□ 浙江大學公共管理學院土地管理系 李 煥 吳宇哲

如何解決人-水-地系統(tǒng)矛盾？
——長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略探討

□ 浙江大學公共管理學院土地管理系 李 煥 吳宇哲

長江經(jīng)濟帶規(guī)劃與發(fā)展中涉及的利益非常復雜，社會、經(jīng)濟、生態(tài)問題交織，其中“人-水-地”系統(tǒng)（圖1）紊亂問題以及由此引發(fā)的水質(zhì)型缺水問題、土地資源承載力問題以及土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化矛盾問題顯著，阻礙了長江經(jīng)濟帶的和諧可持續(xù)發(fā)展。如何解決“人-水-地”系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾，成為長江經(jīng)濟帶可否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

一、長江經(jīng)濟帶“人-水-地”系統(tǒng)面臨多大壓力？

一是水資源需求量與日俱增，水質(zhì)型缺水問題嚴重。長江水資源總量約為9958億立方米，約占全國河流徑流總量的35%，約為黃河的20倍。但是由于長江經(jīng)濟帶人口眾多，人均占有水量僅為世界人均占有量的1/4。長江經(jīng)濟帶的發(fā)展離不開該地區(qū)的水資源，水資源也是建設(shè)藍色生態(tài)長江經(jīng)濟帶的必需要素。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，長江經(jīng)濟帶對水資源的需求也不斷增加。從2004年2350.03億立方米的用水總量迅速增加到2015年的2688.30億立方米。用水總量凈增加338.27億立方米。這個增加量相當于南水北調(diào)工程每年一大半的調(diào)水總量。另外，長江經(jīng)濟帶水體污染情況嚴重，2015年，長江流域廢污水排放總量為346.7億噸，比上年度同比增加7.9億噸，其中生活污水151.2億噸，占56.4%。由此而導致的水質(zhì)性缺水問題是長江經(jīng)濟帶現(xiàn)在及未來發(fā)展所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

二是土地資源承載壓力過高，尤其是長江經(jīng)濟帶中、東部地區(qū)人口與經(jīng)濟增長透支了地力。長江經(jīng)濟帶土地面積約205萬平方公里，占全國的21%，人口和經(jīng)濟總量超過全國的40%。根據(jù)2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海、江蘇、浙江地區(qū)土地資源占全國土地資源總面積的2.2%，卻承載著全國11.6%的人口，支撐著全國20.1%的GDP；安徽、江西、湖南、湖北區(qū)域，以7.3%的土地資源，承載著全國17%的人口，支撐著全國14.2%的GDP；重慶、四川區(qū)域，以6.0%的土地資源，承載著全國8.2%的人口，支撐著全國6.7%的GDP。長江經(jīng)濟帶從上游到下游區(qū)域，經(jīng)濟、人口承載比重逐步趨多，但土地資源占比逐步減少，資源稟賦特征顯著。

圖1 “人-水-地”綜合系統(tǒng)

三是人口基數(shù)龐大，增長迅速，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化矛盾明顯。2015年長江經(jīng)濟帶9省2市年末總?cè)丝谡贾袊箨懩昴┛側(cè)丝诘?2.83%，超過全國人口的2/5。全國人口10大省市中就有6個分布在長江經(jīng)濟帶沿岸，分別是四川、江蘇、湖南、安徽、湖北和浙江。另外，由于經(jīng)濟水平和區(qū)域發(fā)展政策的差異，產(chǎn)生了人口和土地資源配置效率差異，導致長江經(jīng)濟帶上、中、下三個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展度差距呈擴大趨勢。這種協(xié)調(diào)度在空間上呈現(xiàn)東北高、西南低的“東北-西南”格局，表現(xiàn)出明顯的“城市群集聚”特征，協(xié)調(diào)發(fā)展程度高的城市集中在長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群。長江經(jīng)濟帶人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的不協(xié)調(diào)將影響其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。

基于以上現(xiàn)實情況，為實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶和諧可持續(xù)發(fā)展，從“人-水-地”綜合治理的視角探討其發(fā)展模式，我們提出，改善“人水關(guān)系”，依托長江藍色水帶，建設(shè)藍色水域；協(xié)調(diào)“人-地關(guān)系”，依托長江綠色生態(tài)，建設(shè)綠色廊道；挖掘“水-地關(guān)系”，依托長江黃金水道，建設(shè)黃金水岸。

二、如何改善人-水關(guān)系？

一是構(gòu)建點、線、面結(jié)合的“人水關(guān)系”安全網(wǎng)絡(luò)主骨架。首先，強化源頭和上游區(qū)水源涵養(yǎng)和水源地保護。有效管控水電等工程開發(fā)規(guī)模和秩序，強化水庫群統(tǒng)一調(diào)度，限制長江岸線開發(fā)和產(chǎn)業(yè)濱江布局，實施清水入江和清潔流域工程。然后，統(tǒng)籌中游干支流江河湖水系統(tǒng)的水量調(diào)配，劃定河湖保護紅線，確保河湖面積不減少、調(diào)蓄能力不下降，限制蓄滯洪區(qū)開發(fā)強度，強化干支流水庫群統(tǒng)一管理和優(yōu)化調(diào)度，合理調(diào)控江湖關(guān)系，切實保障區(qū)域水安全。最后，切實保護和改善下游水環(huán)境，強化國土開發(fā)生態(tài)指引，優(yōu)化開發(fā)布局，推進轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，優(yōu)化河湖水系格局，有效改善流域水環(huán)境和湖泊富營養(yǎng)化。

二是構(gòu)建節(jié)水型的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，科學普及節(jié)約用水的觀念，針對性治理水污染。開展水體監(jiān)測，對重點污染水體進行調(diào)查，根據(jù)監(jiān)測調(diào)查結(jié)果建立水體保護數(shù)據(jù)庫。通過立法建立長江流域水體安全的硬約束，依法對各類污染源建立控制指標，對污染企業(yè)部門嚴厲問責。從制度和政策上調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高居民節(jié)水意識，從水量上遏制需水的過快增長，不斷提高長江經(jīng)濟帶的水資源承載能力。加大科技投入，開發(fā)研究節(jié)水技術(shù)從而提高水資源的利用效率。在“人-水關(guān)系”體系中充分尊重激發(fā)居民水體保護的權(quán)利與意識，與相關(guān)部門相互配合打造長江經(jīng)濟帶藍色水域共治格局。

三、如何協(xié)調(diào)人-地關(guān)系？

一是集中規(guī)范布局重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，改變長江沿江重化工業(yè)分散布局、污染和風險難以管控的局面。設(shè)置區(qū)域和產(chǎn)業(yè)禁止發(fā)展負面清單，執(zhí)行嚴格的土地污染物區(qū)域限排政策。以園區(qū)生態(tài)化和企業(yè)生產(chǎn)清潔化為重點，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展從“耗能、分散、低端型”向“生態(tài)、集聚、高端型”轉(zhuǎn)變。另外，需要通過土地整理、荒漠半荒漠化土地改良、山區(qū)土地綜合開發(fā)、小流域綜合治理等手段改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。樹立“山河湖?！绷饔蛞惑w化和“山水林田湖”生命共同體理念，制定全流域分區(qū)、分類、分級的生態(tài)保護和綠色發(fā)展策略。注重不同區(qū)域的自然地理背景和人文社會環(huán)境相適應。降低經(jīng)濟建設(shè)等人類活動對自然的擾動，逐步恢復長江經(jīng)濟帶植被和生態(tài)環(huán)境，提高生物多樣性。讓人地關(guān)系向著良性方向發(fā)展，進而實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色可持續(xù)性發(fā)展。

二是長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地應該劃入基本農(nóng)田，永久保護。長江沿岸分布著大量優(yōu)質(zhì)耕地，在建設(shè)黃金水岸的同時需要保證這些優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。要實施嚴格的永久基本農(nóng)田的劃定和管護，采取必要的行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等綜合手段，加強管理，以實現(xiàn)永久基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等全方面管護。要配合生態(tài)保護，大力推進長江經(jīng)濟帶的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強耕地保護內(nèi)在動力。開發(fā)要統(tǒng)一規(guī)劃，有計劃有步驟地進行，要與生態(tài)建設(shè)、勞動力資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，嚴禁因利益驅(qū)動出售補充耕地指標的土地開發(fā)。四、如何挖掘水-地關(guān)系？

一是需要進一步挖掘江河潛在價值，以更高水平、更大范圍的角度進行綜合發(fā)展整治，讓長江成為一條有活力、魅力、吸引力的黃金水道。加快上海國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心和南京區(qū)域性航運物流中心建設(shè)。提升上海港、寧波—舟山港、江蘇沿江港口功能，加快蕪湖、馬鞍山、安慶、九江、黃石、荊州、宜昌、岳陽、瀘州、宜賓等港口建設(shè)，完善集裝箱、大宗散貨、汽車滾裝及江海中轉(zhuǎn)運輸系統(tǒng)。還需要建設(shè)綜合立體交通走廊，統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道建設(shè)，加強各種運輸方式的銜接和綜合交通樞紐建設(shè)，加快多式聯(lián)運發(fā)展。

二是要嚴格控制地方政府為了招商引資，競相壓低工業(yè)用地價格、擴大產(chǎn)業(yè)用地投放規(guī)模的行為。防止各省之間惡性競爭，避免出現(xiàn)大量港口重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同或相似的狀況。進而優(yōu)化資源配置，提高長江經(jīng)濟帶整體的公共福利水平。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要聚集創(chuàng)新創(chuàng)意，以江河興城。通過江河改造，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方向，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展，全面推動長江沿岸更新與改造。根據(jù)上、中、下游的社會經(jīng)濟發(fā)展特征，打造適合區(qū)域自身發(fā)展要求的，集文化、休閑、商業(yè)、生態(tài)等功能價值于一體的黃金水岸。

長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)、區(qū)域互動協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源供應和土地政策的引導。長江流域環(huán)境保護、生態(tài)紅線劃定、綠色可持續(xù)發(fā)展也都需要土地資源作為基底與水系作為網(wǎng)絡(luò)的支撐。需要通過主動創(chuàng)新水、土管理和利用方式，走“人-水-地”三位一體的可持續(xù)發(fā)展道路，既要黃金水岸，也要藍色水帶和綠色生態(tài)。在發(fā)展過程中需要以人為中心，以水為基礎(chǔ)，以地為載體，最終實現(xiàn)“人-水-地”的綜合治理。

(筆者注：該研究依托于中國科協(xié)“高端科技創(chuàng)新智庫青年項目”（DXB-ZKQN-2016-009）。本文的撰寫得到了南京大學黃賢金教授、中國人民大學嚴金明教授、美國伊利諾伊大學香檳分校Mei-Po Kwan教授、香港城市大學張曉玲副教授以及原《中國建設(shè)報》總編馮利芳先生的指導和幫助，特此感謝。)

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