余 菁 黃群慧

（中國社會科學院 工業(yè)經濟研究所，北京 西城 100836）

黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業(yè)改革進行了戰(zhàn)略部署，明確了新時期全面深化國有企業(yè)改革的重大任務，包括國有企業(yè)功能定位和國有經濟戰(zhàn)略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度等方面內容。由于這些改革任務重大且復雜，在全面推進前需要自上到下、自下到上進行試驗摸索和形成具體制度規(guī)范。2015年9月13日《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）下發(fā)，伴隨相應的配套文件陸續(xù)發(fā)布，深化國有企業(yè)改革的主體制度框架初步確立。又經過了近兩年的探索后，國有企業(yè)改革取得了積極進展，但是，在實踐層面還存在一些問題，試點進展還不均衡，改革阻力克服路徑還不明確，改革動力還有待培育，社會可感知的改革效果仍有待增進。無論是從國家經濟發(fā)展需要看，還是從國有企業(yè)自身改革發(fā)展看，全面深入地推進國有企業(yè)改革都具有相當?shù)谋匾院图逼刃?。當務之急是要掃清改革政策與改革實踐之間的障礙，建立改革激勵相容機制，緊密圍繞改革實踐中的重點和難點問題來開展綜合性的改革工作并取得實效，使得更多國有企業(yè)能夠真正成為落實新發(fā)展理念、振興實體經濟和實施國家重大戰(zhàn)略的市場主體。

一、基本進展

經過黨的十八屆三中全會以來的探索，國有企業(yè)改革的進展集中體現(xiàn)為2015年9月13日《指導意見》的下發(fā)以及相應配套文件的陸續(xù)發(fā)布，這表明，深化改革的主體制度框架已初步確立，各方面的改革實踐正在上述政策的引導下穩(wěn)健地向前推進。

（一）政策層面：國有企業(yè)改革的指導政策體系基本構建。黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業(yè)改革進行了戰(zhàn)略部署，明確了新時期全面深化國有企業(yè)改革的重大任務，這些改革任務重大且復雜，在全面推進前需要自上到下、自下到上加強組織領導、開展試驗摸索和形成具體制度規(guī)范。經過三年多的探索，逐步形成了以《指導意見》為中心、以其他政策文件為配套的“1+N”的政策體系（如表1所示），新時期全面深化國有企業(yè)改革的主體制度框架初步確立。

表1 深化國有企業(yè)改革的“1+N”的指導文件政策體系列舉

（二）實踐層面：各領域國有企業(yè)改革向縱深探索。第一，國有企業(yè)功能界定與分類工作正式啟動。2015年12月，《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》出臺，與之相配套的《中央企業(yè)功能界定與分類實施方案》于2016年8月頒布。各地方政府普遍開展了對國有企業(yè)的功能界定工作，并積極研究制訂和出臺國有企業(yè)分類監(jiān)管辦法。上海制定了一系列文件，將分類改革、分類考核、分類選人用人、分類監(jiān)管等落到實處。廣東按照國有企業(yè)分類改革的思路，實現(xiàn)分類統(tǒng)計、分類考核、分類配置資本金。有的國有企業(yè)探索了對下屬企業(yè)的分類管理。第二，中央企業(yè)結構調整與重組逐步展開。黨的十八大以來，國資委通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補、吸收合并、共建共享，推動了對28家中央企業(yè)重組整合，國資委監(jiān)管的中央企業(yè)已經調整到102家。[1]2016年下半年，按照國務院的要求，中央企業(yè)內部壓縮管理層級的改革有所提速，預計將完成3年減少20％的法人單位數(shù)的總體目標，大多數(shù)央企管理層級由目前的5-9層減至3-4層以下。第三，國有資產監(jiān)管體制改革穩(wěn)健前行。國務院于2015年10月印發(fā)了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，對推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、提高國有資本配置和運營效率、協(xié)同推進相關配套改革提出原則性的要求。時隔一年半，又發(fā)布了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，明確了國資監(jiān)管事項，邁出了從以管企業(yè)為主的國資監(jiān)管體制向以管資本為主的國資監(jiān)管體制轉變的重要一步。此外，還推進一批國有資本投資運營公司試點，這些試點公司在戰(zhàn)略、集團管控與業(yè)務板塊授權等方面做了有益的探索。第四，混合所有制改革有序推進。2015年9月，發(fā)改委牽頭起草的《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》和《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》正式頒布。2016年，先后出臺了《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》和《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》。截至2016年底，中央企業(yè)及其下屬企業(yè)混合所有制企業(yè)占比將近70％，省級國有企業(yè)及其下屬企業(yè)混合所有制企業(yè)占比達到47％[1]。石油、電力、電信、軍工等重點行業(yè)和領域均有個案式的改革探索。第五，現(xiàn)代企業(yè)制度日趨完善。首先，國有企業(yè)黨建工作持續(xù)發(fā)力，中央企業(yè)全部開展了集團層面章程修訂工作，實現(xiàn)了黨建工作要求進章程。其次，新近頒布的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》提出，到2017年年底前，國有企業(yè)公司制改革基本完成；到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會。目前，102家中央企業(yè)中已有83家建立了規(guī)范的董事會；88％的省級國有企業(yè)已經建立了董事會，外部董事占多數(shù)的企業(yè)占比13.1％[1]。最后，國資監(jiān)管部門向有規(guī)范董事會的國有企業(yè)，陸續(xù)下放發(fā)展決策權、經理層成員選聘權、業(yè)績考核權、職工工資分配、重大財務事項等重要權限，有助于促進這些企業(yè)加快完善市場化經營機制的步伐。

二、存在問題

回顧黨的十八屆三中全會以來的國有企業(yè)改革，有關工作的組織形式有力、程序嚴謹規(guī)范，在主體制度框架方面取得了明顯的進展，形成了較豐富的規(guī)章制度與政策文件成果，但也存在國有企業(yè)改革的可感知的效能水平亟待進一步提升的問題；存在國有企業(yè)改革的重要舉措落實不夠到位的情況，重點與難點問題尚未突破和有效化解；還存在改革重心較發(fā)散、聚焦不夠的現(xiàn)象，改革動力與激勵機制不夠健全，國有企業(yè)改革與其他方面改革任務的聯(lián)動性仍然有待提高。

（一）改革滿意度還有進一步提升的空間。黨的十八屆三中全會召開后不久，社會輿論中曾出現(xiàn)了對深化國有企業(yè)改革予以較高期望與熱烈討論的氛圍。國有企業(yè)改革的頂層文件2015年下半年出臺，由于改革舉措的有效性、可操作性和可落實性不及社會期望，出現(xiàn)了一些對國有企業(yè)改革效能的消極評價。有研究報告在論述2015年推進經濟體制改革中存在的突出問題中，所列舉的首當其沖的問題即是國有企業(yè)改革的方向、目標和內容存在問題。有觀點認為，改革基本處于停滯狀態(tài)，并沒有按著中央確定的國企改革正確方向和大政方針繼續(xù)深化改革，甚至在局部的改革方面發(fā)生了倒退。由于改革成效不夠明顯，有些社會群體對國企業(yè)改革方向、方式與內容不太滿意的情緒有所顯現(xiàn)。

首先，對國有企業(yè)在營造公平市場競爭環(huán)境方面的改革進展的滿意度不高。一方面，是非競爭性行業(yè)領域國有企業(yè)改革慢和進展小。非競爭性領域的國有企業(yè)不同于一般性改革，其改革難度相對較大。例如，在電力體制改革領域，盡管有重量級的改革文件出臺，但缺乏有效落地的配套改革措施來支撐。再如，鹽業(yè)體制改革方案推出后，有觀點認為，大企業(yè)掌控了改革方向，改革文件中有關兩個“不再核準新增”（即生產企業(yè)和經營企業(yè)只減不增）的規(guī)定，會加劇弊端重重的現(xiàn)行體制，不利于消費者福利的改善。另一方面，是營造國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展的市場環(huán)境的有關改革進展不顯著。2016年以來，受國家經濟刺激政策的影響，國有企業(yè)投資提速，而民營企業(yè)投資意愿下降、增速快速回落的“擠出效應”表現(xiàn)明顯?？梢哉f，國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭關系還沒有真正形成。

其次，部分國有企業(yè)內部高管和員工受當前改革中的減薪、激勵不足、監(jiān)管加壓和非企業(yè)經營性事務的工作量大幅增加等因素的影響，有情緒低落的現(xiàn)象。一方面，出現(xiàn)了國有企業(yè)的高層或中層骨干員工的離職潮，國有企業(yè)的人力資源穩(wěn)定性受到較大的挑戰(zhàn)。另一方面，不少國有企業(yè)的非企業(yè)經營性事務的工作量上升速度非?？?，削弱或抑制了國有企業(yè)正常的經營性活動的開展。

最后，對一些質量不高的改革政策或改革方案的滿意度低。有的部門在制訂或執(zhí)行改革方案時，難以克服本位主義和厚己薄彼的問題。一方面，政府部門自己改自己很難下得了手，對正確的改革方向的表述太原則，不具有操作性，實質性的改革舉措比較少見。另一方面，政府部門對被監(jiān)管對象又容易形成不問事項輕重，過度的行政干預或監(jiān)管過度的傾向，這種做法顯著降低了各方主體對改革政策制訂者和改革方案執(zhí)行者的滿意度。

（二）重要改革舉措的進展不均衡。自黨的十八屆三中全會召開以來，政府設定了多項重要的改革任務，但各項改革進展不平衡的特征很突出，尤其是一些意見分歧較大的重要改革事項或者是關鍵性改革任務，落實到位的難度極大，在落實中就出現(xiàn)明顯的避重就輕、走形式、走過場的傾向。

第一，有關頂層設計文件的落實情況。按照黨的十八屆三中全會的改革任務部署，原定2014年啟動的重大改革任務之一是“研究制定深化國有企業(yè)改革的指導意見和國有資產管理體制改革總體方案”作為國有企業(yè)改革領域的頂層設計文件，統(tǒng)領相關領域的改革任務。經過近兩年時間的醞釀，2015年9月推出了《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，可謂完成了一半的任務。而完善國資管理體制的改革內容被設定由2015年10月國務院發(fā)布的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》這個專項文件以及最近頒布的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》來解決。在十八屆三中全會召開前，已經研究指出，此輪深化改革不僅應該要做到國資改革與國企改革并重，而且，國資改革甚至還應該成為順暢和有效地推進國企改革的必要前提條件，如果僅僅將深化改革的重點單方面地落在深化國企改革方面，此次改革將可能因格局窄小而無法達到應有的成效。

第二，國有資本投資運營公司試點工作所取得的成效相對一般化。國資監(jiān)管部門與國有資本投資運營公司之間的關系這一核心性的體制機制問題幾乎未被觸及。目前，國資監(jiān)管部門將有關改革任務的重點內容設定為如何選擇試點企業(yè)以及如何要求試點企業(yè)主動推進自身的改革，因此，這項試點工作主要成了僅在試點企業(yè)集團內部層面對下屬企業(yè)的管控或者是對企業(yè)集團總部職能優(yōu)化的改革，無法在國有企業(yè)與出資人二者關系層面上有重要的體制創(chuàng)新和改革進展。有不少地方國資委也先后開展了國有資本投資運營公司試點工作，這些試點工作大多數(shù)也呈現(xiàn)出了試點企業(yè)數(shù)量多而改革突破少的情況。有的企業(yè)還把國有資本投資運營公司試點工作理解成為新的審批事項，把爭取試點作為工作目標，背離了探索構建和完善國資管理新體制的初衷。

第三，準確界定國有企業(yè)功能定位和實施分類管理、分類治理方面。盡管國家層面的政策文件已經出臺，而且，近半數(shù)的省級國資委出臺所出資企業(yè)功能界定與分類的意見，其中又有超過半數(shù)制定了分類方案并落實到具體企業(yè)，但在實際操作中，仍然有相當一部分地方國資監(jiān)管部門和國有企業(yè)尚未對如何落實分類改革的要求形成統(tǒng)一認識。在操作層面，有些國資監(jiān)管部門和國有企業(yè)對“定性分還是定量分”存在困惑，對如何進一步設定分類考核的標準感到困難。更棘手的是，在完成企業(yè)功能分類后，對相關業(yè)務的監(jiān)管的聯(lián)動調整仍然滯后。有的地方在對國有企業(yè)分類后，沒有出臺后續(xù)的分類監(jiān)管、分類考核、分類激勵等方面的配套措施。

第四，發(fā)展混合所有制經濟方面。黨的十八屆三中全會召開后，許多人對發(fā)展混合所有制經濟期望較高。有近十個省市在深化改革的方案中，明確了混合所有制改革的具體時間和指標，但很快出現(xiàn)了對發(fā)展混合所有制經濟過程中所可能出現(xiàn)的國有資產流失的弊端的擔心。在此之后，有關混合所有制經濟的改革與發(fā)展的利弊的爭執(zhí)性觀點和意見，一直沒有得到有效的統(tǒng)合。有不少從事改革實施操作的基層同志反映，難以把握積極發(fā)展混合所有制經濟改革的尺度，改革工作中存在諸多顧慮，抑制和削弱了國有企業(yè)正常發(fā)展混合所有制經濟的積極性，不少企業(yè)將改革重心轉向股權多元化改革或依托資本市場的改革操作。盡管發(fā)改委牽頭制定發(fā)布了《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》，但由于有關改革政策導向的言論仍然充斥分歧性觀點且缺乏配套性方案，加之推動國有壟斷企業(yè)放開可競爭環(huán)節(jié)或競爭性業(yè)務來發(fā)展混合所有制的改革難度大、阻力大，上述局面制約了改革的實際進展。2016年下半年，受經濟下行壓力的影響，發(fā)展混合所有制的步伐有小幅加快的跡象，但總體看來，近兩年涌現(xiàn)的個案式的混合所有制經濟改革的亮點，尚無法形成系統(tǒng)性的改革經驗。

（三）改革動力與激勵機制有待進一步完善。在國有企業(yè)改革領域，從改革策略與方法來看，存在兩個問題：一是深化國有企業(yè)改革的政策導向有分散化和模糊化的跡象，存在將日常工作當作改革內容或將改革泛化、籠統(tǒng)化的弊病，而不真正關心改革的核心問題、根本問題；二是缺少改革的動力和激勵機制，致使符合深化改革要求的新體制機制難以真正構建起來。

改革政策的導向有模糊化的跡象。黨的十八屆三中全會之后，社會各界對深化改革的大方向曾經形成了強烈的共識，但在許多具體的改革措施上，仍然存在不同意見。盡管出臺了數(shù)量眾多的改革文件，卻沒有有效促進人們在重要的改革理論問題上的共識性意見，也沒有正面地回答有明顯爭議的實踐問題或有效解除實務工作者們的困惑，反而在一定程度上沖淡改革主線，產生削弱共識和加劇認識分歧的負面作用。有些改革文件內容空洞含混，刻意回避主要的實踐矛盾，不具有解決實際問題的指導作用，再有些改革文件的內容存在交叉、重疊或沖突的情況，這讓負責落實改革工作的實際操作者們找不到可以確鑿依賴的改革工作原則，無所適從。還有些改革文件主要為政府部門自身的政績或責任免除目標服務，脫離企業(yè)改革實際，提出了過于具體的要求，或對復雜的實踐問題簡單武斷地采用“一刀切”的做法，留給實務工作的改革的實際操作空間近乎于無。

推進改革的動力與激勵相對不足。我國國有企業(yè)改革之所以取得成功，是因為不少改革措施較好地兼顧了國家、企業(yè)和個人三者之間的利益，重視企業(yè)利益和個人利益的合理存在，比如，通過利潤承包使企業(yè)和員工能分享改革的紅利，多勞多得，少勞少得，不勞不得，極大調動了企業(yè)和員工的改革積極性?，F(xiàn)在的一些改革措施，更多的是從規(guī)范方面著力[2]。重約束而輕激勵，是此輪國有企業(yè)深化改革的重要實踐特點。各種以規(guī)范、限制、監(jiān)督、監(jiān)管或約束為其特征的政策文件的發(fā)布數(shù)量或改革舉措的推出頻率，遠遠要多于和高于以激勵、放權為其特征的政策文件與改革舉措的數(shù)量和推出頻率。而且，前一類約束性的政策文件的要求表述大都高度清晰和具體，激勵類的要求表述卻往往是原則性的和缺乏操作細則的。在局部領域，重復監(jiān)督與重復監(jiān)管的問題已經趨于嚴重，且有繼續(xù)加碼的跡象，抑制了改革創(chuàng)新的活力。實際操作層面反復提出的要建立“容錯機制”的建議，并沒有得到有效的落實。另外，有關國資監(jiān)管部門加大對國有企業(yè)或國有企業(yè)負責人授權力度和給企業(yè)更大經營自主權的建議，其落實難度也非常大。在沒有恰當?shù)姆艡?、容錯和激勵創(chuàng)新的有效體制機制的情況下，實務工作者畏難情緒重、改革動力小和激勵不足，這成了一個普遍性的問題。

（四）改革系統(tǒng)性和協(xié)同性需提高。第一，與供給側結構性改革。有觀點認為，貨真價實的供給側改革，離不開國有企業(yè)改革，國有企業(yè)改革應該成為供給側結構性改革的重點。產能過剩的行業(yè)領域有相當一部分是國有企業(yè)量大面廣的行業(yè)，而資不抵債又長期虧本的“僵尸企業(yè)”，很多都是國有大中型企業(yè)?，F(xiàn)存的問題是，缺乏對國有企業(yè)改革與供給側結構性改革進行統(tǒng)籌安排的考慮，一方面，國資監(jiān)管部門或國有企業(yè)單從國有企業(yè)自身發(fā)展的角度來謀劃國有企業(yè)的供給側結構性改革；另一方面，其他部門在探討供給側結構性改革時，則是在難以實質性地觸及國有企業(yè)自身改革或難以實質性地改變國有企業(yè)政策環(huán)境的情況下來進行的。兩方面的改革任務的割裂，致使與國有企業(yè)相關的改革舉措比較難以落到實處。

第二，與財政、金融體制改革。有媒體將國有企業(yè)改革與財政體制改革、金融體制領域的改革，稱為當前深化改革的三大重頭戲。在財政領域：我國作為社會主義國家，國有資本財政是國家財政的重要組成部分。覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算管理制度被列為一項重要改革任務。但由于我國國有資本財政的理論體系尚不成熟，地方政府用行政方式通過國有企業(yè)配置資源和地方政府舉債融資行為尚未得到有效限制與規(guī)范，在這種情況下，上述改革任務的實踐難度不容低估，容易陷入改革舉措“空轉”的局面。另外，財政增收后勁不足，承擔巨額的國有企業(yè)改革成本支出乏力的矛盾正日益突出。在金融領域：一方面，眾多國有大型金融機構面臨深化國有企業(yè)改革的任務，覆蓋國有金融機構的金融國有資產管理體系尚未形成。另一方面，銀行機構的不良貸款中有相當大的比例與國有企業(yè)相關，“債轉股”政策的可行性尚有待商榷；而且，近年來國有大中型企業(yè)集團在推動“產融結合”過程中迅速發(fā)展起來了大量類金融業(yè)務，對這些業(yè)務的性質認識與監(jiān)管還不夠到位，金融風險有加速積聚的可能。上述實踐難點與矛盾，如果只是孤立地談國有企業(yè)改革，或孤立地談財政、金融改革，都不可能得到有效化解。

第三，有些國有企業(yè)改革與發(fā)展工作，需要與國家戰(zhàn)略作更加緊密的結合。例如，國有企業(yè)加快國際化的進程與在國際社會增進“一帶一路”倡議的影響力，是緊密聯(lián)系在一起的。再如，東北三省的國有企業(yè)改革，需要和貫徹落實中央關于東北振興的決策部署有機結合。另外，國家有關發(fā)展雄安新區(qū)的部署，也需要有多個產業(yè)領域的國有企業(yè)的積極參與與共建。如何更充分地發(fā)揮這些企業(yè)的戰(zhàn)略合力，是需要有關部門加強研究的議題。

三、政策建議

當前我國整體經濟下行壓力較大，供給側結構性改革正在發(fā)力，無論是從國家經濟發(fā)展需要看，還是從國有企業(yè)自身改革發(fā)展看，都對深化國有企業(yè)改革提出了更高的期望與要求，實質性推進國有企業(yè)改革更加具有必要性和急迫性。

（一）在改革政策設計和實施上進一步明晰國有企業(yè)改革目標，發(fā)揮國有企業(yè)改革在供給側結構性改革中的重要作用，努力實現(xiàn)構建公平市場競爭環(huán)境和按照市場經濟規(guī)律改革發(fā)展壯大國有經濟的雙重改革效果。新時期全面深化國有企業(yè)改革，不僅僅為國有企業(yè)本身的做大做強做優(yōu)來建立完善的體制機制，也不僅僅為整個國有經濟的發(fā)展壯大建立完善的體制機制，還要服務于供給側結構性改革要求和服務于整個社會主義市場經濟體制機制的完善。這要求改革政策在設計和實施過程中不僅僅關注國有企業(yè)或者國有經濟自身的發(fā)展壯大問題，還有關注公平的市場競爭環(huán)境建設以及整個市場經濟體制的構建和完善問題。國有企業(yè)改革的效果，不僅僅體現(xiàn)在國有企業(yè)的活力提高和國有經濟的發(fā)展壯大，還體現(xiàn)在整個市場公平競爭環(huán)境構建的進程以及社會主義市場經濟體制完善程度。當前，尤其是要明確兩點，一是國有企業(yè)活力必須來自公平市場化競爭的結果，二是行政力量主導的市場化改革必須注意避免對市場化機制的破壞。

關于第一點，大家都在談國有企業(yè)要有活力，國有企業(yè)如何才能有活力？在社會主義市場經濟條件下，國有企業(yè)作為企業(yè)，它們只有立足市場，才能真正有活力，才能更好地展示社會主義基本經濟制度的優(yōu)越性；脫離市場的國有企業(yè)，必然喪失活力。當前，無論是處置規(guī)模龐大的“僵尸企業(yè)”，消解嚴重的過剩產能，還是創(chuàng)新發(fā)展新的產業(yè)、技術和業(yè)務，國有企業(yè)都需要在國家使命的牽引下，按照市場經濟和企業(yè)運行規(guī)律來開展經營活動。有市場競爭力和績效水平高、有利于國有資本保值增值的，該進則進；缺乏市場競爭力和績效水平差、損毀國有資本價值的，該退則退。歷史地看，我國經濟體制改革的主線一直是政府放權讓利，還原企業(yè)的市場主體地位。當前，仍然需要繼續(xù)堅持正確的改革方向，按照市場經濟和企業(yè)運行規(guī)律來改革和發(fā)展壯大國有經濟部門。同時，要加快探索新的工作機制，以及時有效地制止和糾正各種違背市場經濟規(guī)律和侵犯國有企業(yè)經營自主權的不恰當?shù)母母锓绞健?/p>

關于第二點，在過去一段時期的改革中，有的部門高頻率、大范圍運用政策手段來主導改革進程，在一定程度上已經出現(xiàn)了“上熱下冷”“行政權力擴張明顯而市場力量收縮后退”的問題。為應對多變的經濟形勢，各級政府部門動用了像行政補虧、行政干預續(xù)貸或清欠、債轉股、政策性破產、下壓削減產能的指標之類的行政性改革舉措和應對方式，這些手段對緩解當前的現(xiàn)實急迫問題有其必要性，但是，要注重市場化手段的使用，要注意只有在不得已而為之的情況下才能審慎使用行政性手段，要避免因為過于積極主動的政府介入而造成擠壓市場力量的正常運作空間。政府應該著重從長期的供給側結構性改革入手，解決基礎制度性問題，補上“制度短板”。

（二）加強對國有經濟布局結構的整體性研究工作，以面向未來的國有經濟布局結構的總體規(guī)劃來統(tǒng)領和協(xié)調各領域各方面的相關改革。深化國有經濟部門的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，實質推進過程中一定要注意各項改革任務和政策措施的協(xié)同性。從黨的十八屆三中全會以來的改革實踐效果看，已經在一定程度上出現(xiàn)了改革政策的信號不清晰和改革實踐活動動向混亂的問題。加強對未來我國國有經濟布局結構的遠景與變動方向的理論研究，有助于增進各方面的共識，促進改革合力的形成，統(tǒng)領國有企業(yè)功能定位、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制和完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度等各項重要的改革任務。這些改革任務都不是割裂的，在具體推進過程中要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

建議盡快根據(jù)經濟新常態(tài)和供給側改革的要求、結合財政與金融領域的改革要求，研究制訂“十三五”中后期乃至到2025年的國有經濟布局結構的整體性規(guī)劃，以有利于指導國有企業(yè)改革各項任務的協(xié)同推進。第一，在國資委計劃開展的國企改革試點的過程中，各項試點也不宜僅成為一個企業(yè)單向推進的改革措施。對于試點企業(yè)而言，單獨只進行某項改革試點，即使說企業(yè)績效得到改善，這種改善實際上也很難說是由于該項改革取得了的效果。因此，每個試點企業(yè)都應該是一個綜合性的改革試點單位。第二，在構建以管資本為主的管理體制方面，最為關鍵的改革任務是改組組建國有資本投資運營公司。這需要通過行政性重組和依托資本市場的兼并重組相結合的手段，將分散于眾多各個行業(yè)、各個企業(yè)的國有資產的產權歸為這些國有資本投資運營公司持有（但不是一個行業(yè)只建立一個國有資本投資運營公司），這也將是一個國有資本布局實施新一輪戰(zhàn)略性調整的過程。在改組組建國有資本運營投資公司過程中，需要綜合考慮到建立有效市場結構的需要，要注意到改革政策與競爭政策的協(xié)同。國有企業(yè)在特定行業(yè)內的企業(yè)數(shù)量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是加劇壟斷，就是會導致國有企業(yè)過度競爭。第三，中央企業(yè)重組工作可以進一步與改組組建國有資本投資運營公司的工作相結合，否則，多項改革都單方面推進，將來還有可能會遇到需要再次重組的問題。國有企業(yè)兼并重組和國有資本布局調整的方案，應該有利于形成兼有規(guī)模經濟和競爭效率的市場結構，有利于化解當前經濟運行的突出矛盾——產能過剩問題。第四，國有經濟布局結構整體性規(guī)劃將用于指導鐵路、電信、電力、油氣、公用事業(yè)等領域放開競爭性業(yè)務的改革，這塊改革工作需要更多地站在國家總體利益上來推進。改革實踐已經表明，在沒有獨立第三方政策意見的強力約束的情況下，將改革方案的制訂權比較完全地交付于有關領域的既得利益部門，期望它們自發(fā)自覺地推進對其既得利益格局的改革，是不太成功的。

（三）穩(wěn)健務實推進國資管理體制改革，堅定向國資統(tǒng)一監(jiān)管的方向改革，同時加大對企業(yè)放權、授權的力度。回顧我國國有企業(yè)改革歷程，國有企業(yè)改革的重要階段都是以國資管理體制的調整與改革為先決條件的，沒有國資管理體制的顯著性改革，國有企業(yè)自身的改革很難有大的突破。這一輪的國有企業(yè)改革，在設計之初，原本是國資改革與國企改革并重的，但在實際執(zhí)行時，改革實踐的重心主要落在了國企改革上。我們曾建議：要以國有資產管理體制改革為深化改革的重點，改革的目標是構建一種新的分層分類、“全覆蓋”的國有經濟管理體制——“三層三類全覆蓋國有經濟管理體制”[3]。同時，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，轉變治理理念和轉換職能，合理界定出資人職權，進一步理順政府出資人與企業(yè)之間的責權利關系，借鑒“負面清單”的管理思想，在確保管住管好關鍵控制點的前提下，對國有企業(yè)全面進行減政放權，使企業(yè)經營自主權和相應的績效問責、獎懲能夠更完整地落實到基層國有企業(yè)及其領導者身上，營造鼓勵、支持和激發(fā)他們創(chuàng)造與創(chuàng)新的制度氛圍，改變目前的國資委托—代理鏈條長和責任不清晰、監(jiān)管成本高昂但產出效率相對低下的局面?，F(xiàn)在，我們仍認為，這種建議是有價值的。從近兩年的改革成效看，當前，我國國有資產流動性差、收益水平低的效率損失及企業(yè)活力不足的問題，還沒有從根本上得到改善的跡象。深化改革，需要切實落實好新近頒布的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》中有關“堅持搞活企業(yè)”的原則“，遵循市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律”，堅定不移地加大國資監(jiān)管部門對其出資企業(yè)放權與授權的力度。

（四）以對每家國企進行分類為前提，扎實推進國有企業(yè)的分類改革、分類監(jiān)管和分類考核，實施精細化管理?；仡櫧?0年的中國國有企業(yè)改革，先后經歷了從改革開放之初到十四屆三中全會的“放權讓利”階段，1990年代初至21世紀初的“制度創(chuàng)新”階段，以及黨的十六大以后以2003年國資委成立為標志的“國資管理”發(fā)展階段[4]。黨的十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業(yè)改革的新階段。如果說這個新時期改革階段與前三個階段有什么重大區(qū)別的話，那應該是新時期國有企業(yè)改革是以國企功能分類為前提的，甚至可以概括為“分類改革”階段。一方面，在實踐層面，由于國有企業(yè)功能定位不清，面臨著營利性和公益性的“使命沖突”，不僅企業(yè)無所適從、經營管理行為存在扭曲，而且無論國企是否盈利都會有來自社會的指責聲音；另一方面，從理論層面，也需要明確具體國有企業(yè)在我國社會主義市場經濟中的基本定位和作用。實際上，沒有對國企進行功能分類，成為當前制約進一步深化國有企業(yè)改革的關鍵問題。只有對國有企業(yè)進行分類，才能實質推進十八屆三中全會提出的各項改革任務，也就是說基于功能定位和使命要求對國有企業(yè)進行分類是其他國有企業(yè)改革任務的基本前提。

根據(jù)《指導意見》，國有企業(yè)可以分為公益類、主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類，以及主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。不同類型的國有企業(yè)，將會有不同的國資監(jiān)管機制，混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同，企業(yè)治理機制也有差異。由于現(xiàn)有的國有企業(yè)沒有明確其具體定位，大多是三類業(yè)務混合，因此需要推進國有資本戰(zhàn)略性調整來實現(xiàn)企業(yè)功能定位和分類，具體需要通過建立以管資本為主的管理體制，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現(xiàn)國有資本合理流動來保證國有企業(yè)動態(tài)地實現(xiàn)其功能定位。這個過程本身又是與推進混合所有制改革相結合的。在具體監(jiān)管過程中要針對不同類型企業(yè)建立不同的治理機制，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、經營業(yè)績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同監(jiān)督管理機制，從而實施更加精準有效的分類監(jiān)管。因此，實質推進國有企業(yè)改革，必須首先對每家國有企業(yè)進行功能定位和類型確定，并向社會公布，在公開、透明的前提下，推進精細化管理。

（五）激發(fā)企業(yè)家精神，建立信任和激勵企業(yè)家的機制，使國有企業(yè)能夠吸引、留住和用好優(yōu)秀的企業(yè)家人才。優(yōu)秀的企業(yè)，都是優(yōu)秀的企業(yè)家的作品。如果一個企業(yè)沒有優(yōu)秀的企業(yè)家人才，這樣的企業(yè)很難走向成功。國有企業(yè)要做大做強，必須要有一批穩(wěn)定得力的企業(yè)家人才隊伍，并有能夠讓他們充分發(fā)揮作用和潛能的體制機制和工作平臺。熊彼特曾說，企業(yè)家精神的本質是創(chuàng)新精神。創(chuàng)新，意味著在未來的不確定性探尋成功的可能性，沒有人能保證創(chuàng)新活動必然成功。因此，企業(yè)家只有在受到必要信任和激勵的情況下，才會有創(chuàng)新的勇氣。激發(fā)企業(yè)家精神，其關鍵在于構建信任企業(yè)家和激勵企業(yè)家的有效體制機制。

第一，需要加快探索構建分類分層“、多軌制”的高管薪酬激勵制度體系。我國國有企業(yè)數(shù)量比較多、行業(yè)跨度大，“一刀切”的高管薪酬，很難適應企業(yè)發(fā)展的實際需要。目前，有些國有企業(yè)的高管在限薪后，其收入只有下屬企業(yè)部分骨干員工的幾分之一甚至是幾十分之一的水平，激勵倒掛的問題比較嚴重。第二，對政治覺悟高、有持續(xù)優(yōu)秀的經營業(yè)績、經得起市場競爭檢驗且職業(yè)聲譽好的國有企業(yè)的領導者，應在構建“容錯機制”方面先行先試，信任和鼓勵他們大膽創(chuàng)新，勇于突破現(xiàn)有的體制機制束縛，開創(chuàng)深化改革的新局面。第三，需要建立國有企業(yè)領導干部進出、進退有序的機制，確保能掌握企業(yè)運行規(guī)律的干部進入國有企業(yè)和負責其經營管理工作。在限薪政策出臺后，各地政府部門沒有企業(yè)從業(yè)經驗的干部進入地方國有企業(yè)擔任高管的情況明顯增多，不利于培育、維系和發(fā)揮國有企業(yè)的企業(yè)家精神。需要加快探索能確保讓明顯不勝任的干部及時退出國有企業(yè)的制度安排。

（六）賦予地方更多的國有企業(yè)改革自主權，鼓勵各地方因地制宜探索和發(fā)現(xiàn)有效的改革路徑。我國改革經驗表明，成功的改革推進路徑是先“自下而上”——允許基層積極探索，具體包括基層創(chuàng)新、發(fā)現(xiàn)問題、積累經驗、總結分析等操作步驟，得到基層探索的整體改革意義，進而“自上而下”——進行頂層指導下的推進，具體包括明確方向、選擇試點、制定規(guī)則、全面推進等程序，從而實現(xiàn)積極穩(wěn)妥地全面改革。而且這個“自下而上”和“自上而下”的過程往往需要多次反復，這個多次反復過程中，協(xié)調推進了改革。這種“上下結合、協(xié)調推進”的改革推進路徑，既激發(fā)了基層改革創(chuàng)新的積極性、保護了經濟的活力，又實現(xiàn)了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混亂，是我們改革取得巨大成就的方法論保證。當前，推進地方國企國資改革，也應該堅持這樣的改革路徑，或者說方法論原則。

由于經過多年的改革與發(fā)展，中央國企和地方國企所處行業(yè)和生存狀態(tài)差異巨大，各地區(qū)國有企業(yè)改革進程也快慢不同。這客觀上要求在新一輪改革時，應堅持實事求是、因地制宜的基本原則，總體上政策不可以“一刀切”，要給地方充分的自由裁量權，鼓勵各地不拘一格地探索，尋求自己的改革的突破口。各地方在探索國有企業(yè)改革過程中，也需要遵循中央明確給出的政策精神，既要堅持總體上的市場化方向、不走回頭路，又要堅守好改革的底線或紅線，保證改革過程的公開、公正、公平、透明，防止國有資產流失等問題發(fā)生。