任恒

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

政府購買社會(huì)智庫服務(wù)：實(shí)現(xiàn)機(jī)制、運(yùn)行困境及其推進(jìn)策略

任恒

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

政府向社會(huì)智庫購買決策咨詢服務(wù)，是積極探索社會(huì)智庫參與決策咨詢過程的有效途徑，同時(shí)也是建立多元化決策咨詢服務(wù)供給體系的內(nèi)在要求。作為中國特色新型智庫組成部分的社會(huì)智庫，具有較強(qiáng)的問題意識(shí)、獨(dú)立性和非營利性等特征，能夠?yàn)檎峁┛陀^中立且富有價(jià)值的決策咨詢服務(wù)。理論上，這套購買服務(wù)的機(jī)制通過一套囊括服務(wù)購買者-承接者-使用者-評估者四大主體的協(xié)作體系得以運(yùn)行，可是由于社會(huì)智庫承接服務(wù)能力不足、政府過度依賴體制內(nèi)智庫和購買決策服務(wù)的制度安排缺失等困境的存在，導(dǎo)致我國政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的實(shí)踐受阻。推進(jìn)政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)，需要營造對社會(huì)智庫的信任環(huán)境、重視社會(huì)智庫的決策咨詢能力建設(shè)和完善向社會(huì)智庫購買服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。

社會(huì)智庫；政府購買；決策咨詢服務(wù)；內(nèi)卷化

一、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期以及行政體制改革漸趨復(fù)雜化，國家社會(huì)發(fā)展不確定和風(fēng)險(xiǎn)性因素不斷增多，加之錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境，使得政府部門在制定公共政策時(shí)面臨的挑戰(zhàn)愈益凸顯。在我國公共治理的環(huán)境和條件均發(fā)生深刻變化的背景下，各類智庫作為國家寶貴的智力資源為政府供給高質(zhì)量的決策咨詢顯得尤為必要。有鑒于此，2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出“社會(huì)智庫”的概念并明確其從屬于中國特色新型智庫的建設(shè)范疇，而且強(qiáng)調(diào)規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)智庫的健康發(fā)展需要“進(jìn)一步規(guī)范咨詢服務(wù)市場，完善社會(huì)智庫產(chǎn)品供給機(jī)制。探索社會(huì)智庫參與決策咨詢服務(wù)的有效途徑，營造有利于社會(huì)智庫發(fā)展的良好環(huán)境?！盵1](p9)此后為激發(fā)科研人員的積極性，營造“四個(gè)尊重”氛圍，兩辦于2016年11月發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，進(jìn)一步指明“對符合條件的智庫項(xiàng)目，探索采用政府購買服務(wù)制度，項(xiàng)目資金由按照服務(wù)合同約定管理使用”。①關(guān)于政府可以向智庫購買服務(wù)的文件還有：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（2015.01）其第二十一條指出“探索建立政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的決策咨詢服務(wù)供給體系……研究制定政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見，明確購買方和服務(wù)方的責(zé)任和義務(wù)”；國務(wù)院：《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見》（2016.10）在“科研人員激勵(lì)計(jì)劃”的部署中提出“健全績效評價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，……對社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和智庫推行政府購買服務(wù)制度”等。應(yīng)該說，上述指導(dǎo)思想體現(xiàn)了黨的十八大以來中央對我國包括社會(huì)智庫在內(nèi)的智庫總體建設(shè)的高度重視，同時(shí)也為社會(huì)智庫參與決策咨詢服務(wù)指明了方向與途徑，即通過政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的方式，來完善和拓寬我國決策咨詢服務(wù)的供給格局?？墒欠从^現(xiàn)實(shí)，有利于社會(huì)智庫健康發(fā)展的機(jī)制尚未構(gòu)建完成，政府向社會(huì)智庫購買決策咨詢的制度也沒有順暢。鑒于此，本文以政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)為研究主線，以購買服務(wù)過程中的機(jī)制安排及其運(yùn)行困境為分析對象，并通過闡釋社會(huì)智庫的內(nèi)涵、廓清其承接政府決策咨詢服務(wù)的優(yōu)勢，探求實(shí)現(xiàn)社會(huì)智庫向政府提供決策咨詢服務(wù)的有效措施，以期促進(jìn)智庫之間的良性競爭，同時(shí)改變政府較為單一的咨詢供給模式，最終為提升政府決策水平和治理體系現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

二、何謂社會(huì)智庫：內(nèi)涵與特征

當(dāng)前國內(nèi)智庫研究界對于社會(huì)智庫的概念及其內(nèi)涵、邊界等系列問題莫衷一是，而鑒于《意見》將社會(huì)智庫歸屬為中國特色新型智庫建設(shè)的組成部分，本文試圖將其與其他類型的智庫予以對比研究，以探求社會(huì)智庫的獨(dú)特內(nèi)涵及其外在特征。

（一）社會(huì)智庫的內(nèi)涵。

首先，作為中國特色新型智庫組成部分的社會(huì)智庫?！兑庖姟穼⒅袊厣滦椭菐旖缍橐詰?zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機(jī)構(gòu)，那么作為其組成部分的社會(huì)智庫，其研究對象、服務(wù)宗旨和組織性質(zhì)自然也同樣需滿足上述界定。就此維度而言，“社會(huì)智庫是以公益性為導(dǎo)向，為政府和社會(huì)提供思想產(chǎn)品和決策咨詢服務(wù)的非營利性機(jī)構(gòu)?！盵2](p57)其次，不同于其他新型智庫的關(guān)鍵在于經(jīng)費(fèi)來源。當(dāng)前我國社會(huì)智庫其主要依靠自籌資金的方式維護(hù)自身的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，并通過咨詢報(bào)告等智力產(chǎn)品在思想市場中與其他主體進(jìn)行交易來獲取報(bào)酬。此外，社會(huì)智庫的經(jīng)費(fèi)還可能來自于企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的公益捐贈(zèng)。而黨政智庫、社科院智庫的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府直接撥款，高校智庫則依靠高等院校的財(cái)政支持，其實(shí)亦屬于政府間接撥款的范疇。就此維度而言，“社會(huì)智庫是經(jīng)費(fèi)自籌、人事獨(dú)立、利益中立的非官方的第三方研究機(jī)構(gòu)?！盵3](p21)最后，社會(huì)智庫較之民間智庫的內(nèi)涵，其范圍明顯縮小。我國民間智庫一般包含社會(huì)團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會(huì)）、民辦非企業(yè)、基金會(huì)和企業(yè)智庫等幾類，而參照《意見》中將科研院創(chuàng)辦的科技智庫和國有及國有控股企業(yè)創(chuàng)辦的企業(yè)智庫單列的做法，可知社會(huì)智庫與企業(yè)智庫有一定的區(qū)別，前者是有別于政府與市場的“第三部門”。那么總體上可以說社會(huì)智庫是民間智庫的子集概念，其原則上不包含營利性質(zhì)的企業(yè)智庫。

綜合學(xué)界觀點(diǎn)和上述分析，我們認(rèn)為所謂社會(huì)智庫，是指由民間力量自籌經(jīng)費(fèi)發(fā)起成立的、以公益性為導(dǎo)向的非營利性的體制外專業(yè)政策研究咨詢機(jī)構(gòu)，其一般擁有社會(huì)團(tuán)體獨(dú)立法人地位，并以各類公共政策為研究對象，主要職能是向政府和社會(huì)提供思想產(chǎn)品和決策咨詢服務(wù)。

（二）社會(huì)智庫的特征及其研究優(yōu)勢。

一般而言，社會(huì)智庫由于植根于社會(huì)、機(jī)制運(yùn)行較為靈活、自身并無利益訴求等因素，使得其在政策研究過程中擁有強(qiáng)烈的問題意識(shí)、較強(qiáng)的自主研究能力、非營利性的特征，并且能夠在國際二軌外交中發(fā)揮重要作用，因而社會(huì)智庫在承接政府購買過程中擁有獨(dú)特優(yōu)勢。

首先，社會(huì)智庫植根于社會(huì)，具有較強(qiáng)的問題導(dǎo)向意識(shí)?！芭c一些高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相比，社會(huì)智庫的研究突出以問題為導(dǎo)向，面向未來提出解決問題的對策建議和建設(shè)性方案。[3](p22)因?yàn)樯鐣?huì)智庫立足于基礎(chǔ)性研究，但側(cè)重以應(yīng)用和對策為研究導(dǎo)向，且植根于社會(huì)基層，使得其能夠較好地反映民眾的訴求、傳達(dá)民間聲音，并能夠統(tǒng)籌兼顧多方利益，充當(dāng)?shù)讓雍袈暸c意愿的“傳聲筒”?？傊哂袧夂駟栴}導(dǎo)向的社會(huì)智庫，往往對社會(huì)問題的接觸面更為廣泛，使得其政策研究更接地氣和富有創(chuàng)新力，并且其關(guān)注的焦點(diǎn)問題能否反應(yīng)更為靈敏，從而為政府部門提供務(wù)實(shí)性和操作性較強(qiáng)的問題解決方案。

其次，社會(huì)智庫自主開展政策研究，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。所謂智庫的獨(dú)立性，是指智庫在政策研究過程中不受其他利益主體的干擾，較為自主地運(yùn)用客觀、科學(xué)的研究方法對研究課題展開調(diào)研分析并提出決策咨詢建議的能力。國際智庫研究界往往將“獨(dú)立性”作為智庫存在的關(guān)鍵屬性，因?yàn)橹菐斓莫?dú)立性無疑對研究成果質(zhì)量的可信度、觀點(diǎn)結(jié)論的中立性構(gòu)成直接影響，而且被認(rèn)為是尋求公共利益和公共價(jià)值的可靠保障。不過在智庫的實(shí)踐運(yùn)作中其可能受到來自利益集團(tuán)、私人等因素的干擾。“所有的智庫都面臨著相同的挑戰(zhàn)，即如何達(dá)到并保持其獨(dú)立性，以向當(dāng)權(quán)者進(jìn)言或形成能夠影響決策的見解、證據(jù)和意見?！盵4](p5)在我國，與體制內(nèi)的黨政智庫相比，社會(huì)智庫作為前者的有益補(bǔ)充，由于沒有行政級(jí)別的束縛而在人事安排方面具有較強(qiáng)自主性，并且擁有多元化的經(jīng)費(fèi)來源，因而更易于超越地方利益、部門利益和個(gè)人意志等因素的干擾，堅(jiān)持從社會(huì)公共利益出發(fā)，為公共決策部門提供獨(dú)立客觀、理性優(yōu)質(zhì)的政策建議和智力服務(wù)，以此充分發(fā)揮政府理性決策外腦的功能。

再次，社會(huì)智庫不以追逐利潤為最終目的，具有較強(qiáng)的非營利性。社會(huì)智庫作為以服務(wù)黨政決策為宗旨的決策咨詢機(jī)構(gòu)，與營利性質(zhì)的商業(yè)服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)相比，其更能履行社會(huì)責(zé)任，開展公益性、全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的政策研究。而商業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的成立本身即以追逐盈利為目的，是以純商業(yè)化運(yùn)作模式立足的市場化咨詢機(jī)構(gòu)，它們主要的服務(wù)對象是各類企業(yè)和有需求的個(gè)人，在我國該類市場主體不屬于新型智庫建設(shè)的范疇。與之不同的是，社會(huì)智庫往往能夠突破行業(yè)利益和個(gè)人利益，能夠提供獨(dú)立客觀、理性務(wù)實(shí)的政策建議，并且能夠?yàn)檎疀Q策咨詢服務(wù)提供多種方案，整合不同利益主體的需求，最終得以維護(hù)國家利益和人民利益。

最后，社會(huì)智庫能夠在二軌外交中扮演重要角色。由于意識(shí)形態(tài)、政治立場等因素，相比體制內(nèi)官方智庫，發(fā)展基礎(chǔ)較好的社會(huì)智庫更易于同各國智庫對話，并向世界發(fā)出“中國聲音”，從而間接增強(qiáng)中國在全球治理和秩序重構(gòu)過程中的影響力和話語權(quán)，發(fā)揮二軌外交的獨(dú)特優(yōu)勢。例如在2016年G20杭州峰會(huì)期間，盤古智庫舉辦了“G20與全球治理：中國角色與貢獻(xiàn)”，廣邀中外專家與會(huì)討論，著力向世界各國傳遞中國從規(guī)則的參與者向制定者角色轉(zhuǎn)變的能力和信心。

三、政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)：實(shí)現(xiàn)機(jī)制與運(yùn)行困境

早在2013年9月國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》后，政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)在全國范圍內(nèi)逐步展開，從而積累了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的有益經(jīng)驗(yàn)，這為各級(jí)政府向社會(huì)智庫購買決策咨詢服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

（一）政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)，是指政府為了提升公共決策水平，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等方式，向社會(huì)智庫購買研究成果，其實(shí)質(zhì)是利用市場機(jī)制獲得更優(yōu)的智力服務(wù)和思想產(chǎn)品。那么在購買服務(wù)過程中，最先應(yīng)界定清的是購買的對象范圍。《意見》指出“凡屬智庫提供的咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”。[1](p14)政府以購買的形式索取社會(huì)智庫的研究成果，本質(zhì)上是給予后者以智力資本參與社會(huì)分配的認(rèn)同和支持，也是尊重智庫市場規(guī)律的必然選擇。一方面，智庫產(chǎn)品（服務(wù)）具有一般性商品的屬性和特征，擁有價(jià)值與使用價(jià)值，并且具有可交易性和競爭性。另一方面，智庫產(chǎn)品（服務(wù)）還具有知識(shí)性產(chǎn)品的特征及其獨(dú)特性，尤其是智庫產(chǎn)品的外部性及其政策性[5](p21-25)。中國特色新型智庫內(nèi)涵下的社會(huì)智庫，表明其智庫產(chǎn)品的需求對象是廣大黨政部門，而由于社會(huì)智庫不同于體制內(nèi)智庫，后者經(jīng)費(fèi)來源于政府撥款，這使得政府購買社會(huì)智庫服務(wù)成為必要和合理之舉。

在政府購買社會(huì)智庫決策咨詢服務(wù)過程中，其前提條件是政府對社會(huì)智庫的認(rèn)同與監(jiān)管，即政府與有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和智庫專家合作，制定承接服務(wù)的準(zhǔn)入門檻和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府作為購買服務(wù)的需求者和消費(fèi)者，所需求的是社會(huì)智庫向其供給各類政策建議、咨詢方案和項(xiàng)目調(diào)研，并向其支付合理的報(bào)酬，從而構(gòu)建起“政策分析市場”的初級(jí)形式。與其他物質(zhì)經(jīng)濟(jì)市場不同的是，由于作為政策咨詢服務(wù)的購買方的政府通常對于作為承接方的社會(huì)智庫所供給的政策建議的優(yōu)劣缺乏應(yīng)有的鑒別能力，究其實(shí)質(zhì)是在服務(wù)供給需求雙方存在信息的不對稱問題，因此需要引進(jìn)第三方的評估機(jī)制，評估的主體應(yīng)該包含第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等。但考慮到購買服務(wù)的專業(yè)性，因此本文考慮設(shè)立政府向社會(huì)智庫購買咨詢服務(wù)辦公室，或者將此項(xiàng)工作并入公共服務(wù)購買事項(xiàng)當(dāng)中，即存在特定的政府購買主體，而具體購買服務(wù)的使用主體則可能是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群團(tuán)組織。因而從政策分析的視角看，政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)涉及四個(gè)主體：服務(wù)購買主體、服務(wù)承接主體、服務(wù)使用主體和服務(wù)評估主體（見圖1）。

圖1 政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制模型

以服務(wù)購買方的公共決策部門（政府）為主導(dǎo)的，囊括服務(wù)承接方的各類社會(huì)智庫、服務(wù)評估方的第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和媒體運(yùn)用市場機(jī)制通力合作，從而使得政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)成為可能，并最終能夠促進(jìn)決策機(jī)制的完善與健全。如若上述購買機(jī)制得以實(shí)踐，即社會(huì)智庫成為政府的政策研究承包者，對于服務(wù)雙方而言均有裨益。一方面，對于社會(huì)智庫而言，除了獲得正當(dāng)報(bào)酬、拓寬經(jīng)費(fèi)來源以外，還可以借以提高自身知名度，并且獲得更為豐富的政策研究經(jīng)驗(yàn)以及提升整體工作的效率。不過需要注意的是，政府購買行為也可能使社會(huì)智庫陷入自主性缺失和身份混淆的挑戰(zhàn)之中，“迄今為止，對于那些過去從未和政府機(jī)構(gòu)有過合作的智庫，他們最大的擔(dān)心就是自己政策的自主性將會(huì)受到制約?！盵6](p302)甚至還可能因雙方合同中對研究成果、數(shù)據(jù)和出版物等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格約束，而導(dǎo)致社會(huì)智庫自身的傳播“危機(jī)”。另一方面，對于政府而言，購買社會(huì)智庫服務(wù)能夠促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)由于購買本身可以使得政府避免長期聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥瑥亩行Ы档蜎Q策成本，而且能夠增強(qiáng)其靈活性，因?yàn)檎梢砸罁?jù)不同主題而挑選相應(yīng)合適的社會(huì)智庫承接項(xiàng)目。

（二）政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)存在的運(yùn)行困境。

從服務(wù)購買的承接與購買雙方的角度予以分析，發(fā)現(xiàn)上述購買的實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行仍存在若干困境，使得各級(jí)政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的實(shí)踐未能獲得有序開展。1.社會(huì)智庫承接購買服務(wù)的能力不足。當(dāng)前我國智庫結(jié)構(gòu)仍不合理，其中突出表現(xiàn)為社會(huì)智庫數(shù)量較少、影響較弱、發(fā)育不足，成為我國智庫建設(shè)中的“短板”。“我國社會(huì)智庫發(fā)展自20世紀(jì)90年代起步，……總體看發(fā)展還比較滯后，難以適應(yīng)新階段黨和政府科學(xué)民主決策的需要，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的需求?！盵2]據(jù)2013至2016年近4年來上海社科院智庫研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)智庫約占我國智庫總數(shù)的5%-15%左右，且其綜合影響力排名均比較靠后，例如2013年至2014年綜合影響力排名前10的中國智庫中社會(huì)智庫占有2席和1席，2015年、2016年綜合影響力前15的社會(huì)智庫均僅有1席（見表1）。

表1 2013—2016年中國智庫體系中社會(huì)智庫的綜合影響力排名情況（前100名）

社會(huì)智庫自身能力不足還表現(xiàn)在缺乏高端社會(huì)智庫及其專業(yè)化分工程度不足。其一，缺乏擁有較大規(guī)模和影響力的高端社會(huì)智庫。2015年11月，中央深改組通過《國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，并遴選25家機(jī)構(gòu)作為首批國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位，其中只有2家基礎(chǔ)較好的社會(huì)智庫入選，遠(yuǎn)低于其他3類智庫的數(shù)目。其二，社會(huì)智庫的專業(yè)化分工水平不高。一般而言，智庫的專業(yè)化水平表現(xiàn)在研究領(lǐng)域及研究團(tuán)隊(duì)兩個(gè)方面。一方面，根據(jù)《2016年中國智庫報(bào)告》專業(yè)影響力情況來看，社會(huì)智庫只在經(jīng)濟(jì)類、教育類和國關(guān)類研究領(lǐng)域能夠上榜（見表2），而在政法類、社會(huì)類、文化類、科技類、生態(tài)類等諸領(lǐng)域則沒有高質(zhì)量的社會(huì)智庫進(jìn)入排名。另一方面，當(dāng)前我國社會(huì)智庫的組成團(tuán)隊(duì)中有著大量來自國內(nèi)高校、社科院和政策研究室的兼職人員，由于職稱問題、待遇問題，使得這類兼職人員往往無法在精力與時(shí)間上充分保障社會(huì)智庫的研究需要，從而影響研究團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性。

表2 2016年中國智庫專業(yè)領(lǐng)域影響力排名（前6名）

至于是何種原因?qū)е律鲜霈F(xiàn)象，有研究已從社會(huì)智庫的運(yùn)行體制機(jī)制的角度分析，認(rèn)為智庫內(nèi)部決策人員的單一與固化、籌資渠道的“環(huán)境”阻隔、研究團(tuán)隊(duì)的結(jié)構(gòu)性缺失和信息網(wǎng)絡(luò)梗塞與傳播渠道狹窄等因素導(dǎo)致了“其內(nèi)部高校運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)困難”[7](p27-28)本文認(rèn)為就智庫內(nèi)部因素而言，資金來源穩(wěn)定性差、成果輸出渠道不暢是導(dǎo)致社會(huì)智庫能力不足的主要成因。一方面，與黨政軍智庫、高校智庫單一的經(jīng)費(fèi)來源比較而言，社會(huì)智庫經(jīng)費(fèi)來源渠道更為多元化。使得社會(huì)智庫能夠保持更強(qiáng)的獨(dú)立性的同時(shí)，同時(shí)也可能造成由于資金流斷裂來源而造成科學(xué)調(diào)研無法正常開展。另一方面，社會(huì)智庫缺乏類似體制內(nèi)智庫的固定內(nèi)參信息輸送渠道，及時(shí)完成質(zhì)量較佳的研究成果也很難正常呈送至政府決策部門。此外，導(dǎo)致我國社會(huì)智庫發(fā)育不足則還有外部因素的影響。

2.政府決策咨詢體制的內(nèi)定化困境。

中國特色新型智庫大致包含政府機(jī)關(guān)內(nèi)部所屬政策研究機(jī)構(gòu)、社科院和黨校行政學(xué)院智庫、高校智庫、企業(yè)智庫、社會(huì)智庫等幾類，不過它們并非離散分布于決策權(quán)力中心的。有研究表明，當(dāng)前我國智庫的發(fā)展格局實(shí)際上總體呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)的特征，即不同形態(tài)的智庫距離政治權(quán)力的核心層的距離漸趨固定，而決策者對越靠近它的知識(shí)創(chuàng)造者表現(xiàn)出越高的政治信任度，其知識(shí)的合法性程度也越高，從而更能獲得潛在的政治影響力?！氨晃{近政治體制的群體對國家核心層的政治影響力隨著其離核心層距離的增加而遞減。……智庫是否具有較強(qiáng)制度嵌入型成為影響政策的關(guān)鍵?！盵8](p48-49)這意味著，在我國黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)立的體制內(nèi)智庫與權(quán)力中心的距離較近，而且其對政治體制的嵌入性強(qiáng)，因而其政治影響力高。在這個(gè)圈層之外依次是社科院智庫、高校智庫和社會(huì)智庫（見圖2）。

圖2 我國智庫格局中的圈層結(jié)構(gòu)

上述圈層結(jié)構(gòu)表明在政府的決策咨詢過程中，其主要表現(xiàn)為依靠官方智庫或半官方智庫，較為依賴通過內(nèi)參或課題的形式獲得決策咨詢服務(wù)，且上述渠道逐漸處于“鎖定”及“自閉”狀態(tài)。以至于在一定程度上，政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新將較難突破原有渠道的固化形式，“政府的‘自利性’的趨利動(dòng)機(jī)，在執(zhí)行公共政策時(shí)考慮其自身的偏好而使決策成為政府‘內(nèi)定化’操作，從而擠壓了社會(huì)智庫參與的空間?！盵9](p142)我國正處在傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)型進(jìn)程當(dāng)中，政府的決策體制呈現(xiàn)出半開放狀態(tài)，政府的決策體制依然還是一種存在自身“內(nèi)在邏輯”的決策模式，可是此種內(nèi)在模式中智庫往往難以平衡體制屬性與政策研究獨(dú)立性之間的關(guān)系，造成的結(jié)果往往是社會(huì)智庫無法獲得與體制內(nèi)智庫同等的待遇和發(fā)展空間，因?yàn)轶w制內(nèi)智庫往往可以通過“內(nèi)定”、“任務(wù)式”的方式為政府決策部門提供決策咨詢活動(dòng)，從而造成了社會(huì)智庫與體制內(nèi)智庫競爭過程中出于劣勢地位。應(yīng)指出的是，上述決策咨詢體制的圈層結(jié)構(gòu)及其內(nèi)定化現(xiàn)象在我國有其形成的歷史因素和現(xiàn)實(shí)考慮，并非輕易能夠改變的，因而當(dāng)前來看，社會(huì)智庫應(yīng)作為體制內(nèi)智庫的有益補(bǔ)充而存在。

3.政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的制度缺失。

我國將國外政府購買服務(wù)的制度及其實(shí)踐引入國內(nèi)已有十幾年，不過其購買服務(wù)的過程更多呈現(xiàn)的是政府以直接撥款或公開招標(biāo)的形式向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，而向各類智庫購買決策咨詢服務(wù)的制度和實(shí)踐則并不充分，尤其是向社會(huì)智庫購買服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)存在一定的制度缺失。首先，缺乏供需信息互通機(jī)制。當(dāng)前，我國政府的決策咨詢服務(wù)需求信息往往通過上述“內(nèi)定化”的途徑定向發(fā)布給了體制內(nèi)智庫，或者以課題的形式發(fā)布給社科院智庫和高校智庫等機(jī)構(gòu)，這一過程中，位于決策權(quán)力距離較遠(yuǎn)的社會(huì)智庫無法及時(shí)獲得政府決策咨詢的需求信息，從而較難建立滿足政府真實(shí)決策需求的選題策劃和研究指向。與此同時(shí)，社會(huì)智庫也很難將自己的決策咨詢意見傳輸?shù)秸疀Q策部門。其次，缺乏社會(huì)智庫的評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。政府在選擇社會(huì)智庫進(jìn)行購買服務(wù)時(shí)，需要對社會(huì)智庫本身研究能力和可信任程度，以及合同簽訂后的服務(wù)質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督活動(dòng)，而目前由于評估決策咨詢服務(wù)質(zhì)量等技術(shù)性問題尚未得到很好解決，所以需要思考如何建立政府購買社會(huì)智庫服務(wù)質(zhì)量的績效考核體系。最后，缺乏服務(wù)購買的辦法細(xì)則。在2002年6月全國人大常委會(huì)通過的《政府采購法》，其第二條及第三章有關(guān)采購服務(wù)類對象的解釋中，并未明確將決策咨詢類服務(wù)耐入采購范圍。而在2015年1月正式施行的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中的第十四條羅列了包括“課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究”在內(nèi)的購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄，可謂為政府向社會(huì)智庫購買決策咨詢類服務(wù)提供了國家層面規(guī)范性文件，不過上述辦法對政府購買社會(huì)智庫服務(wù)尚且缺乏明確的實(shí)施細(xì)則，該細(xì)則至少應(yīng)包括具體的購買流程程序、預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理、購買合同管理、績效和監(jiān)督管理等內(nèi)容?？傊?，當(dāng)前我國缺乏政府購買社會(huì)智庫智力服務(wù)的長效機(jī)制，從而抑制了社會(huì)智庫提供決策咨詢功能的發(fā)揮。

四、實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的推進(jìn)策略

基于上述購買機(jī)制的運(yùn)行困境分析，本文認(rèn)為政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，并與社會(huì)智庫形成合力，不斷為購買機(jī)制的運(yùn)行創(chuàng)造良好的的社會(huì)與制度環(huán)境，而且須就具體購買流程進(jìn)行詳細(xì)制度設(shè)計(jì)，以期促進(jìn)社會(huì)智庫的繁榮發(fā)展，并為提升我國政府科學(xué)民主決策水平提供力量。

（一）營造信任環(huán)境：構(gòu)建政府與社會(huì)智庫的合作伙伴關(guān)系。

與傳統(tǒng)公共行政范式強(qiáng)調(diào)等級(jí)制的官僚體制、嚴(yán)格的社會(huì)管控不同的是，20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該是掌舵者而非劃槳人，并主張政府應(yīng)該采取與市場主體、社會(huì)組織合作的方式精簡自身職能，而且需要與包括社會(huì)智庫在內(nèi)的社會(huì)組織結(jié)成伙伴關(guān)系。目前來看，由于我國決策咨詢體制的內(nèi)定化傾向十分突出，加之社會(huì)智庫與權(quán)力中心的“政治距離”較遠(yuǎn)，導(dǎo)致了政府對社會(huì)智庫的陌生感與不信任感，所以欲意構(gòu)建政府與社會(huì)智庫的合作伙伴關(guān)系，本質(zhì)上就是理順政府、體制內(nèi)智庫與社會(huì)智庫的關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)智庫與其他智庫公平的競爭環(huán)境。“提升政府決策能力和決策水平來看，迫切需要在公共決策體制下培育思想市場，利用競爭機(jī)制整合和配置體制內(nèi)外的決策資源，形成‘體制外’智庫和‘體制內(nèi)’智庫同臺(tái)競爭的局面?！盵10](p95)

理順政府與社會(huì)智庫之間的關(guān)系，同樣以構(gòu)建二者的合作伙伴關(guān)系為方向，具體路徑可以是：第一，建立溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，積極尋求二者的溝通、合作路徑，樹立允許黨政以外的社會(huì)力量參與社會(huì)治理的理念。第二，政府應(yīng)該鼓勵(lì)支持有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的社會(huì)力量創(chuàng)建社會(huì)智庫，增強(qiáng)對社會(huì)智庫的認(rèn)可度和扶持力度，接下來的立法規(guī)劃中可以考慮啟動(dòng)《公益法人法》的研究制定，其中應(yīng)該在法律上明確規(guī)定公益法人的范圍、稅收政策，并賦予社會(huì)智庫公益法人的地位。第三，營造有利于社會(huì)智庫健康有序發(fā)展的政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境，使得社會(huì)智庫擁有更多提供公共決策咨詢的方式和渠道。例如允許社會(huì)智庫的各類研究成果以內(nèi)參的形式呈送至政府決策部門，以及將社會(huì)智庫內(nèi)部的知名專家納入決策咨詢專家?guī)臁?/p>

（二）重視能力建設(shè)：提升社會(huì)智庫自身決策咨詢研究水平。

眾所周知，智庫的生命力在于政策研究的質(zhì)量以及為政府提供優(yōu)質(zhì)的決策咨詢服務(wù)的水平。我國社會(huì)智庫承接購買服務(wù)的能力不足，與其自身人才任用機(jī)制、政策研究機(jī)制和資金籌集機(jī)制的不健全有一定關(guān)系，因此社會(huì)智庫應(yīng)該著力完善研究團(tuán)隊(duì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，并明晰自身定位，塑造鮮明特色的研究方向，以此提高自身科研能力，將更好地為政府決策提供咨詢服務(wù)時(shí)的發(fā)揮自身優(yōu)勢。例如綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）在成立以來的近三十年間，其主要研究領(lǐng)域?yàn)閲液暧^戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)，并不斷探索有利于自身發(fā)展的改革路徑，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的運(yùn)作模式，致力于為各級(jí)政府和企業(yè)提供具有創(chuàng)新性、實(shí)操性和前瞻性的研究咨詢服務(wù)。

不過對于我國社會(huì)智庫的發(fā)展，除了自身努力之外尚且需要政府的制度支撐。首先，完善社會(huì)智庫的準(zhǔn)入機(jī)制。當(dāng)前，我國存在一批以公司形式發(fā)展而未能注冊成為民辦非企業(yè)類型的民間智庫，此類智庫無法享受國家稅收優(yōu)惠政策；而即使是民辦非企業(yè)智庫類和社會(huì)團(tuán)體類的社會(huì)智庫，“能獲得稅收優(yōu)惠資格的智庫組織非常少，而能獲得免稅資格的智庫機(jī)構(gòu)一般都是具有政府背景的大型機(jī)構(gòu)?！盵11](p78)將社會(huì)智庫作為單獨(dú)的門類，創(chuàng)新社會(huì)智庫的登記管理體制，適時(shí)免去登記時(shí)需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的規(guī)定，從而簡化社會(huì)智庫的注冊登記程序，改革“雙重管理”體制，使得有更多的社會(huì)力量能夠在較為寬松、規(guī)范的制度環(huán)境中成立社會(huì)智庫。同時(shí)明確社會(huì)智庫獨(dú)立法人資格和地位，使其獲得一定的法律地位，并在成立、審核時(shí)給予方便快捷的制度設(shè)計(jì)。其次，加強(qiáng)針對社會(huì)智庫的培育工作。政府社會(huì)組織管理部門需要加強(qiáng)對社會(huì)智庫的培育、引導(dǎo)和服務(wù)工作，如參照其他社會(huì)組織孵化機(jī)制，有意識(shí)地培育一批具有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)智庫。民政部門需要盡早出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)智庫健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，依托社會(huì)組織建立健全社會(huì)智庫的培育孵化機(jī)制。再次，健全政府信息公開、共享機(jī)制。嚴(yán)格遵照政府信息公開條例的有關(guān)規(guī)定，充分利用包括政務(wù)微博、微信公眾號(hào)等新興手段在內(nèi)的發(fā)布平臺(tái)，積極建設(shè)面向社會(huì)的信息發(fā)布平臺(tái)，使得社會(huì)智庫能夠獲得與體制內(nèi)智庫同步的、權(quán)威的信息資源。建立政府與包括社會(huì)智庫在內(nèi)的新型智庫的決策咨詢服務(wù)信息共享機(jī)制，完善社會(huì)智庫依照法定程序向政府申請共享信息數(shù)據(jù)的流程，以此提高咨詢報(bào)告的科學(xué)性和研究質(zhì)量。最后，利用稅收工具支持社會(huì)智庫發(fā)展。鼓勵(lì)各類基金會(huì)、企業(yè)和個(gè)人對社會(huì)智庫的公益捐贈(zèng)，增加社會(huì)智庫資金來源的多元化，加強(qiáng)對社會(huì)智庫資金使用的監(jiān)管。加強(qiáng)對社會(huì)智庫財(cái)物信息的透明度進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵(lì)智庫組織向社會(huì)公開財(cái)物會(huì)計(jì)報(bào)告，從而提高社會(huì)公信力。

（三）完善制度設(shè)計(jì)：規(guī)范政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的程序。

鑒于目前國內(nèi)尚且缺乏一套運(yùn)行完善、行之有效的制度化流程，本文建議國家民政部門應(yīng)盡早出臺(tái)有關(guān)政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見，建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制，并重點(diǎn)確立購買服務(wù)的范圍、流程和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

第一，界定購買范圍，編撰購買目錄。借鑒各地較為成功的政府購買公共服務(wù)的做法，成立政府購買社會(huì)智庫咨詢服務(wù)辦公室，或者將此項(xiàng)工作并入公共服務(wù)購買事項(xiàng)當(dāng)中；界定大致購買范圍，編制年度購買預(yù)算，例如規(guī)定凡屬于智庫提供的咨詢報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)、政策方案等，均可以考慮納入政府購買范圍。

第二，完善購買流程，健全運(yùn)行機(jī)制。制定購買服務(wù)的規(guī)范流程，其中至少包括健全需求發(fā)布機(jī)制、招投標(biāo)機(jī)制、合同簽訂機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和成果驗(yàn)收機(jī)制。基于決策咨詢服務(wù)類產(chǎn)品獨(dú)特性的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的成熟做法，建立并規(guī)范政府購買社會(huì)智庫服務(wù)的操作流程。同時(shí)，鑒于政府購買社會(huì)智庫服務(wù)的兩種路徑——預(yù)先購買與成果購買，制定的購買流程則需要兼顧兩種購買方式的差異性，而制定不同的購買方式。

第三，建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善績效考核體系。建立健全項(xiàng)目評估指標(biāo)體系，并嘗試第三方機(jī)構(gòu)評估等多種方式對社會(huì)智庫提供的咨詢服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行獨(dú)立的評估、審計(jì)和驗(yàn)收，而且在績效考核過程當(dāng)中，需要注意將咨詢報(bào)告的實(shí)施結(jié)果及時(shí)反饋至社會(huì)智庫。此外需要指出的是，為了保證決策咨詢的服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)禁購買過程中社會(huì)智庫的轉(zhuǎn)包行為。

我國正處于社會(huì)深化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，加強(qiáng)包括社會(huì)智庫在內(nèi)的中國特色新型智庫的建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，是黨和政府在新時(shí)期關(guān)于全面深化改革決議的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略舉措。而為加快我國社會(huì)智庫的建設(shè)進(jìn)程，推進(jìn)社會(huì)智庫內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)智庫的獨(dú)特優(yōu)勢，通過構(gòu)建政府與社會(huì)智庫平等伙伴關(guān)系為政府購買社會(huì)智庫服務(wù)奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，借助完善政府向社會(huì)智庫購買服務(wù)的一系列制度供給和流程規(guī)范，為政府提供獨(dú)立、客觀的科學(xué)決策咨詢服務(wù)，對于提升政府公共決策水平和國家軟實(shí)力、推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化將發(fā)揮重要作用。

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責(zé)任編輯 申 華

D63

A

1003-8477（2017）08-0040-08

任恒（1991—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院2016級(jí)博士研究生。

吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“政府向社會(huì)智庫購買決策咨詢服務(wù)的制度供給研究”（201722）。