應(yīng)與技能互補(bǔ)性抵消，結(jié)果大城市不僅沒有產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而集聚了更多勞動(dòng)力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與要素需求可能錯(cuò)配。由此可見，純粹勞動(dòng)力“用腳投票”或所謂“相信市場(chǎng)資本力量”的要素自由遷移并不能保證要素的配置合理，需要政府恰逢時(shí)機(jī)地糾偏。

3.產(chǎn)業(yè)維度：產(chǎn)業(yè)政策有效性受要素使用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性的影響

面向要素市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策，其有效性的發(fā)揮受不同產(chǎn)業(yè)對(duì)要素配置結(jié)構(gòu)需求差異性的影響，產(chǎn)業(yè)政策的有效性也受不同類別產(chǎn)業(yè)組織選擇偏好的影響。由于對(duì)信息交流的偏好，產(chǎn)業(yè)研發(fā)部門一般選擇多樣化城市，而標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品生產(chǎn)使得大批量制造業(yè)傾向于選擇專業(yè)化較強(qiáng)的城市。從產(chǎn)業(yè)成本需求和市場(chǎng)需求看，當(dāng)交通成本較高時(shí)，產(chǎn)業(yè)集聚傾向于靠近消費(fèi)市場(chǎng)；當(dāng)交通成本較低時(shí)，產(chǎn)業(yè)集聚傾向于選擇要素價(jià)格較低的區(qū)位；當(dāng)運(yùn)輸成本處于中間水平時(shí)，不完全競(jìng)爭(zhēng)下的企業(yè)區(qū)位選擇傾向于接近市場(chǎng)。為更好地解釋產(chǎn)業(yè)類別對(duì)要素結(jié)構(gòu)偏好的影響，本文測(cè)算了2005—2015年不同門類產(chǎn)業(yè)要素使用結(jié)構(gòu)的變化情況。②可以發(fā)現(xiàn)，不同產(chǎn)業(yè)類別對(duì)要素配置結(jié)構(gòu)的偏好是不同的。建筑業(yè)、金融業(yè)、教育業(yè)、衛(wèi)生與醫(yī)療產(chǎn)業(yè)以及公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織偏向于勞動(dòng)力要素的使用；采礦業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、水利與環(huán)境公共設(shè)施管理業(yè)、文化娛樂業(yè)偏向于資本要素的使用。2005年之后，金融業(yè)要素結(jié)構(gòu)中的勞動(dòng)力使用偏好逐步降低，資本使用偏好逐步增強(qiáng)。因此，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素配置來細(xì)化相關(guān)的城市就業(yè)、投資和土地政策。

此外，由于要素投入與產(chǎn)出、成本與市場(chǎng)需求聯(lián)系等產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的情況越來越普遍，產(chǎn)業(yè)邊界模糊性較強(qiáng)，使得產(chǎn)業(yè)政策的作用對(duì)象往往受到關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的干擾和影響，無論是引導(dǎo)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是遏制產(chǎn)能過剩的政策，均會(huì)附帶地波及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因此產(chǎn)業(yè)政策有效性還會(huì)受到產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性的影響。

4.政府維度：中國產(chǎn)業(yè)政策具有多層次、遞進(jìn)性的架構(gòu)模式

中國產(chǎn)業(yè)政策的特色在于，其是一個(gè)多層次的架構(gòu)模式。在中央政府層面，產(chǎn)業(yè)政策通常被作為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，來為國家性公共品等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策支持；在地方政府層面，如市級(jí)或區(qū)縣級(jí)層次，產(chǎn)業(yè)政策更多偏重于具體政策的落實(shí)、實(shí)施、評(píng)估及反饋。因此，中央政府與地方政府在產(chǎn)業(yè)政策制定方面的關(guān)切點(diǎn)是不同的，產(chǎn)業(yè)政策體系應(yīng)區(qū)分為中央、地方兩個(gè)層面，并隨著政府層級(jí)的不同逐步遞進(jìn)、細(xì)化。

（二）產(chǎn)業(yè)政策有效性的條件

不同目標(biāo)對(duì)象的產(chǎn)業(yè)政策其有效性條件存在差異性，政府作用可以從優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)識(shí)別、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)扶持、基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)資助、協(xié)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面保障產(chǎn)業(yè)政策有效性的發(fā)揮。我們進(jìn)一步梳理了產(chǎn)業(yè)政策有效性中政府作用的邊界，具體可參見表2。

表2 產(chǎn)業(yè)政策有效性的政府作用邊界

1.政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

我們基于對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)性的政策對(duì)象進(jìn)行了歸納和總結(jié)，包括具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)[23]、國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)[18]、共生基礎(chǔ)性技術(shù)[6]、中小型企業(yè)[24]。基于政府完全信息的假設(shè)，斯蒂格利茨（Stiglitz J E）等[23]和拉扎里尼[18]均強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)象應(yīng)為具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，而不應(yīng)去保護(hù)不符合本國比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。但兩者的區(qū)別在于，前者認(rèn)為，政府應(yīng)優(yōu)先發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)；而后者認(rèn)為，政府作用可以通過保障產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的聯(lián)系來增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的有效性，其中政府作用的發(fā)揮取決于有效介入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、地方化資源稟賦的累積與深化利用、政府協(xié)調(diào)組織能力。賀俊[6]通過對(duì)比目前美、德等國產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象應(yīng)面向特大技術(shù)環(huán)節(jié)，尤其是共生、通用的基礎(chǔ)技術(shù)，而非具體產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供核心競(jìng)爭(zhēng)力；同時(shí)通過激勵(lì)協(xié)調(diào)來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)向持續(xù)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的方向演進(jìn)，進(jìn)而補(bǔ)充國家與部門創(chuàng)新體系中的結(jié)構(gòu)性缺陷，避免以產(chǎn)業(yè)作為政策對(duì)象可能導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩問題。斯莫利等[17]的研究也認(rèn)為，刺激經(jīng)濟(jì)增長最為有效的政策是對(duì)教育和創(chuàng)新的投資，貿(mào)易自由化并非經(jīng)濟(jì)增長的靈丹妙藥。在對(duì)不同規(guī)模企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策有效性的研究方面，克里斯特羅（Criscuolo C）等[24]以歐盟的區(qū)域選擇援助（Regional Selective Assistance，RSA）為外生變量研究指出，盡管產(chǎn)業(yè)政策能夠提高企業(yè)就業(yè)率與投資回報(bào)率，但由于對(duì)不同生產(chǎn)效率的企業(yè)采取同等補(bǔ)助，導(dǎo)致政策對(duì)象識(shí)別失準(zhǔn)，反而降低了企業(yè)總體上的生產(chǎn)率。這主要是因?yàn)?，大企業(yè)通常資金比較充裕，所占市場(chǎng)份額較大，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策依賴性較小，使得產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中小企業(yè)的影響較大，而對(duì)大企業(yè)的影響較小。

2.良序競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境

產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)注重構(gòu)建良序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)生產(chǎn)效率較高的企業(yè)進(jìn)行資助，以激勵(lì)更多企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展。過度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致逃逸競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)（Escape Competition Effect）或熊彼特效應(yīng)（Schumpeterian Effect）[16]的出現(xiàn)。這是因?yàn)?，高?qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致創(chuàng)新成本降低，削弱了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新的動(dòng)力。當(dāng)同類企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇時(shí)，為繼續(xù)保持贏利和謀求生存，部分中小企業(yè)甚至?xí)x擇退出相關(guān)市場(chǎng)。阿爾欽等[7]利用我國1998—2007年的企業(yè)數(shù)據(jù)，構(gòu)建勒納指數(shù)并考慮產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助政策、稅收優(yōu)惠政策、融資貸款與貿(mào)易關(guān)稅政策的影響來衡量競(jìng)爭(zhēng)的作用。其研究表明，設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策可以提高全要素生產(chǎn)率，從而進(jìn)一步證實(shí)，在更具競(jìng)爭(zhēng)力的部門，產(chǎn)業(yè)政策的有效性更好。此外，企業(yè)創(chuàng)新對(duì)象均具有路徑依賴性，大多傾向于在自身已經(jīng)具備比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)新，并沒有利益驅(qū)動(dòng)去關(guān)注其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也就更談不上與國家公共發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)了。因此，一定要協(xié)調(diào)好企業(yè)發(fā)展路徑依賴與社會(huì)整體效益的關(guān)系，以彌補(bǔ)政策干預(yù)性對(duì)微觀市場(chǎng)的擾動(dòng)以及集聚經(jīng)濟(jì)等外部性條件下的“市場(chǎng)失靈”。

3.政府、企業(yè)、社會(huì)溝通反饋與監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

政策制定、執(zhí)行效果溝通、評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制從根本上保證了產(chǎn)業(yè)政策的有效性，企業(yè)作為市場(chǎng)中的微觀客體，通常能夠?qū)κ袌?chǎng)信息作出及時(shí)的反應(yīng)，而市場(chǎng)也集合了不同產(chǎn)業(yè)主體的供需關(guān)系，通過構(gòu)建政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的信息共享與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠增加產(chǎn)業(yè)政策在制度合理框架下的干預(yù)有效性，實(shí)現(xiàn)公共資源使用與企業(yè)需求的良好匹配。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)與評(píng)估實(shí)踐，羅德里克[3]強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵特征應(yīng)當(dāng)包括嵌入性（Embeddedness）、獎(jiǎng)懲機(jī)制（Carrots-and-sticks）、問責(zé)機(jī)制（Accountability）。嵌入性是為了保證政府與企業(yè)信息的一致性，政府與市場(chǎng)信息對(duì)稱需要政府與企業(yè)交互合作、溝通協(xié)商，并形成動(dòng)態(tài)制度變遷過程。為促進(jìn)政府作用的有效發(fā)揮，政府通過構(gòu)建市場(chǎng)信息搜集網(wǎng)絡(luò)（Search Network）平臺(tái)系統(tǒng)與企業(yè)需求互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共資源使用與企業(yè)需求的良好匹配。獎(jiǎng)懲機(jī)制是為了獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)家創(chuàng)新、鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)政府官員的監(jiān)督等（如中國臺(tái)灣地區(qū)的稅收優(yōu)惠和韓國的信貸補(bǔ)貼），處罰那些接受政府資助卻導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下的企業(yè)以及官員的權(quán)力尋租行為。問責(zé)機(jī)制是政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)計(jì)劃時(shí)的追責(zé)制度，并定期對(duì)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況進(jìn)行匯報(bào)，既有助于克服政府不理性行為，也有助于提高產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的透明性，如公布政策審議委員會(huì)活動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)政策下的支出定期核算。

4.政策工具的多樣化與系統(tǒng)性

在國家工業(yè)化發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不完善，要素市場(chǎng)呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有利于有限資本和公共資源的集約高效使用，這也是東亞奇跡與改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要原因。但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷完善，技術(shù)水平差距逐步縮小，技術(shù)創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵動(dòng)力，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有效性下降并開始向注重恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制的功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。單一的稅收返還或優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠政策不僅不能有效刺激企業(yè)提高市場(chǎng)活力，反而有可能留下生產(chǎn)效率低乃至即將被市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰的企業(yè)。此外，每項(xiàng)政策工具都具有自身的優(yōu)勢(shì)條件與局限性。比如，產(chǎn)業(yè)基金有利于市場(chǎng)化運(yùn)作，卻不利于投資周期較長、風(fēng)險(xiǎn)較高的技術(shù)研發(fā)，而補(bǔ)貼和優(yōu)惠等財(cái)政政策也面臨企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)高等挑戰(zhàn)。因此，產(chǎn)業(yè)政策工具應(yīng)當(dāng)多樣化并具有系統(tǒng)性，只有如此，才能應(yīng)對(duì)多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境或特定的政策場(chǎng)景。

四、改革開放以來我國產(chǎn)業(yè)政策有效性實(shí)踐邏輯演化

中華人民共和國成立后，我國實(shí)施了對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，而產(chǎn)業(yè)政策是改革開放以來才逐步誕生的，直到1986年“七五”計(jì)劃時(shí)期才得以正式確認(rèn)。改革開放以來，我國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐邏輯主要經(jīng)歷了完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（1978—1988年）、選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)（1989—2000年）、培育市場(chǎng)功能（2001—2007年）、強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新（2007年至今）四個(gè)階段。具體可參見圖3。不同時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐邏輯具有如下特征：

（一）政策思路轉(zhuǎn)變?cè)从诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部失衡或外部沖擊的影響

無論是選擇性產(chǎn)業(yè)政策還是功能性產(chǎn)業(yè)政策，每次政策思路的轉(zhuǎn)變都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部失衡或者外部經(jīng)濟(jì)的沖擊。第一階段的產(chǎn)業(yè)政策邏輯主要是利用干預(yù)性政策完善國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的局面。第二階段的政策邏輯轉(zhuǎn)變主要以選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為特征，確定了機(jī)械電子、石油化工、汽車制造、建筑業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)。第三階段的產(chǎn)業(yè)政策邏輯轉(zhuǎn)變是因?yàn)?001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），而當(dāng)時(shí)我國相應(yīng)的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策與我國的市場(chǎng)化趨勢(shì)及WTO規(guī)則相沖突，為順應(yīng)我國市場(chǎng)體制改革需要，干預(yù)性政策措施逐步讓位于旨在培育市場(chǎng)功能的制度性措施。后來，隨著2008年金融危機(jī)的爆發(fā)和國內(nèi)產(chǎn)能過剩的進(jìn)一步加劇，第四階段政策思路調(diào)整的目的在于，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)到中高端，因此更加注重工業(yè)化核心技術(shù)，產(chǎn)業(yè)政策邏輯開始向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)構(gòu)建有效供給體系轉(zhuǎn)變，越來越注重對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)與資產(chǎn)整合的引導(dǎo)。

圖3 1978—2015中國經(jīng)濟(jì)增長與產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控邏輯

（二）經(jīng)濟(jì)增長不確定性使產(chǎn)業(yè)政策邏輯更加注重制度性屬性

改革開放以來，我國在逐步擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源作用的同時(shí)，最初注重干預(yù)性的產(chǎn)業(yè)政策的確起到了調(diào)整產(chǎn)業(yè)失衡的作用，解決了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失衡、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)滯后等問題，構(gòu)建了完整的產(chǎn)業(yè)體系。但由于經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的不確定性，政府過多干預(yù)無助于技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用的形成，使得2009年、2010年汽車產(chǎn)業(yè)政策和鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策并未起到明顯的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高核心技術(shù)水平的作用，導(dǎo)致我國汽車和鋼鐵產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)。正是隨著對(duì)技術(shù)創(chuàng)新不確定性與要素整合重要性認(rèn)識(shí)的逐步加深，我國產(chǎn)業(yè)政策邏輯思路也由單純的直接干預(yù)和選擇逐步向更加注重市場(chǎng)機(jī)制的作用轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)微觀主體的引導(dǎo)，注重技術(shù)創(chuàng)新體系等制度環(huán)境的構(gòu)建，注重提升要素配置效率。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的政策工具系統(tǒng)性需求增加

盡管目前我國產(chǎn)業(yè)政策的作用對(duì)象較為寬泛，但政策工具較為單一，通常為產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入或禁入目錄，抑或針對(duì)企業(yè)產(chǎn)值、納稅等的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件和政策補(bǔ)貼均與市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、稅收和信貸優(yōu)惠掛鉤?？紤]到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命周期性，單一產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入或補(bǔ)貼的選擇作用可能會(huì)屏蔽掉潛在的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，或者導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)政府作用的過度依賴，從而使之喪失參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與核心競(jìng)爭(zhēng)力。此外，由于長期以來區(qū)域協(xié)調(diào)政策與產(chǎn)業(yè)政策并未協(xié)同，產(chǎn)業(yè)政策的空間優(yōu)化布局作用被長期壓制，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同，不利于更好地發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和提高我國產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。而且，政策制定也應(yīng)與政府行政執(zhí)行層級(jí)、企業(yè)需求反饋相統(tǒng)一。我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策制定尚未區(qū)分不同層級(jí)政府作用的邊界，產(chǎn)業(yè)政策體系層次感、遞進(jìn)性不強(qiáng)。因此，綜合考慮產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、多重政策執(zhí)行層級(jí)、市場(chǎng)信息滯后、實(shí)際政策周期時(shí)滯等因素，系統(tǒng)構(gòu)建精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)政策工具體系的現(xiàn)實(shí)需要日益迫切。

五、我國產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施有效性的啟示

無論是在對(duì)比較優(yōu)勢(shì)選擇的政府甄別能力提高上，還是在強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)功能的增強(qiáng)上，產(chǎn)業(yè)政策的二重屬性均使得政策有效性在時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)、政府實(shí)施四個(gè)維度上存在明顯邊界。為進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向性與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)功能，本文認(rèn)為，提高產(chǎn)業(yè)政策有效性應(yīng)從政策設(shè)計(jì)條件與對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、政策執(zhí)行效果與反饋實(shí)時(shí)性評(píng)估、政策工具復(fù)合性與系統(tǒng)性等方面著手進(jìn)行。

（一）優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是提高產(chǎn)業(yè)政策有效性的現(xiàn)實(shí)要求

國際經(jīng)驗(yàn)表明，無論是美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是我國這樣的發(fā)展中國家，抑或面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或趕超戰(zhàn)略的國家或地區(qū)，均不同程度地實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策。改革開放以來，我國通過產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了直接干預(yù)，盡管有效縮短了建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的時(shí)間，同時(shí)也導(dǎo)致我國市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑依賴性較強(qiáng)。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系的日趨完善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型要求的日益提高，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有效性的干預(yù)條件逐步喪失，之前強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的增長模式不再能為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，特別是2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)以來，選擇性產(chǎn)業(yè)政策普遍乏力，并引發(fā)了重復(fù)性產(chǎn)能過剩與通貨膨脹問題。與此同時(shí)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、新能源、生物技術(shù)、高端裝備制造技術(shù)發(fā)展迅猛，推動(dòng)新型業(yè)態(tài)逐步涌現(xiàn)，促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷融合跨界，改善政策制度性環(huán)境成為當(dāng)今產(chǎn)業(yè)政策助力經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式、增強(qiáng)我國產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、構(gòu)建有效供給體系的必然選擇。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的政策對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別更有利于政策有效性的發(fā)揮

產(chǎn)業(yè)政策作為影響要素配置的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在界定有效性時(shí)應(yīng)當(dāng)明確政策作用的具體目標(biāo)。本文認(rèn)為，無論是科技創(chuàng)新服務(wù)體系，還是降低市場(chǎng)失靈的一般性制度框架構(gòu)建，只有明確了干預(yù)性和制度性二重屬性所對(duì)應(yīng)的政策對(duì)象，才能為構(gòu)建制度性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系奠定基礎(chǔ)。

對(duì)于國家性戰(zhàn)略和國防產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由于這類與國家獨(dú)立和主權(quán)保障息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)往往屬于國家機(jī)密范疇，如航天技術(shù)、核武器、核能源利用等，且往往需要大規(guī)模特殊專業(yè)人才與資金等要素的投入，因此相對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制，國防性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要國家政府作用的有效介入。對(duì)于經(jīng)濟(jì)民生類產(chǎn)業(yè)，特別是市場(chǎng)化程度較高的產(chǎn)業(yè)，如一般性制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等，市場(chǎng)機(jī)制能夠更加靈敏地捕捉供求信號(hào)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更加注重制度性的建構(gòu)作用。產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟階段后，通過產(chǎn)業(yè)政策來構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)制度，有利于激發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力和企業(yè)創(chuàng)新，避免過早進(jìn)入衰退期。對(duì)于新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，盡管產(chǎn)業(yè)政策對(duì)新興產(chǎn)業(yè)作用的有效性尚待商榷，但產(chǎn)業(yè)政策卻可以通過構(gòu)建有益于技術(shù)創(chuàng)新、科技研發(fā)的制度環(huán)境來應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。美、日、德等技術(shù)強(qiáng)國逐步改變了技術(shù)補(bǔ)貼等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，開始向構(gòu)建以基礎(chǔ)技術(shù)為培育對(duì)象的科技服務(wù)體系方向發(fā)展，在深化戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性研究資助的同時(shí)，注重引導(dǎo)企業(yè)提升創(chuàng)新能力。近年來，我國工業(yè)全要素生產(chǎn)率下降，國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，有效供給體系尚未形成，且同時(shí)面臨中低端產(chǎn)能過剩與前沿核心技術(shù)不足的困境，單純依靠純粹市場(chǎng)機(jī)制可能導(dǎo)致我國錯(cuò)失有效供給形成的窗口期，因此對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)注重對(duì)基礎(chǔ)研發(fā)能力的資金與制度扶持，并重點(diǎn)構(gòu)建政府監(jiān)督、高校研發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化制度。

（三）產(chǎn)業(yè)政策有效性應(yīng)加強(qiáng)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)之間的信息共享、溝通協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制

無論是產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)性還是制度性，政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)均需要具備充分信息，企業(yè)作為市場(chǎng)中的微觀客體，通常能夠?qū)κ袌?chǎng)信息及時(shí)作出反應(yīng)，而市場(chǎng)也集合了不同產(chǎn)業(yè)主體之間的供需關(guān)系，通過構(gòu)建政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠增加產(chǎn)業(yè)政策在制度合理框架下的干預(yù)有效性。

產(chǎn)業(yè)政策是一項(xiàng)針對(duì)要素配置的系統(tǒng)工程，包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織以及相應(yīng)的技術(shù)配套措施。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的制度性，并涉及復(fù)雜的機(jī)制設(shè)計(jì)問題，如政策執(zhí)行績效評(píng)估體系、政策執(zhí)行反饋機(jī)制、政策效果復(fù)評(píng)機(jī)制以及對(duì)企業(yè)財(cái)政資助政策的競(jìng)爭(zhēng)性篩選機(jī)制和企業(yè)長期發(fā)展培育機(jī)制等。目前，我國產(chǎn)業(yè)政策的作用對(duì)象往往比較寬泛，但政策工具卻較為單一，通常為產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入或禁入目錄，抑或企業(yè)產(chǎn)值、納稅等方面的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，考慮到產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、多重政策執(zhí)行層級(jí)、市場(chǎng)信息滯后、實(shí)際政策周期滯后等現(xiàn)象的存在，產(chǎn)業(yè)政策要精準(zhǔn)的政策初衷與實(shí)際效果可能并不完全統(tǒng)一，在四個(gè)不同維度下，產(chǎn)業(yè)政策有效性可能逐步消失，甚至基本不存在。因此，為保障政策實(shí)施的有效性，需要明確各級(jí)政府政策執(zhí)行與反饋以及定期政策評(píng)價(jià)機(jī)制，通過對(duì)比政策目標(biāo)來對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行事后評(píng)價(jià)。此外，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施還應(yīng)受監(jiān)督機(jī)制制約，降低權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，確保執(zhí)行效果與政策目標(biāo)始終保持一致。

（四）產(chǎn)業(yè)政策有效性要求政策工具處理好與財(cái)政政策、金融政策的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策、金融政策共同構(gòu)成了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，產(chǎn)業(yè)政策影響要素配置，是財(cái)政政策、金融政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，而財(cái)政政策和金融政策則在整體上影響著產(chǎn)業(yè)政策有效性的發(fā)揮。

產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策的政策工具存在交叉，如產(chǎn)業(yè)政策中的資金激勵(lì)機(jī)制就包含了財(cái)政政策中的資金分配機(jī)制。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)受勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)等要素在不同產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)與再配置的影響，而財(cái)政政策可以改變不同要素的相對(duì)價(jià)值和收入水平，進(jìn)而引導(dǎo)要素流動(dòng)。對(duì)于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和科技研發(fā)，也可通過專項(xiàng)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、發(fā)展基金等財(cái)政方式進(jìn)行全面支持，比如大飛機(jī)項(xiàng)目、航天工程等；對(duì)于企業(yè)等市場(chǎng)微觀主體，特別是中小微企業(yè)，可以通過財(cái)政政策支持或降低稅負(fù)等方式來降低企業(yè)發(fā)展初期的成本，進(jìn)而提高微觀市場(chǎng)活力。需要注意的是，積極的財(cái)政機(jī)制固然有助于保持微觀市場(chǎng)活力，但財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象失準(zhǔn)與刺激性財(cái)政政策亦容易扭曲市場(chǎng)信號(hào)，削弱市場(chǎng)淘汰機(jī)制，刺激過剩產(chǎn)能與重復(fù)投資，因此政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別至關(guān)重要。

產(chǎn)業(yè)政策與金融政策是互相影響的，作為總量控制政策的金融政策更應(yīng)注重塑造穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)政策有效性提供預(yù)期穩(wěn)定的要素流通環(huán)境。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生轉(zhuǎn)型尚未完成，過于寬松的金融政策會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的資產(chǎn)價(jià)格泡沫和通貨膨脹，可能引發(fā)過多資金并不流向?qū)Y金有迫切需求的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而是刺激市場(chǎng)投機(jī)行為，不利于產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用，加大宏觀經(jīng)濟(jì)的金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，金融政策可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策中市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資本要素流動(dòng)的引導(dǎo)作用。比如，降低融資杠桿，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)；完善企業(yè)資本重組政策，優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)；抵御國際金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨國發(fā)展等。

總體來看，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)與財(cái)政政策、金融政策合理協(xié)調(diào)，構(gòu)成有效的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，使之不僅能夠有力推動(dòng)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)與一般性產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且能夠同時(shí)發(fā)揮干預(yù)性與制度性的雙重構(gòu)建作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)要素配置的決定性作用，進(jìn)而提高政策的有效性。

六、結(jié)語

正如哈耶克[12]所言，當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行干預(yù)時(shí)，政府應(yīng)在充分了解所有這些影響的條件下來使用這些權(quán)力。研究產(chǎn)業(yè)政策有效性的維度與邊界，不僅有助于理清產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)，而且有助于深入了解要素配置的政策有效性條件。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)型，我國產(chǎn)業(yè)政策逐步由直接行政干預(yù)向制度構(gòu)建方向演化，政府可以通過提供公共品與構(gòu)建制度環(huán)境來影響產(chǎn)業(yè)政策的有效性，這表現(xiàn)在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)扶持、基礎(chǔ)技術(shù)資助、多主體協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行與評(píng)估等方面。此外，產(chǎn)業(yè)政策有效性在時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)、政府維度上存在不同的邊界效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)政策具備對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的中長期調(diào)節(jié)作用，可利用空間異質(zhì)性的匹配關(guān)系來發(fā)揮產(chǎn)業(yè)空間布局作用，影響產(chǎn)業(yè)生命周期演化，產(chǎn)業(yè)政策有效性受要素配置偏好、要素流動(dòng)性、產(chǎn)業(yè)組織與關(guān)聯(lián)性等的影響。在政策執(zhí)行層面上，我國產(chǎn)業(yè)政策體系是由中央政府與地方各級(jí)政府共同組成的一個(gè)多層次、遞進(jìn)型的架構(gòu)模式，其產(chǎn)業(yè)政策有效性也會(huì)受到各級(jí)政府執(zhí)行主體的影響。

基于對(duì)不同維度下產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界的研究，結(jié)合中國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的調(diào)控邏輯與優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)實(shí)要求，未來我國產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施需要做好以下三個(gè)方面工作：一是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別不僅有利于提高政策的有效性，而且能夠?yàn)槠渌涮渍吖ぞ叩慕槿胩峁┟鞔_依據(jù)。二是產(chǎn)業(yè)政策有效性需要構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)之間的信息共享、協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制以保障產(chǎn)業(yè)政策的有效組織與實(shí)施。三是協(xié)調(diào)處理好產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策、金融政策、宏觀政策、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的關(guān)系，更好地提高產(chǎn)業(yè)中長期調(diào)節(jié)作用與短期需求側(cè)宏觀政策的互補(bǔ)性。此外，產(chǎn)業(yè)政策還應(yīng)有效結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間布局作用的有效發(fā)揮。

本文研究尚存在以下不足之處，隨著國內(nèi)外研究的逐步深入，產(chǎn)業(yè)政策有效性研究逐步成為實(shí)證性問題，本文所提到的不同維度產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界需要通過我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)研究予以證實(shí)。政策對(duì)象的劃分、產(chǎn)業(yè)政策的有效性與實(shí)施執(zhí)行效果密切相關(guān)，因此相關(guān)制度機(jī)制設(shè)計(jì)至關(guān)重要，產(chǎn)業(yè)政策的政策工具與財(cái)政政策、金融政策如何協(xié)調(diào)也是未來研究的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，這些都將在后續(xù)研究中繼續(xù)推進(jìn)。

注釋：

①從政策范圍與政策目標(biāo)（Policy Domain and Policy Orien?tation）的角度出發(fā)，華威克認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策可分為橫向產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策（或稱縱向產(chǎn)業(yè)政策，為與前述政策概念相區(qū)別，本文在此采用縱向產(chǎn)業(yè)政策的提法）。其中，前者主要指建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度環(huán)境的政策框架，后者可分為戰(zhàn)略性政策和防御性政策。戰(zhàn)略性政策通過遵循比較優(yōu)勢(shì)（Comparative Advantage-following）或發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)（Comparative Advantage-developing）的戰(zhàn)略性舉措來實(shí)現(xiàn)國家趕超戰(zhàn)略或技術(shù)前沿戰(zhàn)略，主要是對(duì)不同國家發(fā)展階段或不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)成熟度的國家發(fā)展戰(zhàn)略而言，如提升本國幼稚產(chǎn)業(yè)的趕超戰(zhàn)略（Catch-up Strategy）以及針對(duì)已有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先戰(zhàn)略（Frontier Policy）；防御性政策指短期性的應(yīng)急政策或產(chǎn)業(yè)調(diào)整措施。這與產(chǎn)業(yè)政策的雙重屬性也是符合的，橫向產(chǎn)業(yè)政策指的是產(chǎn)業(yè)政策的制度性屬性，包括功能性產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策；縱向產(chǎn)業(yè)政策指的是產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)性屬性，包括具體的選擇性政策和結(jié)構(gòu)性政策。但是，由于橫向與縱向產(chǎn)業(yè)政策之間的界限往往比較模糊，旨在建立制度框架的橫向產(chǎn)業(yè)政策可能會(huì)反過來起到縱向政策的干預(yù)效應(yīng)。因此，與人為劃分的產(chǎn)業(yè)政策分類相比，本文認(rèn)為，采用產(chǎn)業(yè)政策的雙重屬性來涵蓋制度構(gòu)建和政策干預(yù)，更有利于闡述和理解產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)。至于其他學(xué)者歸納的傾斜性、限制性、保護(hù)性、鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策均屬于選擇性產(chǎn)業(yè)政策范疇，這里不再過多討論。

②由于數(shù)據(jù)可獲得性不同、勞動(dòng)力與資產(chǎn)量綱不同、固定資產(chǎn)存量測(cè)度誤差等原因，本文采用增量數(shù)據(jù)的相對(duì)變化來測(cè)算產(chǎn)業(yè)要素使用偏好。λit=lit/kit，lit=ΔLit/ΔLt，kit=ΔKit/ΔKt，yit=Yit/Yt。其中，Yit為產(chǎn)業(yè) i第t年的產(chǎn)業(yè)增加值，Yt為全國所有產(chǎn)業(yè)第t年的產(chǎn)業(yè)增加值總額，lit為產(chǎn)業(yè)i的相對(duì)就業(yè)增加值，kit為產(chǎn)業(yè)i的相對(duì)投資增加值，ΔLit為產(chǎn)業(yè)i在第t年的就業(yè)增加值，ΔLt為所有產(chǎn)業(yè)在第t年的就業(yè)增加值，ΔKit為產(chǎn)業(yè)i在第t年的固定資產(chǎn)投資增加值，ΔKt為所有產(chǎn)業(yè)在第t年的固定資產(chǎn)投資增加值。價(jià)格已經(jīng)按照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的價(jià)格指數(shù)修正。

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責(zé)任編輯：陳詩靜

Abstract：Essentially speaking，industrial policy is a kind of macro economic policy，which has the nature of being interventional and institutional；there also exists the effectiveness condition of"policy intervening"or"institution building"in such four dimensions as time，space，industry and government.Since reform and opening up，the multi-level industrial policy framework has made the effectiveness of China's industrial policy to play the regulation role in the medium and long term for the economic and industrial development，and the industrial distribution role for the spatial heterogeneity，which also be influenced by the structure of production factors，industrial relevance，and multi-level government implementation performance.Based on the logic of policy evolution，to further clarify the orientation and promotion role of industrial policy，the future China’s industrial policy formulation and implementation should be based on the precise identification of policy objects，the balanced relationship of fiscal policy，financial policy and regional policy，and the effective institutional environment of information sharing system among government，enterprises and the society，which can guarantee the organization and implementation of industrial policy.

Key words：industrial policy；condition of effectiveness；interventional；institutional；dimensions and boundary

Analysis Framework of Industrial Policy Effectiveness and China's Practice

DENG Zhong-liang and ZHANG Ke-yun
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8266（2017）10-0089-11

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.10.011

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2017-08-30

中國人民大學(xué)2016年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃（2015000380）；中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目“京津冀協(xié)同一體化發(fā)展研究”（2015010017）

鄧仲良（1984—），男，四川省遂寧市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，工程師，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策；張可云（1964—），男，湖南省臨湘市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，國家規(guī)劃專家委員會(huì)委員，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域管理與政策。