韓福國 桑玉成

（復旦大學 國際關系與公共事務學院， 上海 楊浦 200433）

一、問題的界定：走向“公共預算”的時代必要性

（一）政府預算的傳統(tǒng)機制與困境

預算和人事問題是政府管理社會的兩個支撐點，尤其是對于中國現(xiàn)代社會的公共治理而言，在特定的政治架構內，預算具有十分重要的社會調控功能?！皣业念A算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定了政府活動的范圍和方向?！盵1]一般而言，公共預算是指政府在每一財政年度經(jīng)立法程序批準的全部公共收支計劃，是與公共財政相適應的國家預算。但是長期以來，由于關于預算編制、批準和執(zhí)行的過程中，除了政府編制和執(zhí)行預算的權力得到了落實以外，其他幾乎所有的預算程序都沒有落實，因此，公民極度缺乏參與預算編制、監(jiān)督、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的基本途徑，人民代表大會作為組織主體和人大代表作為行為主體，對政府預算制度規(guī)定層面上的審議和監(jiān)督權力，受制于有限的預算審議時間，缺少科學的程序和方法，對于政府預算幾乎只能“被動批準”而無法提供有效的審議，也無從實現(xiàn)有效的過程監(jiān)督。預算事實上成了政府職能部門內部的“政府預算”，而不是真正意義上的現(xiàn)代“公共預算”。

政府承接了黨委決策的社會發(fā)展任務，其后預算環(huán)節(jié)就一直停留在政府內部循環(huán)。雖然預算不能解決所有公共問題，但是在目前人事制度比較固定的前提下，預算制度對于中國社會治理起著至關重要的作用，也直接影響著政府政策的有效性，間接影響著民眾對政府合法性的認同。許多依靠預算所支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、公共工程項目和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由于缺乏民眾參與和人大的有效監(jiān)督，造成了一些社會沖突事件，對政府帶來了很大的壓力，增加了維護社會穩(wěn)定的成本。

因此，預算制度的改革問題，構成了當下中國制度改革的核心問題之一，從中央政府預算到基層預算，民眾對于“錢怎么來”和“花到哪里去”的過程是否合理和公正，存在許多疑問和意見。因此，中國預算改革需要跳出傳統(tǒng)的政府內部預算的路徑鎖定（Locked-in），向現(xiàn)代公共預算轉型，這是實現(xiàn)社會基本公平與民主決策的主要途徑之一。

（二）公共預算的“三角基石”：法治、參與和技術

自黨的十八大以來，中國把推進國家治理現(xiàn)代化作為一個國家戰(zhàn)略提上了日程，并且在其后進行了一系列路徑和措施的規(guī)范化運作，而形成一個現(xiàn)代公共預算機制是推進國家治理現(xiàn)代化的核心制度要素之一，預算改革“本身就是一種政治體制改革”[2]，可以說得上是“公共預算的一小步,國家建設的一大步”[3]。

公共預算是政府為實現(xiàn)公共政策所進行的財政資源的分配活動,但預算決策的基礎是什么？學者深入地討論了這個基本問題①參見Wildavsky,A.Political Implications of Budgetary Reform.Hyde,in A.C.Government Budgeting:Theory,Process,Politics.Belmont,CA:Brooks/Cole Publishing Company,1992:39-42.;Rubin,I.S.The Politics of Public Budgeting:Getting and Spending,Borrowing and Balancing.New York:Chatham House Publishers,2000.;Thurmaier,K.M&Willoughby,K.G.Policy and Politics in State Budgeting.Armonk,NY:M.E.Sharpe,Inc,2001.，卻無法形成一致的意見[4]。

毫無疑問，一個適應現(xiàn)代社會結構和政府治理路徑的公共預算，首先是一個基于現(xiàn)代法治的公共預算體系，需要在國家制度和法律規(guī)范的框架下運作，其核心就是政府編制預算的過程必須符合國家現(xiàn)行的法律規(guī)章制度，然后是各級人民代表大會實現(xiàn)對預算審核和監(jiān)督的法定權力，這是避免財政預算淪為地方政府主要官員的錢袋子，而確保其成為人民的錢袋子的一個制度保證，可以有效地防止預算后續(xù)產(chǎn)生的腐敗、績效差等問題[5]。

“一個治理良好的政府，必須有一個好的預算管理系統(tǒng)，政府的民主治理離不開公共預算的民主化參與?！盵6]現(xiàn)代預算中的公民參與，已經(jīng)成為所有國家正在嘗試的一個改革進程，公民參與預算可以有效地提升預算的社會滿意度和公民的認可度，這在參與式預算的相關案例中，也基本得到了實踐的檢驗。聯(lián)合國人居署也認為參與式預算體現(xiàn)了城市善治的原則，將其作為一種現(xiàn)代城市治理的實踐創(chuàng)新，在全球范圍內積極推廣這一方法[7]。巴西格雷夫港的參與式預算，典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代公共預算中的公民參與對于現(xiàn)代社會治理的重要價值。

現(xiàn)代預算分析是理性化政策制定的一個基本分析工具，而且處于政策制定的中心[8]，因此，政府在編制和執(zhí)行預算的程序中，需要充分考慮現(xiàn)代預算的復雜性和科學性，為現(xiàn)代政府的精準化政策治理提供一個基本的載體，從而改變過去粗放式的預算編制方式，這就需要現(xiàn)代預算技術的引入以及現(xiàn)代技術人才的培養(yǎng)?，F(xiàn)代預算編制技術的科學化和透明化并不沖突，因為一個真正科學的預算，需要匹配一個能夠讓民眾理解的預算編制方案，而不是相反。

從中國中央政府和各個地方政府進行的預算改革來看，傳統(tǒng)的政府預算存在幾個普遍性的問題：政府編制預算的流程基本沒有更新，缺乏信息公開；參與式預算新機制還沒有與現(xiàn)有的預算框架完成整合；預算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)缺乏績效；民眾參與者的素質特別是人大代表的審議和監(jiān)督能力需要提升；公眾參與程度和人大與政府的引導和協(xié)調能力需進一步完善。這就需要我們建構中國現(xiàn)代的公共預算體系的“三角基石”，使得公共預算能在法治、參與和技術之間達成基本平衡，從而建立預算程序（budget procedures）和預算執(zhí)行（budget implementation）之間的有效通道。

圖 公共預算的“三角基石”

這三者的關系是一體的，只有在傳統(tǒng)的政府內部預算走向公共預算的過程中，人大的預算制度規(guī)定才能落實，公民參與才能不斷實現(xiàn)；同時，只有人大制度不斷落實，公民參與不斷深化，傳統(tǒng)的政府內部預算才能走向公共預算。只有理解這個互動關系，公共預算的“三角基石”才有真正的意義。

二、現(xiàn)代預算的專業(yè)性要素：預算技術的科學化

（一）政府編制預算的技術體系

作為預算的主要功能，政府財政配置劃分社會總資源在社會與私人之間的利用，對所提供的公共產(chǎn)品構成進行選擇，主要包括預算的編制和預算的執(zhí)行這兩個關鍵環(huán)節(jié)。一個理想的狀態(tài)是使人力、物力、財力的分配有助于向資源配置的帕累托最佳效率狀態(tài)逼近[9]。因此，現(xiàn)代政府的職能部門在進行預算編制時，必須在一個現(xiàn)代科學的技術體系基礎上進行，擺脫傳統(tǒng)的“政府預算模式”中，少數(shù)幾個領導關起門來分配預算的模式，即使是試圖公開地分配財政資金，也需要避免“拍腦袋式”的“預算切塊”方式。

現(xiàn)代預算技術體系的改革，是增強預算編制和執(zhí)行效果的基礎平臺。政府預算面對這超大規(guī)模的社會人口體量，提供的公共產(chǎn)品的復雜性也遠遠超越了傳統(tǒng)公共財政，因此，科學的預算編制技術和執(zhí)行管理水平，是任何一個政府的必需技能，這也是中國政府能否適應復雜社會管理的一個基本挑戰(zhàn)。

在中國公共預算技術的深化過程中，黨委擁有對重大社會問題，尤其是重大工程和公共產(chǎn)品供給改革的核心領導作用，這一核心領導作用的發(fā)揮，需要有序推進預算技術的現(xiàn)代化，實現(xiàn)現(xiàn)代技術嵌入到“黨管重大決策”的體系。在這一過程中，進行重大決策的各級黨委，要率先應用、理解和接受現(xiàn)代預算的科學技術，在公共預算的另外兩個基石的支撐下，使得預算技術有效地嵌入到政府編制預算的程序當中，以及批準后的預算執(zhí)行環(huán)節(jié)當中，而不是黨委進行重大決策之后，把預算編制的困境拋給政府職能部門，把批準預算作為“政治任務”拋給人大。

（二）技術科學化和可理解性之間的平衡

現(xiàn)代政府預算需要十分復雜的系統(tǒng)性計算技術，但是這些技術的應用，不是在過去的封閉環(huán)境下進行，即現(xiàn)代公共預算不能借口技術的科學化和項目的復雜性而變得更加封閉，而是在一個技術不斷更新的基礎上，形成一個可以理解和接受的公共預算，以此為基礎獲得社會的認同和立法機關的法律確認，否則，后期的預算就會陷入孤立的“認同危機”和“績效困境”。

傳統(tǒng)的政府預算草案，到提交人大審核環(huán)節(jié)的時候，都基本上是個粗略的“匡算”，僅列出十幾個或者幾十個甚至幾百個沒有詳細列出的預算大項，缺乏支出項目細化、具體化，最終表決預算的人大代表，看到的只是大類的預算數(shù)字匯總——“外行人看不懂，內行人搞不清”的預算草案。因此，在審查和表決預算時，絕大多數(shù)代表也只能是進行“表決通過”而不會“自找麻煩”地增加自己的成本，這樣一來，人大也缺乏實質性的預算審查。現(xiàn)代公共預算的基本要求是政府制定預算時必須要詳細、科學，為人大代表和公眾代表提供更清晰、更明了的預算草案，與會者方能理解并提出意見。只有預算細化才能提供審議和監(jiān)督的可能性，“賬目細化后，很多代表開始摳數(shù)字，對預算透明度的要求更高了”[10]。

通過近年來從中央到地方政府層面的持續(xù)預算創(chuàng)新，各級預算編制變得更為詳細、更為科學，許多預算執(zhí)行也采取了更加精準的技術方法。這客觀上促使各級政府投入更多的精力去編制預算，提升其科學化水平。同時，現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，也使得公民參與成為可能，這促使預算在進一步走向公共化的同時，科學化水平也在提升。傳統(tǒng)的技術手段，使得政府無法滿足大多數(shù)公民的積極參與，而現(xiàn)代參與技術的產(chǎn)生，尤其是網(wǎng)絡技術和計算機技術的迅速發(fā)展，可讓社會各界民眾廣泛參與預算討論，實現(xiàn)公眾預算參與的廣泛性和有效性，這使得預算在透明度增加的基礎上，進一步提升科學化水平。從比較典型的參與式預算實踐來看，公民參與的過程使得政府部門詳細公開了預算報告和草案，而且還公開了預算審議過程。現(xiàn)代預算技術首先被政府部門采納使用，同時政府部門還要對現(xiàn)代預算技術提供一個合理的解釋和說明，否則使用現(xiàn)代技術的公共預算就得不到公眾的理解，預算的社會認同感就會大打折扣。

雖然目前中國許多公共預算的改革實踐，基本上還屬于體制內的流程改革，但它在許多層面有效地利用了公共參與等民主形式，使得預算技術的科學化轉型一開始就與預算的可理解性結合起來。

三、人大預算審核和監(jiān)督：公共預算的法治基石

審查批準本級預決算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，也是人民行使管理地方國家事務權力的具體體現(xiàn)。完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理與監(jiān)督，在財政預算方面保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是我們黨的一貫主張。這不僅為我國公共財政體系的建設和預算制度改革設立了目標，也為加強和完善人大預算審查監(jiān)督指明了方向。圍繞人大制度的法律功能設置，人大預算制度進行了延續(xù)性的程序創(chuàng)新和功能激活，從而為我國的政治改革提供了重要的制度平臺。

在近年來的調查研究中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些地方在做這方面的積極探索。如在浙江省溫嶺市等地方政府實踐的參與式預算制度中，可以看到，地方黨政機構的支持是良好人大制度得以不斷落實的關鍵因素，否則中國現(xiàn)行體制下的人大批準和監(jiān)督預算的制度創(chuàng)新就缺乏基本的政治可能性①在蔡奇任臺州市主要領導期間，整個區(qū)域全面推行了“民主懇談”制度，為人大組織的參與式預算改革創(chuàng)造了一個必要的政治環(huán)境，雖然民主懇談的制度化仍然有許多需要考量的科學程序問題。。例如2010年《中共溫嶺市委關于加強和改進新形勢下人大工作的意見》指出：“全面推廣參與式公共財政預算，推進基層民主政治建設?！薄翱偨Y深化民主懇談與人大工作的有機結合，提高公民參與程度，不斷加大代表對部門預算的審議力度，建立財政預算執(zhí)行人大在線監(jiān)督系統(tǒng)，加強對預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，促進部門預算編制科學和執(zhí)行到位?！盵11]到了2013年，溫嶺市委專門明確了預算協(xié)商的制度[12]。

（一）人大預算審查的法律制度

預算一旦通過立法機關的授權，就構成了法律，這是現(xiàn)代公共預算剛性的典型體現(xiàn)。現(xiàn)代公共預算的法律意義在于人民代表大會能否代表人民進行預算審核，從而批準預算案，監(jiān)督預算的執(zhí)行，否則公共預算就會缺乏“公共”二字的具體制度內涵。人大的預算審核權力是法律賦予的職責，這在一定邏輯上，與中國共產(chǎn)黨的領導決策并不構成沖突，因為黨的重大決策需要通過人大組織的法律確認，這樣才能完成“政治決定”轉變?yōu)椤皣倚袨椤薄姆梢饬x上講，恰恰是人大的預算權力得到落實，才能保證預算的社會分配功能的合法性。人大的預算審議、批準和監(jiān)督權力得到實現(xiàn)，黨的領導和人民意志才能在財政分配環(huán)節(jié)達成一致，也只有在這個階段，才能實現(xiàn)黨的領導和依法治國的相輔相成。

在傳統(tǒng)的預算框架內，法律賦予的人大職權并沒有真正到位，尤其是審查和批準本級政府財政預算和執(zhí)行情況的制度規(guī)定，基本處于“舉手表決”形式。因此，從法律制度上落實人大審查批準預算與監(jiān)督預算執(zhí)行的權力，是我國公共預算形成的法律基石。

人大預算制度程序的創(chuàng)新，需要通過一系列可操作的程序得以實現(xiàn)，例如增加初審次數(shù)、拉長初審時間，增加預算辯論、項目詢問環(huán)節(jié)，實行預算票決，會后設立人大財經(jīng)小組。但無論是延長人代會會期和增加開會次數(shù)，激活人大對執(zhí)行預算項目的監(jiān)督和審查，還是對各個人大代表進行履職能力培訓，使其提出有效的預算修正案等，都是圍繞著人大的基本權力展開的，所有這些程序必須走出法律文本，變成日常運轉的程序。前期程序中的法律權力得到落實，后期的預算監(jiān)督權行使才能有效。

與法律程序同時需要進展的環(huán)節(jié)，就是各個人大代表的個體參與能力需要強化。與其他的技能相比較，人大代表預算方面的知識相對比較缺乏。預算涉及很多現(xiàn)代的經(jīng)濟學和財政學的知識，以及現(xiàn)代公共決策的程序，導致人大代表在非專職化的有限時間內，理解預算草案、政府財政收支報告等有很大的困難，這就需要我們根據(jù)人大預算權力具體的運行程序，匹配相應的知識更新，這樣才能真正提升人大組織和代表個體的預算審議、監(jiān)督的質量。根據(jù)許多地方的具體實踐來看，特別要提供關于如何撰寫預算修正案、合理表達、爭取所代表的選民利益等方面的培訓。通過系統(tǒng)的預算培訓和實踐，使人大代表既能掌握必備的現(xiàn)代預算知識，有效解決看不懂預算草案、聽不懂財政報告、監(jiān)督無從下手等問題，又能立足本地來審核預算的合理性。這一舉措，可有效避免中國缺乏專職人大代表的制度不足。

浙江省溫嶺市人大就把國家法律制度規(guī)定的預算審查權力，尋找到了一個具有精準化的可操作程序設計當中[13]。2011年溫嶺市財政預算經(jīng)費達到30.88億元，17個政府部門的90％的部門財政預算在人代會上公開出來[14]。2013年對科技局和農(nóng)林局兩個部門的預算進行預算票決制度經(jīng)全體代表無記名投票表決，兩個部門預算草案均獲得通過：科技局預算草案得贊成票295票，反對票50票，棄權票15票；農(nóng)林局預算草案得贊成票295票，反對票53票，棄權票12票[15]。2014年溫嶺市人大規(guī)定了“部門預算專題審議”具體程序[16]。

人大落實預算權力的進程，賦予了人大代表充分的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，打破了傳統(tǒng)的政府封閉性預算決策的核心過程。人大代表圍繞預算進行切實的人大審議、質詢和參與，為人大監(jiān)督政府權力行使提供了可能的程序載體，真正實現(xiàn)了民意在預算決策過程中的作用。人大真正成為預算審核的機構，才有預算科學化和民主化的結果，這一點在許多改革案例中，可以通過具體的行為得到體現(xiàn)。在溫嶺農(nóng)村發(fā)展的預算安排中，人大代表的審議意見“直指標靶”：“去年財政安排了800多萬元用于農(nóng)村污水管網(wǎng)的維修，平攤到35個村，每個村的經(jīng)費只有20多萬元，這是治標不治本的。應當考慮污水管網(wǎng)的‘擴面’改造，讓每一分錢都發(fā)揮作用?！薄稗r(nóng)村生活污水治理工程投入了22381.82萬元，198個村運營獎補198萬元，“這筆資金如何獎補？如何鑒定？這都值得斟酌?！薄稗r(nóng)村生活污水治理工程，應當建一個成功一個，不然就是勞民傷財?shù)墓こ獭Ｒ匾曇呀?jīng)建好的工程，及時對設施進行維修；同時，委托第三方對建好后的運行情況進行考核，讓有限資金發(fā)揮更大作用?！盵17]

（二）人大預算監(jiān)督的日?；绦?/h3>

按照中國的法律制度規(guī)定，如何具體管好“人民的錢袋子”是人大監(jiān)督公共預算執(zhí)行工作的基本內容，因此，除了政府預算的審批環(huán)節(jié)，更為關鍵的，還在于預算的日常化監(jiān)督能否真正地通過有效程序來實現(xiàn)。

近年來，各級人大精心設計預算監(jiān)督的日常化程序，不斷地創(chuàng)新現(xiàn)代預算監(jiān)督的程序，使其與現(xiàn)行法律、法規(guī)有效銜接。在法律基礎上創(chuàng)新具體可操作的程序，將各種可執(zhí)行的預算監(jiān)督程序固定下來，可以使得法律文本上的人大預算監(jiān)督權力，成為人大運作的常態(tài)。在這些監(jiān)督程序創(chuàng)新的過程中，法律文本的統(tǒng)一性與具體程序的靈活性需要有機統(tǒng)一，對各地人大預算監(jiān)督權行使方式的一些創(chuàng)新性做法不要硬性統(tǒng)一規(guī)定，因為每個地方的預算結構、額度和公共事務體量各不相同，同時區(qū)域間的人大代表能力結構也存在差異。

在預算的決策審查程序中，各級人大及其常委會應充分運用法律賦予的職責和權力，實現(xiàn)對公共預算的“全過程審查監(jiān)督”?，F(xiàn)代很多縣市一級的財政體量和過去相比已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是縣級管理區(qū)域對于中國的發(fā)展而言，重要性與日俱增，所以完善縣級人大的預算監(jiān)督結構設置，已經(jīng)成為一個急迫的制度問題。在沿海地區(qū)和城市區(qū)域內，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政預算也是超越了許多中西部的縣級單位。可嘗試在縣市級建立“人大財經(jīng)工委”或者“議事委員會”，結合邀請專家或者專業(yè)人士，實現(xiàn)人大預算監(jiān)督工作的專業(yè)化；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可考慮設立“財經(jīng)小組”，落實預算監(jiān)督的功能。

除此之外，還要強化預算剛性監(jiān)督措施，真正發(fā)揮人大監(jiān)督預算的有效作用。如督促政府改革傳統(tǒng)的預算內部編制結構，細化具體的預算項目和部門預算。各級人大要掌握財政運行的動態(tài)情況，建立政府重要財經(jīng)情況報告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾手贫?，增強預算的約束力等。從“三角基石”的關系出發(fā)，只有人大實現(xiàn)了預算權力，公民參與式預算才有真正的政治價值。

從地方的具體實踐觀察，2005年浙江省溫嶺市新河、澤國兩鎮(zhèn)運用“民主懇談”方法，使人大代表與民意代表一起，啟動了地方人大對預算進行實質性審查監(jiān)督。尤其是澤國鎮(zhèn)的嘗試，通過“協(xié)商民意測驗”的具體程序載體，在參與程序具體創(chuàng)新的基礎上把預算從政府的內部決策，設計出一個公共參與程序，使得人大的預算權力有了具體的民意平臺。2008年溫嶺市將參與式預算從兩個鎮(zhèn)推廣到6個鎮(zhèn)，2010年全市各鎮(zhèn)（街道）全面實施，同時，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸到縣市一級，堅持溫嶺市人代會前民主懇談與大會期間專題審議部門預算相結合，進行部門預算專題審議的常態(tài)化[18]。

四、公共預算的透明性體現(xiàn)：預算參與的民主化

（一）公共預算的透明性保證

傳統(tǒng)的預算信息只能提供給政府官員和特定人群，而不是更廣泛的公眾，而公共預算需要及時向民眾提供有關預算編制和執(zhí)行的及時資料[19]。公開透明是公共財政的基本要求，也是中國預算改革最容易啟動的路徑。雖然即便是公共預算過程做到了完全透明，其中的預算編制過程如何重新分配也并沒有明確的標準，但透明性仍然是建立合理的預算分配的基本載體，否則，人大審核預算缺乏可行性，公民參與就更無從談起。

中國的各級政府預算透明度都十分不足，級別越高保密性越強，甚至人大代表都無法對具體的公共支出詳細了解（這里不涉及國防等需要保密的部分），且許多預算信息公開也是分層次的，因為政府總是擔心眾口難調，難以“實現(xiàn)政府決策意圖”。預算公開范圍、公開程度上的不足，嚴重削弱了公眾對預算的監(jiān)督，從而也使得人大監(jiān)督成為一個“文本宣言”。

對于預算體制的創(chuàng)新而言，現(xiàn)代公共預算的理念確立是決定性的，它不應僅僅停留在政策宣傳層面，而應是對“公共”一詞的充分體現(xiàn)。社會主義民主政治的基本立足點是建立正確吸納民意的決策機制，而對公共財政的分配及其產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，都應該是社會主義社會中公民意愿的表達，在這個基礎上，執(zhí)政黨的正確領導和政府的有效決策才有更大的價值，也因此，公共預算的編制，不應僅僅是少數(shù)領導與專業(yè)部門之間的事情，缺乏民眾的廣泛參與，“為人民花錢”和“替人民花錢”就會混淆在一起。

要建立科學合理的公共財政，首先要實現(xiàn)預算的透明性，讓財政分配的利益相關者在第一時間了解預算編制內容，達到“取之于民、用之于民、告之于民”的現(xiàn)代預算公開化的標準，實現(xiàn)預算公開。

公共預算的透明性，是內部少數(shù)人決定到多數(shù)人參與的重大轉變，也是執(zhí)政黨落實“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的基本載體之一。作為預算的最初發(fā)動者，政府職能部門要從站在領導者角度轉換到站在民眾的角度思考預算的初衷和目標，從“自己怎樣想”轉到“民眾會怎樣想”，在地方重大戰(zhàn)略目標、地方政府政績落實與民眾需求之間找到一個平衡點，而不是把公共財政變成單純追求政績的一個手段。在與民眾預算互動的過程中，預算的透明性得到了檢驗，科學技術的合理性和民眾認同的合法性也得到相互的契合?，F(xiàn)有的公民參與預算的實踐顯示：公民參與預算編制的討論，以及進一步參與預算審查過程，對政府預算編制的科學性提出了更高的要求，同時，預算的透明性和可理解性也得到了大幅度提高。在參與的過程中，區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標不是削弱了，而是增強了，民眾也不是許多人提前預設的“不考慮公共利益的純粹本位主義者”，反而更有利于公共產(chǎn)品的供給質量。

通過這樣一個政府、人大和民眾代表互動的參與過程，可以大幅度減少政府“拍腦袋”決策的空間。政府部門在預算公開透明的過程中，會逐步確立預算程序的觀念：一個基本合格的預算編制，必須對本預算涵蓋范圍內的社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境容量有一個基本的均衡，對民眾的生活質量有正確的理解，然后才是對有限的財力進行基本合理的配置，為未來可持續(xù)發(fā)展留下空間。

預算的公開透明，會促進政府依法理財、科學理財和民主理財，這也在一定程度上改善了干部作風。大量關于腐敗的研究表明，公開透明的機制可以有效防止腐敗。

因此，中國未來的預算改革，需要創(chuàng)制更多的參與程序和參與技術，讓公眾的參與具有可持續(xù)的制度空間；同時，也需要更多的社會組織的參與，以利用他們的專業(yè)知識提升預算分配的質量和民意整合的效果。

（二）參與式預算的必要程序

沒有民眾參與的普遍可能性，任何一個社會的民主制度都會缺乏持續(xù)發(fā)展的可能性。與傳統(tǒng)的封閉體制往往使用保密需求來隔絕民眾參與不同，現(xiàn)代民主的預算參與程序，不是一個多數(shù)人不了解或者漠不關心的深奧理論。預算民主是從社會參與中逐漸萌生的，雖然規(guī)則文本在紙面上是比較規(guī)范的，但這一規(guī)則應該是每一個人能“看得懂，學得會”的行為規(guī)范，否則，大多數(shù)人就無法參與，這樣的預算決策就不是“民主決策”。

民主不僅僅是社會制度大廈最頂層的東西，而更多是與平常百姓的日常生活有關的民主參與的習慣和機會，是公共生活中的程序細節(jié)組成的交往方式。程序是意見可以有序溝通的保證。雖然“亂拳可以打死老師傅”——沒有程序保證的溝通有時也是有效的，但從長期的制度發(fā)展來看，缺乏程序保證的決策最終會帶來低效率和腐敗等諸多問題。

預算決策的科學規(guī)則，可以通過持續(xù)的公民參與程序，養(yǎng)成良好的公民意識，培養(yǎng)具有參與責任和公共意識的公民精神，從而實現(xiàn)對公共議題的有序討論，最大范圍地達成最大可能的共識，建立“求同存異”的連續(xù)性決策體系。

例如浙江省溫嶺市通過堅持15年的參與式預算實踐，形成一套既有各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨特性的制度體系，又有基本的圍繞著“協(xié)商民主”所展開的核心參與程序[20]，并且其當?shù)氐恼螀⑴c生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很大的改變[21]，許多當?shù)氐母刹侩m然感嘆民眾民主參與意識的提升，導致許多政府決策難度加大以及許多預算目標反復修改，但是他們均對此采取認同的態(tài)度，因為在我們問及“是否愿意返回到過去的治理狀態(tài)”這一問題的時候，他們均給出了否定性的回答①資料來自韓福國等在2016年9月10日對浙江省臺州市處級和科級干部進行的訪談。。

預算公開是一個核心的參與程序。溫嶺市人大將人代會審議過的17個部門預算全面公開：不但公開部門預算，還要求鎮(zhèn)（街道）預算，均通過當?shù)卣站W(wǎng)絡“上傳下載”；不但在溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺新聞網(wǎng)等作網(wǎng)上公開，在公共場合作政務公開，還選取市建設規(guī)劃局部門預算在《溫嶺日報》上全文公開。更為可貴的是，許多參與過程的視頻也在網(wǎng)絡上公開。

通過現(xiàn)代科學程序的民主操練，使公民的民主意識不斷養(yǎng)成，預算參與就變成了一所“民主參與學?！?，參與公共事務的習慣不斷磨煉，而現(xiàn)代參與的技術也使得他們行使民主的能力提升，形成一種更加民主的本土化和在地化的政治文明生態(tài)。從更為廣闊的視野來看，只有越來越多的地方具有了可操作的民主程序，整個社會主義政治文明才有了整體性建構的基礎。

結論：超越傳統(tǒng)預算的公共預算

從傳統(tǒng)的政府內部預算體制轉型到現(xiàn)代公共預算，是一個十分困難的挑戰(zhàn)，它關系到傳統(tǒng)的政府決策模式，關系到人大制度的效能，但是這一制度的核心功能之一，就是試圖通過公共預算的科學參與程序，激活人大制度原有的功能不斷發(fā)揮，讓“政府預算”不斷擁有真正的“公共預算”內涵，最終能形成中國的現(xiàn)代公共預算體系。公共預算形成了預算剛性——預算就是法律，可以有效克服政府預算的“軟約束”問題，可以撬動其他的社會治理機制的生成。

但公共預算“三角基石”的整體性結構，作為一項制度創(chuàng)新，依然面臨著很多問題，從整體體制設計到具體的程序創(chuàng)新上，都面臨著一系列的挑戰(zhàn)，這也深刻反映了中國政府創(chuàng)新面臨的持續(xù)性問題，但廣泛開展的基層預算制度改革，已經(jīng)說明了這一轉變過程的必要性和重要性——預算改革沒有回頭路。