□ 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系 李 煥 吳宇哲

如何解決人-水-地系統(tǒng)矛盾？
——長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略探討

□ 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系 李 煥 吳宇哲

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃與發(fā)展中涉及的利益非常復(fù)雜，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)問題交織，其中“人-水-地”系統(tǒng)（圖1）紊亂問題以及由此引發(fā)的水質(zhì)型缺水問題、土地資源承載力問題以及土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化矛盾問題顯著，阻礙了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的和諧可持續(xù)發(fā)展。如何解決“人-水-地”系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾，成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶可否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“人-水-地”系統(tǒng)面臨多大壓力？

一是水資源需求量與日俱增，水質(zhì)型缺水問題嚴(yán)重。長(zhǎng)江水資源總量約為9958億立方米，約占全國(guó)河流徑流總量的35%，約為黃河的20倍。但是由于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人口眾多，人均占有水量?jī)H為世界人均占有量的1/4。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展離不開該地區(qū)的水資源，水資源也是建設(shè)藍(lán)色生態(tài)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的必需要素。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)水資源的需求也不斷增加。從2004年2350.03億立方米的用水總量迅速增加到2015年的2688.30億立方米。用水總量?jī)粼黾?38.27億立方米。這個(gè)增加量相當(dāng)于南水北調(diào)工程每年一大半的調(diào)水總量。另外，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水體污染情況嚴(yán)重，2015年，長(zhǎng)江流域廢污水排放總量為346.7億噸，比上年度同比增加7.9億噸，其中生活污水151.2億噸，占56.4%。由此而導(dǎo)致的水質(zhì)性缺水問題是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)在及未來發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二是土地資源承載壓力過高，尤其是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中、東部地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)透支了地力。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶土地面積約205萬平方公里，占全國(guó)的21%，人口和經(jīng)濟(jì)總量超過全國(guó)的40%。根據(jù)2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海、江蘇、浙江地區(qū)土地資源占全國(guó)土地資源總面積的2.2%，卻承載著全國(guó)11.6%的人口，支撐著全國(guó)20.1%的GDP；安徽、江西、湖南、湖北區(qū)域，以7.3%的土地資源，承載著全國(guó)17%的人口，支撐著全國(guó)14.2%的GDP；重慶、四川區(qū)域，以6.0%的土地資源，承載著全國(guó)8.2%的人口，支撐著全國(guó)6.7%的GDP。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶從上游到下游區(qū)域，經(jīng)濟(jì)、人口承載比重逐步趨多，但土地資源占比逐步減少，資源稟賦特征顯著。

圖1 “人-水-地”綜合系統(tǒng)

三是人口基數(shù)龐大，增長(zhǎng)迅速，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化矛盾明顯。2015年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市年末總?cè)丝谡贾袊?guó)大陸年末總?cè)丝诘?2.83%，超過全國(guó)人口的2/5。全國(guó)人口10大省市中就有6個(gè)分布在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸，分別是四川、江蘇、湖南、安徽、湖北和浙江。另外，由于經(jīng)濟(jì)水平和區(qū)域發(fā)展政策的差異，產(chǎn)生了人口和土地資源配置效率差異，導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上、中、下三個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展度差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。這種協(xié)調(diào)度在空間上呈現(xiàn)東北高、西南低的“東北-西南”格局，表現(xiàn)出明顯的“城市群集聚”特征，協(xié)調(diào)發(fā)展程度高的城市集中在長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的不協(xié)調(diào)將影響其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

基于以上現(xiàn)實(shí)情況，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和諧可持續(xù)發(fā)展，從“人-水-地”綜合治理的視角探討其發(fā)展模式，我們提出，改善“人水關(guān)系”，依托長(zhǎng)江藍(lán)色水帶，建設(shè)藍(lán)色水域；協(xié)調(diào)“人-地關(guān)系”，依托長(zhǎng)江綠色生態(tài)，建設(shè)綠色廊道；挖掘“水-地關(guān)系”，依托長(zhǎng)江黃金水道，建設(shè)黃金水岸。

二、如何改善人-水關(guān)系？

一是構(gòu)建點(diǎn)、線、面結(jié)合的“人水關(guān)系”安全網(wǎng)絡(luò)主骨架。首先，強(qiáng)化源頭和上游區(qū)水源涵養(yǎng)和水源地保護(hù)。有效管控水電等工程開發(fā)規(guī)模和秩序，強(qiáng)化水庫群統(tǒng)一調(diào)度，限制長(zhǎng)江岸線開發(fā)和產(chǎn)業(yè)濱江布局，實(shí)施清水入江和清潔流域工程。然后，統(tǒng)籌中游干支流江河湖水系統(tǒng)的水量調(diào)配，劃定河湖保護(hù)紅線，確保河湖面積不減少、調(diào)蓄能力不下降，限制蓄滯洪區(qū)開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化干支流水庫群統(tǒng)一管理和優(yōu)化調(diào)度，合理調(diào)控江湖關(guān)系，切實(shí)保障區(qū)域水安全。最后，切實(shí)保護(hù)和改善下游水環(huán)境，強(qiáng)化國(guó)土開發(fā)生態(tài)指引，優(yōu)化開發(fā)布局，推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，優(yōu)化河湖水系格局，有效改善流域水環(huán)境和湖泊富營(yíng)養(yǎng)化。

二是構(gòu)建節(jié)水型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，科學(xué)普及節(jié)約用水的觀念，針對(duì)性治理水污染。開展水體監(jiān)測(cè)，對(duì)重點(diǎn)污染水體進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果建立水體保護(hù)數(shù)據(jù)庫。通過立法建立長(zhǎng)江流域水體安全的硬約束，依法對(duì)各類污染源建立控制指標(biāo)，對(duì)污染企業(yè)部門嚴(yán)厲問責(zé)。從制度和政策上調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高居民節(jié)水意識(shí)，從水量上遏制需水的過快增長(zhǎng)，不斷提高長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的水資源承載能力。加大科技投入，開發(fā)研究節(jié)水技術(shù)從而提高水資源的利用效率。在“人-水關(guān)系”體系中充分尊重激發(fā)居民水體保護(hù)的權(quán)利與意識(shí)，與相關(guān)部門相互配合打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶藍(lán)色水域共治格局。

三、如何協(xié)調(diào)人-地關(guān)系？

一是集中規(guī)范布局重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，改變長(zhǎng)江沿江重化工業(yè)分散布局、污染和風(fēng)險(xiǎn)難以管控的局面。設(shè)置區(qū)域和產(chǎn)業(yè)禁止發(fā)展負(fù)面清單，執(zhí)行嚴(yán)格的土地污染物區(qū)域限排政策。以園區(qū)生態(tài)化和企業(yè)生產(chǎn)清潔化為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展從“耗能、分散、低端型”向“生態(tài)、集聚、高端型”轉(zhuǎn)變。另外，需要通過土地整理、荒漠半荒漠化土地改良、山區(qū)土地綜合開發(fā)、小流域綜合治理等手段改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。樹立“山河湖?！绷饔蛞惑w化和“山水林田湖”生命共同體理念，制定全流域分區(qū)、分類、分級(jí)的生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展策略。注重不同區(qū)域的自然地理背景和人文社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)等人類活動(dòng)對(duì)自然的擾動(dòng)，逐步恢復(fù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶植被和生態(tài)環(huán)境，提高生物多樣性。讓人地關(guān)系向著良性方向發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)性發(fā)展。

二是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)該劃入基本農(nóng)田，永久保護(hù)。長(zhǎng)江沿岸分布著大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，在建設(shè)黃金水岸的同時(shí)需要保證這些優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。要實(shí)施嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田的劃定和管護(hù)，采取必要的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合手段，加強(qiáng)管理，以實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田的質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等全方面管護(hù)。要配合生態(tài)保護(hù)，大力推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)耕地保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力。開發(fā)要統(tǒng)一規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行，要與生態(tài)建設(shè)、勞動(dòng)力資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，嚴(yán)禁因利益驅(qū)動(dòng)出售補(bǔ)充耕地指標(biāo)的土地開發(fā)。四、如何挖掘水-地關(guān)系？

一是需要進(jìn)一步挖掘江河潛在價(jià)值，以更高水平、更大范圍的角度進(jìn)行綜合發(fā)展整治，讓長(zhǎng)江成為一條有活力、魅力、吸引力的黃金水道。加快上海國(guó)際航運(yùn)中心、武漢長(zhǎng)江中游航運(yùn)中心、重慶長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心和南京區(qū)域性航運(yùn)物流中心建設(shè)。提升上海港、寧波—舟山港、江蘇沿江港口功能，加快蕪湖、馬鞍山、安慶、九江、黃石、荊州、宜昌、岳陽、瀘州、宜賓等港口建設(shè)，完善集裝箱、大宗散貨、汽車滾裝及江海中轉(zhuǎn)運(yùn)輸系統(tǒng)。還需要建設(shè)綜合立體交通走廊，統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道建設(shè)，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式的銜接和綜合交通樞紐建設(shè)，加快多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。

二是要嚴(yán)格控制地方政府為了招商引資，競(jìng)相壓低工業(yè)用地價(jià)格、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)用地投放規(guī)模的行為。防止各省之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，避免出現(xiàn)大量港口重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同或相似的狀況。進(jìn)而優(yōu)化資源配置，提高長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶整體的公共福利水平。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要聚集創(chuàng)新創(chuàng)意，以江河興城。通過江河改造，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方向，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展，全面推動(dòng)長(zhǎng)江沿岸更新與改造。根據(jù)上、中、下游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，打造適合區(qū)域自身發(fā)展要求的，集文化、休閑、商業(yè)、生態(tài)等功能價(jià)值于一體的黃金水岸。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)、區(qū)域互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要水資源供應(yīng)和土地政策的引導(dǎo)。長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)、生態(tài)紅線劃定、綠色可持續(xù)發(fā)展也都需要土地資源作為基底與水系作為網(wǎng)絡(luò)的支撐。需要通過主動(dòng)創(chuàng)新水、土管理和利用方式，走“人-水-地”三位一體的可持續(xù)發(fā)展道路，既要黃金水岸，也要藍(lán)色水帶和綠色生態(tài)。在發(fā)展過程中需要以人為中心，以水為基礎(chǔ)，以地為載體，最終實(shí)現(xiàn)“人-水-地”的綜合治理。

(筆者注：該研究依托于中國(guó)科協(xié)“高端科技創(chuàng)新智庫青年項(xiàng)目”（DXB-ZKQN-2016-009）。本文的撰寫得到了南京大學(xué)黃賢金教授、中國(guó)人民大學(xué)嚴(yán)金明教授、美國(guó)伊利諾伊大學(xué)香檳分校Mei-Po Kwan教授、香港城市大學(xué)張曉玲副教授以及原《中國(guó)建設(shè)報(bào)》總編馮利芳先生的指導(dǎo)和幫助，特此感謝。)

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