劉海英

（浙江省國有林場和森林公園保護總站，浙江 杭州 310020）

浙江省森林公園建設(shè)管理現(xiàn)狀與發(fā)展對策

劉海英

（浙江省國有林場和森林公園保護總站，浙江 杭州 310020）

截止2016年底，浙江省已批建森林公園269處，其中國家級39處、省級80處、市（縣）級150處，總面積近46萬hm2。近些年浙江省采取加大投資力度、強化監(jiān)督管理、培育旅游精品等措施，取得了提升景觀資源、促進生態(tài)文明、推動經(jīng)濟發(fā)展的成效。但是仍然存在如森林公園的審批和監(jiān)管缺乏法律法規(guī)依據(jù)、森林公園開發(fā)建設(shè)缺乏有效規(guī)劃、森林公園公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。提出了推進法制建設(shè)、強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范規(guī)劃管理、加強頂層設(shè)計，重視資源保護、有序開發(fā)利用，加大穩(wěn)定投資、增強森林活力，完善科技支撐、保障人才建設(shè)等建議。

森林公園；建設(shè)現(xiàn)狀；對策；浙江省

Abstract:By the end of 2016, 269 forest parks in Zhejiang province were licensed to be established, among them, 39 national ones, 80 provincial and 150 urban ones, with total area of 460,000ha. Measurements have been implemented in recent years like more investment, better administration and higher quality tourism product for better scenic resources, ecological civilization and economic benefit. There are challenges such as laws and regulations for approving and supervising forest park, plan for forest park construction, public infrastructure building. Suggestions were put forwarded such as legal construction, industry supervision, planning management, resources conservation, etc.

Key words:forest park; current situation; countermeasure; Zhejiang

森林公園是指具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風景資源和環(huán)境條件，可以開展森林旅游，并按法定程序申報批準的森林地域[1]。森林公園是保護森林風景資源及生物多樣性的重要陣地，是弘揚森林生態(tài)文化的重要平臺，是開展森林旅游的重要載體[2]。

浙江地處中國東南沿海長江三角洲南翼，東臨東海，南接福建，西與安徽、江西相連，北與上海、江蘇接壤。全省陸域面積10.18萬km2，地形以山地、丘陵為主，占總面積的70%，素有“七山一水兩分田”之稱。全省林地面積659.77萬hm2，其中森林面積604.99萬hm2，森林覆蓋率60.91%，維管束植物共4 829種，百年以上古樹及名木21.84萬株[3]。森林公園以其得天獨厚的地理位置、人與自然協(xié)調(diào)的完美結(jié)合、集中的人文景觀和舒適安逸的休息環(huán)境獨占鰲頭。森林公園旅游業(yè)的快速發(fā)展，不僅能在一定程度上提高經(jīng)濟效益，而且可以創(chuàng)造社會效益和生態(tài)效益，在很大程度上促進國家的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高[4]。本文以浙江省森林公園為例，系統(tǒng)調(diào)查、統(tǒng)計分析了森林公園現(xiàn)狀，對森林公園建設(shè)管理的相關(guān)問題進行了研究，以期使森林公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)規(guī)模

根據(jù)浙江省國有林場和森林公園保護總站調(diào)查統(tǒng)計，自1982年浙江省首個森林公園—天童森林公園成立以來，至2016年底，全省已批建森林公園269處，其中國家級39處、省級80處、市（縣）級150處，總經(jīng)營面積近46萬hm2，占全省林地面積的6.96%。國家級、省級、市（縣）級森林公園經(jīng)營面積分別為22.2萬，14.3萬和9.53萬hm2，分別占全省林地面積的3.36%，2.17%和1.44%。初步形成了包括各種不同類型的森林自然景觀在內(nèi)、并與眾多歷史遺跡和人文景觀及天象等景觀相輝映、具有鮮明特色的以國家森林公園為龍頭，省級森林公園為骨干，國家、省級和市（縣）級森林公園共同協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)管理和開發(fā)利用體系。

119處省級以上森林公園中，在國有林場基礎(chǔ)上建立的有70處，其中國家級30處、省級40處，詳見表1。從表1可知，各級森林公園分布在全省11個設(shè)區(qū)市的72個縣（市、區(qū)），其中，杭州市國家級森林公園分布最多，有9處；溫州市森林公園總量達到124處，占全省總數(shù)的46.10%。自2007年以來，每年舉辦中國(溫州)森林旅游節(jié)至今，溫州市森林旅游人數(shù)從2007年的198萬人次增加到2016年的4 070.95萬人次，增長了20多倍；森林旅游總收入也從2007年的1.82億元上升到2016年的118.54億元，增長了65倍[5]。

表1 浙江省各級森林公園分布情況Table 1 Distribution of forest parks in Zhejiang province

1.2 建設(shè)措施

1.2.1 加大投資力度 2014年，浙江省委省政府出臺《關(guān)于加快推進林業(yè)改革發(fā)展全面實施五年綠化平原水鄉(xiāng)十年建成森林浙江的意見》，明確在浙江省建設(shè)一流森林休閑養(yǎng)生區(qū)和打造森林生態(tài)文明示范區(qū)，不斷創(chuàng)新森林休閑養(yǎng)生新業(yè)態(tài)?！墩憬×謽I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將“森林公園建設(shè)”列為浙江省林業(yè)重點建設(shè)工程-森林休閑養(yǎng)生發(fā)展工程四個支撐項目之一，明確了森林公園的建設(shè)方向和發(fā)展目標。

2011年以來，浙江省財政廳、浙江省林業(yè)廳每年安排專項資金，扶持森林公園景觀開發(fā)和以森林為依托的森林休閑項目，進一步加強野生動植物資源、自然景觀資源和生態(tài)環(huán)境的保護，完善森林公園的總體功能。2015年，浙江省財政廳和浙江省林業(yè)廳制定了《浙江省林業(yè)發(fā)展和資源保護專項資金管理辦法（試行）》，啟動實施以政府投資為主的森林公園提升重大項目，目前已有4處森林公園獲得專項支持。2011年以來，先后有中央預算內(nèi)林業(yè)基本建設(shè)投資計劃項目、國家森林景觀與生態(tài)文化資源保護項目、國家文化和自然遺產(chǎn)保護利用設(shè)施建設(shè)項目等一批重大項目落戶浙江省各級森林公園，淳安千島湖、瑞安花巖、安吉竹鄉(xiāng)、開化錢江源、松陽卯山、慶元巾子峰等森林公園獲得建設(shè)資金支持。

1.2.2 強化監(jiān)督管理 2011年，浙江省林業(yè)廳設(shè)立了森林公園管理辦公室，切實加強對森林公園管理和建設(shè)的領(lǐng)導。2013年設(shè)立了省國有林場和森林公園保護總站，為浙江省森林公園發(fā)展又注入了新的活力。強化森林公園監(jiān)督檢查，嚴格森林公園審批管理，對于功能無法有效發(fā)揮、成效較低的森林公園予以撤銷；對因國家和省重點項目建設(shè)需要使用森林公園林地的，要求優(yōu)化設(shè)計方案或通過專家論證，嚴格控制項目建設(shè)對森林景觀資源的不良影響。2015年，采取省、市、縣三級林業(yè)主管部門檢查及委托第三方開展省級督查的方式，組織開展了首次全省范圍的森林公園監(jiān)督檢查，顯著增強了各級林業(yè)主管部門和森林公園經(jīng)營管理機構(gòu)的依法管理與建設(shè)的意識，50%以上的國家級森林公園及時啟動了規(guī)劃編制工作。

1.2.3 培育旅游精品 蘇孝同提出森林休閑是21世紀的朝陽產(chǎn)業(yè)，將森林休閑定義為在森林環(huán)境中進行以旅游、觀光、休息、娛樂、健身等為主要內(nèi)容的休閑活動，旨在達到調(diào)節(jié)身心、陶冶情操的作用和效果[6]。森林公園是森林休閑非常好的載體，契合人們回歸綠色家園的需求[7]。

（1）加強宣傳教育與人員培訓，提升行業(yè)服務(wù)能力。近年來，浙江省堅持每年舉辦森林公園主任培訓、全省森林公園管理人員、解說員培訓班、研討班，編印基礎(chǔ)資料近2萬冊，讓參加人員了解和掌握森林公園建設(shè)和管理知識，了解和掌握森林休閑養(yǎng)生的基本理念，研究并宣傳森林生態(tài)狀況、森林健康等級、生物多樣性水平等對人類健康的影響。

（2）開展最美系列評選活動，大力培育旅游亮點。積極開展尋找和評選浙江“最美森林”、“最美古樹”、“最美森林古道”、“最美山峰”等評選活動，各森林公園踴躍參與。評選活動獲得社會各界的廣泛關(guān)注，極大地激發(fā)了人們走進森林，享受美景的強烈愿望。

（3）采取“走出去、請進來”市場營銷策略，積極推介旅游產(chǎn)品。一方面“引進來”。在浙江省主要客源市場舉辦森林旅游產(chǎn)品推介活動，先后在溫州、杭州、紹興等市舉辦了18屆（次）“浙江省森林旅游節(jié)”，各森林公園積極參與，為培育森林旅游精品打下良好的基礎(chǔ)。另一方面“走出去”。積極組織各森林公園參加海南海口、湖北武漢等地的各屆“中國森林旅游博覽會”，大力推介浙江省森林公園旅游資源。

1.3 建設(shè)成效

1.3.1 提升景觀資源 森林公園設(shè)立后，各地采取有效措施，積極保護風景資源和生物多樣性、逐步完善森林公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，浙江省年投入森林公園建設(shè)資金由“十一五”（2006－2010年）期間的年均13.4億元增加到“十二五”（2011－2015年）年均29.0億元，其中中央及各級地方財政年均投入由1.2億元增加至10.4億元。同時，各地積極開展植樹造林和林相改造工作，改善森林景觀，提高森林美學觀賞價值，森林蓄積量逐年提高，林分結(jié)構(gòu)更加合理，森林景觀效果不斷優(yōu)化?！笆濉逼陂g，各國家級森林公園累計投入12 836.79萬元，營造林1 809 hm2，林相改造8 879.95 hm2；森林病蟲害防治投入2 128.8萬元；森林防火建設(shè)投入6 064.3萬元；用于開展動態(tài)監(jiān)測與棲息地保護、生物多樣性監(jiān)測、重點物種保護、野生種質(zhì)資源培育等生物多樣性保護工程投入2 351.1萬元。在浙江省林業(yè)廳2014年組織的尋找和評選“浙江最美森林”活動中，評出的50片“浙江最美森林”，其中有建德綠荷塘楠木林、長興八都岕古銀杏長廊、安吉靈峰山古樹群、諸暨趙家香榧古樹群、天臺華頂云錦杜鵑林等27片位于森林公園內(nèi)。

1.3.2 促進生態(tài)文明 森林公園具有空氣凈化、調(diào)節(jié)氣候、防風減災(zāi)、自然防疫等作用，同時各森林公園通過開展體驗式戶外環(huán)境教育活動，大力倡導愛綠植綠護綠意識，動員社會各界關(guān)注森林、關(guān)注生態(tài)、關(guān)注文明，為人們了解森林、認識生態(tài)、探索自然、提供了良好的場所和條件。在增強生態(tài)保護意識，弘揚生態(tài)文明，倡導人與自然和諧共處等方面發(fā)揮了重要作用。如余杭長樂森林公園開展自然教育、拓展體驗、親子植樹等活動，2016年接待18萬人次，實現(xiàn)經(jīng)營總收入1 120萬元。

1.3.3 推動經(jīng)濟發(fā)展 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，浙江省的森林生態(tài)旅游業(yè)得到迅猛發(fā)展。森林公園經(jīng)營是一種綜合性的服務(wù)行業(yè)，可以帶動當?shù)厣藤Q(mào)、交通、餐飲、住宿等行業(yè)的迅速發(fā)展，為社會提供大量就業(yè)機會。全省119處省級以上森林公園規(guī)劃范圍內(nèi)共有居民近10萬戶，人口近30萬人。森林公園的建設(shè)和森林旅游活動的蓬勃發(fā)展，給森林公園內(nèi)及周邊社區(qū)的發(fā)展帶來了極大的商機。森林公園根據(jù)各自的資源特色和優(yōu)勢，開展的以觀光游覽產(chǎn)品為基礎(chǔ)，以休閑度假產(chǎn)品為重點，以專項旅游產(chǎn)品為特色的森林生態(tài)旅游，既保護了森林資源和生態(tài)系統(tǒng)，又實現(xiàn)森林多功能的合理利用，走出了一條變“砍樹”為“看樹”的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展新路徑，引領(lǐng)現(xiàn)代旅游新風尚。據(jù)統(tǒng)計，2016年全省119處省級以上森林公園共接待國內(nèi)外游客6 422.79萬人次，其中海外游客人數(shù)達到76.74萬人次，森林公園總收入227.22億元，擁有游步道3527.39 km，車船4 269輛（艘），床位10.47萬張，餐位28.29萬個，職工和導游總數(shù)分別約為1.87萬人和0.15萬人，社會從業(yè)人員約7.3萬人。

該方法首先用邊緣檢測或射線發(fā)散法獲得瞳孔的邊緣點[5]，然后用橢圓擬合這些邊緣點，將橢圓的中心作為瞳孔的中心。圖1是射線發(fā)散線法示意圖，用射線發(fā)散法搜索瞳孔邊界點時，先粗略定位瞳孔中心，其后由該中心向四周發(fā)出射線，當射線遇梯度較大的點時停止前進，將該點確定為邊緣點。該方法定位速度快，能適應(yīng)變形瞳孔，但容易受到眼瞼、睫毛等干擾。

2 存在的問題

2.1 森林公園審批和監(jiān)管缺乏法律法規(guī)依據(jù)

近年來，浙江省森林公園建設(shè)和森林旅游發(fā)展很快，但目前仍缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)來保護和管理。目前國家層面對森林公園管理僅有原林業(yè)部和國家林業(yè)局發(fā)布的《森林公園管理辦法》、《國家級森林公園管理辦法》、《國家級森林公園設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》，以技術(shù)管理為主，相關(guān)行政處罰措施、森林公園管理的組織保障等規(guī)定較少或不夠明確，法律效力明顯不足，無法有效維護森林公園經(jīng)營管理者和旅游經(jīng)營者的權(quán)益，震懾侵害森林公園森林風景資源及生物多樣性的行為。

2.2 森林公園開發(fā)建設(shè)缺乏有效規(guī)劃

統(tǒng)計資料顯示，森林公園與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等交叉重疊較多。36處森林公園與23處風景名勝區(qū)規(guī)劃范圍有重疊，7處森林公園與4處地質(zhì)公園規(guī)劃范圍有重疊。管理權(quán)屬不一的現(xiàn)狀造成管理無序、發(fā)展混亂的局面，不利于資源的保護和統(tǒng)一開發(fā)利用，同時也損害到森林公園旅游經(jīng)營者的權(quán)益?！芭唤?、建而不管”的現(xiàn)象普遍存在，突出表現(xiàn)為對森林公園總體規(guī)劃的重要性認識不足?？傮w規(guī)劃是指導森林公園開發(fā)建設(shè)經(jīng)營的綱領(lǐng)性文件，是行業(yè)監(jiān)督管理的重要依據(jù)，編制并落實森林公園總體規(guī)劃，將有力杜絕森林公園中的亂搭亂建、重復建設(shè)和隨意開發(fā)行為。浙江省級以上森林公園的總體規(guī)劃編制和實施情況不容樂觀，督促各森林公園開展總體規(guī)劃編制工作任務(wù)艱巨。39處國家級森林公園中，需編制或修編總體規(guī)劃的國家級森林公園達13處，占總數(shù)的近三分之一。80處省級森林公園需編制或修編總體規(guī)劃的達51處。

2.3 森林公園管理體制不完善

由于浙江省森林公園管理缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，省級森林公園的審批屬于非行政許可審批，導致已批建的119處省級以上森林公園中，以事業(yè)、企業(yè)法人作為建設(shè)與經(jīng)營管理主體的省級以上森林公園僅有87處，占73.11%。另外32處省級以上森林公園中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為建設(shè)與經(jīng)營管理主體的有18處，占15.13%；縣級林業(yè)主管部門作為建設(shè)與經(jīng)營管理主體的有10處，占8.40%；村集體作為建設(shè)與經(jīng)營管理主體的有4處，占3.36%。32處省級以上森林公園或多或少均存在經(jīng)營管理機構(gòu)不健全或不能有效履行管理職責的問題。

基層林業(yè)主管部門依法監(jiān)管森林公園的意識有待增強?！渡止珗@管理辦法》和《國家級森林公園管理辦法》均明確指出，縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的森林公園工作。但浙江省部分縣級林業(yè)主管部門仍然存在不固定甚至沒有森林公園主管科室的情況。

2.4 森林公園公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

浙江省森林公園公共基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)比較薄弱、建設(shè)不夠完善。由于森林公園的公共基礎(chǔ)設(shè)施如通往景區(qū)的公路因建設(shè)投資大，限制了很大一部分森林公園的開發(fā)建設(shè)。浙江省未進行開發(fā)建設(shè)或開發(fā)建設(shè)程度較低的省級以上森林公園有47處，占全省總數(shù)的39.50%。

浙江省森林公園的建設(shè)與森林旅游的發(fā)展需要大量的建設(shè)資金投入。但存在各級財政投入渠道少，補助資金量有限，地區(qū)之間不平衡等現(xiàn)象。如2015年普陀山、石垟、杭州西山等17處森林公園的投入達5.71億元，占省級以上森林公園全年總投入的76%。森林公園吸引社會資本面臨兩難困境。一方面，受到國家政策制約，在國家未出臺國有森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法之前不得審批流轉(zhuǎn)國有林場森林資源。另一方面，通過政府招拍掛出讓土地方式的招商引資項目，存在損害森林公園公益屬性和公眾利益的風險。

2.5 森林風景資源保護亟待加強

近幾年來，隨著浙江省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，森林風景資源也面臨嚴峻的威脅，特別是風景名勝區(qū)的森林風景資源。一些地方在對森林風景資源的開發(fā)利用中，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，亂批濫建工程設(shè)施甚至擅自改變林地用途，旅游開發(fā)活動無序；有的片面追求短期經(jīng)濟利益，忽視森林風景資源和生態(tài)環(huán)境保護，肆意毀壞自然景觀或濫伐林木，森林旅游開發(fā)“城市化”傾向嚴重。

3 對策建議

3.1 推進法制建設(shè)，強化行業(yè)監(jiān)管

推動浙江省森林公園管理條例盡早出臺，逐步建立起森林風景資源保護和森林公園建設(shè)管理的法律法規(guī)體系和嚴格的執(zhí)法監(jiān)管體系，把森林風景資源保護和森林公園建設(shè)納入法制化管理的軌道，做到依法保護、依法建設(shè)和依法管理。

3.2 規(guī)范規(guī)劃管理，加強頂層設(shè)計

認真編制和嚴格執(zhí)行森林公園總體規(guī)劃。堅持“先規(guī)劃后建設(shè)、沒有規(guī)劃不能建設(shè)”的原則，認真做好森林公園建設(shè)總體規(guī)劃的編制工作。大力提倡“以人為本、重在自然、貴在和諧、精在特色”的森林公園建設(shè)理念，堅持以保護自然景觀為主的建設(shè)方向，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，確保森林公園各類自然景觀獨特風貌的原生態(tài)和完整性，不斷提升總體規(guī)劃編制質(zhì)量。

根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，在對各類森林風景資源進行全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整森林資源主導功能利用布局，把森林植被良好、自然和人文景觀資源集中、生態(tài)區(qū)位重要的森林區(qū)域，納入森林公園規(guī)劃建設(shè)和管理的范圍，加強資源保護，開展生態(tài)旅游和生態(tài)文化教育，不斷擴大對公眾開放的森林空間。

3.3 重視資源保護，有序開發(fā)利用

進一步強化并切實履行對各類森林風景資源保護管理的職責，把保護性利用作為森林公園行業(yè)管理的基本理念，堅持保護第一、合理利用的基本方針，并將其貫穿到相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策和標準體系中去。杜絕各種重開發(fā)、輕保護，重眼前、輕長遠的開發(fā)建設(shè)行為。

探索國有森林風景資源開發(fā)利用的有償使用制度，維護森林風景資源資產(chǎn)所有者和使用者的合法權(quán)益。堅決制止各種以招商引資為名，低價甚至無償出讓、轉(zhuǎn)讓國有森林風景資源經(jīng)營權(quán)的行為；嚴格控制森林公園經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，防止國有森林風景資源被投機商獨家壟斷并造成國有資產(chǎn)嚴重流失；禁止將森林公園建設(shè)的社會管理職能納入市場流轉(zhuǎn)，切實維護國家權(quán)益。

3.4 加大穩(wěn)定投資，增強森林活力

積極爭取各級財政加大對森林公園各類公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政性資金投入，在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，在確保森林資源保值增值的前提下，吸引社會資本參與森林公園的開發(fā)建設(shè)。推進生態(tài)保護補償試點示范，統(tǒng)籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法[8]。劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，研究制定相關(guān)生態(tài)保護補償政策，健全生態(tài)保護補償政策。

進一步加快改革步伐，建立有利于森林風景資源保護和森林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的森林公園管理體制和運行機制。以國有森林風景資源為主體建立的森林公園，其管理機構(gòu)應(yīng)納入公益性事業(yè)單位管理，所需經(jīng)費納入各級財政預算。

3.5 完善科技支撐，保障人才隊伍

加強森林公園建設(shè)的科技支撐體系建設(shè)。加強森林風景資源科學分類和森林風景資源資產(chǎn)價值評估辦法的研究，完善森林風景資源質(zhì)量及其資產(chǎn)價值的評價體系，建立科學的景觀資源監(jiān)測體系。

開展對森林公園各類建設(shè)管理人員的崗位培訓，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)。探索崗位技能與薪酬體系相銜接的有效機制，使森林體驗人事管理、勞動管理、教育管理三者有機結(jié)合。逐步建立森林公園各項關(guān)鍵崗位嚴格的持證上崗制度。積極引入競爭機制，打破地區(qū)、部門和行業(yè)界限，對森林公園各類管理人員實行公開招聘，競爭上崗，不斷提高森林公園經(jīng)營管理的水平。

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Current Situation and Countermeasures for Forest Park Administration in Zhejiang Province

LIU Hai-ying
（Zhejiang State Forest Farm and Forest Park Administration, Hangzhou 310020, China）

S759.91

A

1001-3776（2017）04-0089-06

10.3969/j.issn.1001-3776.2017.04.016

2017-03-11 ；

2016-06-20

劉海英，高級會計師，從事國有林場、森林公園管理和研究；E-mail：13867418810@163.com。