沈雅梅

在美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政剛滿百日之后不久，聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）前局長(zhǎng)羅伯特·穆勒接受司法部副部長(zhǎng)羅森斯坦委任，作為特別檢察官，主持對(duì)特朗普及其競(jìng)選團(tuán)隊(duì)在2016年大選期間是否與俄羅斯“黑客”行為有關(guān)聯(lián)——即“通俄門(mén)”事件——的調(diào)查。

由于特別檢察官是一個(gè)調(diào)查行政部門(mén)高級(jí)官員犯罪行為的專(zhuān)門(mén)職務(wù)，享有廣泛權(quán)力，承載著監(jiān)督最高權(quán)力的特殊作用，其介入本身即說(shuō)明事態(tài)的嚴(yán)重性。這意味著，特朗普作為政治新人，尚未品嘗到權(quán)傾一時(shí)的榮耀，便有可能要開(kāi)始戴著“鐐銬”跳舞。

然而，特別檢察官穆勒的任命會(huì)否成為特朗普?qǐng)?zhí)政末日的開(kāi)始？表面上看，美國(guó)主流媒體唱衰特朗普之聲再度高漲，他似乎“終于離彈劾不遠(yuǎn)了”。但透過(guò)輿論的喧囂可以看到，總統(tǒng)的權(quán)力問(wèn)題歷來(lái)是美國(guó)政治爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，穆勒的調(diào)查不僅是一個(gè)尋找真相、尋求正義的過(guò)程，更是對(duì)美國(guó)政治體制所進(jìn)行的又一次自我審查和糾正，它攸關(guān)總統(tǒng)和法治關(guān)系的復(fù)位，同時(shí)也受到權(quán)力制衡架構(gòu)和兩黨政治格局的約束。就事態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀而言，特別檢察官的調(diào)查任務(wù)艱巨，而彈劾一說(shuō)則尚無(wú)現(xiàn)實(shí)條件。

特別檢察官再現(xiàn)

現(xiàn)年72歲的穆勒為人嚴(yán)肅、睿智，一貫超然于黨派斗爭(zhēng)，面對(duì)媒體十分低調(diào)。2001年，他以參議院98∶0的絕對(duì)多數(shù)票獲得任命，執(zhí)掌聯(lián)邦調(diào)查局；10年后，又以參議院100票全票獲得連任，直至2013年卸任。其人受到國(guó)會(huì)兩黨及朝野敬重，于此可見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，這樣一位不帶政治偏見(jiàn)，有說(shuō)服力的調(diào)查人出山，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。對(duì)特朗普而言，穆勒則像一把雙刃劍，無(wú)論調(diào)查結(jié)論如何，都將具有權(quán)威性。

實(shí)際上，特朗普早在就職前就深陷“通俄”泥潭。不僅他本人及競(jìng)選團(tuán)隊(duì)在大選期間公開(kāi)、高調(diào)地對(duì)俄示好，且一些核心成員也被證實(shí)與俄方有緊密的關(guān)系網(wǎng)。他執(zhí)政后，國(guó)家安全和情報(bào)部門(mén)及國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)等多方開(kāi)展的相關(guān)調(diào)查步步緊逼，加上媒體爆料施壓，導(dǎo)致執(zhí)政班子接連損兵折將，事件幾經(jīng)轉(zhuǎn)折，愈加撲朔迷離。

第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2月13日，特朗普的關(guān)鍵幕僚、前總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理弗林因曾私自向時(shí)任俄駐美大使謝爾蓋·基斯利亞克“傳遞不當(dāng)信息”，并在該事件上“誤導(dǎo)”副總統(tǒng)及其他白宮官員而辭職，這標(biāo)志著對(duì)俄干預(yù)大選的“黑客門(mén)”調(diào)查，轉(zhuǎn)向了對(duì)特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)是否參與其中的“通俄門(mén)”調(diào)查。3月2日，特朗普的親密盟友、司法部部長(zhǎng)塞申斯披露，曾在任職聽(tīng)證會(huì)上主動(dòng)隱瞞他于大選期間與俄駐美大使兩次見(jiàn)面并交談一事。面對(duì)輿論壓力，塞申斯宣布將回避“通俄門(mén)”調(diào)查，雖然不至于離職，但成為在“通俄”議題上第二位被扳倒的重臣。

第二個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)是5月9日，特朗普出人意料地解雇了時(shí)任FBI局長(zhǎng)科米。此時(shí)正值科米主持的調(diào)查工作進(jìn)行得如火如荼之際，外界懷疑特朗普此舉是試圖掩蓋某種真相和妨礙司法公正。6月14日，多家媒體報(bào)道，穆勒準(zhǔn)備約談國(guó)家情報(bào)總監(jiān)丹·科茨、國(guó)家安全局局長(zhǎng)邁克爾·羅杰斯，以及前國(guó)家安全局副局長(zhǎng)理查德·萊吉特，這三人都不是特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的成員。據(jù)傳，特朗普曾要求三人公開(kāi)為其澄清“無(wú)辜”，但未果。這表明，穆勒已將“通俄門(mén)”調(diào)查擴(kuò)至妨礙司法公正調(diào)查，而這正是40多年前，時(shí)任總統(tǒng)尼克松因“水門(mén)事件”而遭彈劾的罪名之一。

美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)解雇FBI局長(zhǎng)，這本身并不違法，問(wèn)題是背后的動(dòng)機(jī)何在。特朗普在弗林辭職次日就要求科米“放過(guò)此事”而未能如愿，這對(duì)于美國(guó)的憲法守護(hù)者來(lái)說(shuō)，是一次響亮的警報(bào)，也是特朗普的軟肋。如果有確鑿證據(jù)顯示特朗普確是因此而解雇科米，他就涉嫌妨礙司法公正和撒謊。與此同時(shí)，由于俄方干預(yù)大選已被美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)認(rèn)為是板上釘釘?shù)氖?，如果特朗普確實(shí)曾為勝選而私通俄方，則涉嫌叛國(guó)。

此外，他還面臨利益沖突、親信干政、收受外國(guó)政府錢(qián)財(cái)?shù)纫幌盗兄缚?，這些都是埋伏在他執(zhí)政道路上的“地雷”，也有可能是特別檢察官穆勒終將摘取的“果實(shí)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，特別檢察官的再現(xiàn)——穆勒的臨危受命，拉開(kāi)了特朗普生存之戰(zhàn)的帷幕，并提供了一種可能性：任何重大證據(jù)的發(fā)現(xiàn)，都有可能演化成一場(chǎng)彈劾危機(jī)。

獨(dú)立檢察官為何不再

特別檢察官制度是美國(guó)政治與司法傳統(tǒng)的一部分。1875年，時(shí)任總統(tǒng)格蘭特第一次委任亨德森為特別檢察官，負(fù)責(zé)調(diào)查其內(nèi)閣官員的烈酒稅金貪污案。至今，美國(guó)一共產(chǎn)生過(guò)29位專(zhuān)攻總統(tǒng)和內(nèi)閣弊案的特別檢察官。回顧這段142年的歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)各界對(duì)于特別檢察官職權(quán)范圍、權(quán)力大小的思考像鐘擺一樣來(lái)回波動(dòng)，其間既提出了監(jiān)督權(quán)力的問(wèn)題，也提出了對(duì)權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力進(jìn)行制約的問(wèn)題?？梢钥闯觯@些思考至今仍未停止。

時(shí)間回到1973年10月20日，星期六。特別檢察官考克斯對(duì)“水門(mén)事件”的調(diào)查進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，但總統(tǒng)尼克松拒絕交出相關(guān)的錄音帶證物，并強(qiáng)行解雇了考克斯，時(shí)任司法部長(zhǎng)埃利奧特·理查森和副部長(zhǎng)威廉·拉克爾肖斯因反對(duì)尼克松此舉，憤而辭職。這場(chǎng)被媒體稱(chēng)為“周六夜大屠殺”的亂局表明，總統(tǒng)的自我膨脹能擴(kuò)張為失控的特權(quán)，進(jìn)而演化成美國(guó)制憲者們所畏懼的“走向?qū)Ｖ啤薄?/p>

于是，美國(guó)國(guó)會(huì)首次啟用獨(dú)立于總統(tǒng)和司法部之外的特別檢察官。1978年又通過(guò)了《政府行為準(zhǔn)則法》和《獨(dú)立檢察官法》，將“特別檢察官”改稱(chēng)為“獨(dú)立檢察官”，作為一項(xiàng)政治法律制度固定下來(lái)，賦予其對(duì)管轄權(quán)范圍之內(nèi)事項(xiàng)的“充分與獨(dú)立權(quán)力”，以確保真正做到不管什么人違反聯(lián)邦法律，都能一查到底。至此，獨(dú)立檢察官到達(dá)了其權(quán)力的頂峰。

然而，其后發(fā)生的里根政府“伊朗門(mén)”、克林頓政府“白水門(mén)”及緋聞案等一系列調(diào)查表明，獨(dú)立檢察官制度固然能起到徹查高官違法的重磅沖擊作用，但它畢竟僭越了立法、行政、司法的分權(quán)界線，帶來(lái)監(jiān)督權(quán)濫用的新問(wèn)題。例如，克林頓案的獨(dú)立檢察官斯塔爾歷時(shí)4年之久，耗資4000多萬(wàn)美元，發(fā)起對(duì)總統(tǒng)的彈劾，最終卻徒勞一場(chǎng)，引起普遍反感，被批評(píng)“淪為黨派斗爭(zhēng)的工具”。

美國(guó)國(guó)會(huì)每五年都要重新審議《獨(dú)立檢察官法》并決定是否繼續(xù)沿用，隨著該法于1999年6月30日最后一次延期屆滿失效，獨(dú)立檢察官退出歷史舞臺(tái)，特別檢察官重新回到司法部的管轄之下。endprint

當(dāng)前，特別檢察官在權(quán)力鏈條上隸屬于司法部，其權(quán)限已有所收縮。由于司法部部長(zhǎng)塞申斯回避“通俄門(mén)”調(diào)查，穆勒將對(duì)其任命人——司法部副部長(zhǎng)羅森斯坦負(fù)責(zé)，穆勒雖然有權(quán)組建調(diào)查團(tuán)隊(duì)，發(fā)起司法調(diào)查，傳訊證人等，但在做出起訴、上訴和其它重大行動(dòng)前，必須告知羅森斯坦，后者有權(quán)反對(duì)。

調(diào)查完成后，穆勒須向羅森斯坦遞交報(bào)告，陳述是否提起訴訟及其原因，后者則將報(bào)告結(jié)論告知國(guó)會(huì)，且有權(quán)決定是否將報(bào)告公開(kāi)。當(dāng)然，如果羅森斯坦判斷穆勒存在瀆職、喪失工作能力、面臨利益沖突或有其它嚴(yán)重妨礙履職的充分證據(jù)時(shí)，他可以隨時(shí)撤銷(xiāo)對(duì)穆勒的任命。

駛?cè)霃椲浪颍?/p>

穆勒調(diào)查至今，尚未找到足以證明特朗普犯罪的確鑿證據(jù)，但仍引發(fā)彈劾熱議。這從一個(gè)側(cè)面折射出美國(guó)建制派精英的焦慮，以及他們期盼特朗普下臺(tái)的強(qiáng)烈情緒。彈劾，原本屬于美國(guó)政治制度中的終極制裁，現(xiàn)在卻有被矮化為政治紛爭(zhēng)工具的危險(xiǎn)。

“合眾國(guó)之父”華盛頓早就警告，對(duì)權(quán)力的熱愛(ài)會(huì)帶來(lái)濫權(quán)。彈劾的核心意義就在于，它相信國(guó)會(huì)的力量，通過(guò)罷免總統(tǒng)，保護(hù)公眾免受魯莽或?yàn)E權(quán)的傷害。與此同時(shí)，制憲者們也為彈劾設(shè)置了極高的門(mén)檻，避免經(jīng)由民眾選舉產(chǎn)生的合眾國(guó)總統(tǒng)被輕易推翻。

具體而言，如果證據(jù)確鑿，應(yīng)先由眾議院以簡(jiǎn)單多數(shù)表決通過(guò)，啟動(dòng)彈劾程序；接下來(lái)舉行參議院聽(tīng)證會(huì)，由參議院2/3多數(shù)通過(guò)，才可判處總統(tǒng)有罪，彈劾生效?？梢?jiàn)，彈劾權(quán)從誕生伊始時(shí)，就充分考慮了被濫用的可能性。它作為對(duì)憲法的補(bǔ)救措施，是美國(guó)司法的罕見(jiàn)存在，因?yàn)槊慨?dāng)它出現(xiàn)，要解決的就不是法律紛爭(zhēng)，而是政治制度危機(jī)。

美國(guó)建國(guó)至今，國(guó)會(huì)只對(duì)3位總統(tǒng)啟動(dòng)過(guò)彈劾程序。歷史證明，沒(méi)有一次彈劾是在兩黨對(duì)白宮和國(guó)會(huì)控制形成“一致政府”的格局下啟動(dòng)的，并且，即使眾議院成功彈劾總統(tǒng)，參議院也從未投票解除過(guò)總統(tǒng)職務(wù)。目前，國(guó)會(huì)兩院均為特朗普所屬的共和黨掌控。由于黨派忠誠(chéng)仍是總統(tǒng)的最大資產(chǎn)，眼下，共和黨成為特朗普的“防火墻”。即便民主黨在2018年的中期選舉中奪回參議院，預(yù)計(jì)也難以達(dá)到2/3的多數(shù)。可以判斷，除非有重大證據(jù)出現(xiàn)，塑造出新的全國(guó)輿論，并對(duì)共和黨人形成更大壓力，否則，特朗普有望在穆勒調(diào)查中涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)。反之，若在沒(méi)有違憲證據(jù)、違背選民意愿的情況下強(qiáng)行拿下特朗普，會(huì)加深美國(guó)的危機(jī)。

當(dāng)然，也要看到，彈劾雖然不是現(xiàn)實(shí)威脅，但特朗普確實(shí)面臨諸多問(wèn)題，其執(zhí)政的脆弱性凸顯：

一是總統(tǒng)權(quán)威已受損。他的一系列冒失不僅會(huì)改寫(xiě)自身的執(zhí)政軌跡和前途，還影響著總統(tǒng)職位的權(quán)力地位和影響力。國(guó)會(huì)、司法及政府均在加大對(duì)總統(tǒng)的約束，導(dǎo)致特朗普難以推進(jìn)其政治議程。

二是黨爭(zhēng)激化。兩黨言必稱(chēng)彈劾，動(dòng)輒祭出“殺手锏”，自我克制和互相妥協(xié)都在弱化。在爭(zhēng)吵不休的消極政治生態(tài)中，共和黨的立法努力裹足不前，民主黨則以激發(fā)公眾對(duì)對(duì)手的不滿為己任。兩者對(duì)日常工作的處理反而嚴(yán)重分心，聲譽(yù)均在下降。

三是丑聞?wù)瘟餍?。面?duì)美國(guó)社會(huì)反全球化思潮和民粹主義崛起的深層次變化，精英們視若無(wú)睹，熱衷于“捕獵游戲”，比拼攻擊彼此軟肋，大搞丑聞?wù)?。從這個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是眼下的“通俄門(mén)”調(diào)查，還是潛在的彈劾可能，都不足以有效約束甚至馴服特朗普。美國(guó)能否平穩(wěn)前行是一個(gè)問(wèn)題，解除特朗普職務(wù)將更是一個(gè)問(wèn)題。

（作者系中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院美國(guó)研究所副所長(zhǎng)、副研究員）endprint