張楊

【摘要】全面推進依法治國需要不斷深化司法體制改革，就我國當前的司法實踐來看，司法去行政化成為深化司法改革的應然之義。然而， 我國的司法獨立性、 公正性長期受到行政化束縛， 加之“官本位”思想的影響，司法去行政化還存在諸多難點。

【關鍵詞】依法治國 司法獨立 司法去行政化

【中圖分類號】 D92 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.007

去行政化的行政價值觀背景和基本內涵

去行政化的行政價值觀背景。各種社會主體對行政系統(tǒng)存在價值的基本看法與偏好構成了行政價值觀。馬克思主義政治學說在根本上追求的是人類的解放，實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展，作為馬克思主義政治學說實踐指導的行政價值觀也同樣與人類解放的需求相接。隨著改革開放的不斷深入，我國的行政管理體制改革也逐步推進，在社會主義市場經(jīng)濟的影響下，服務、法治等新的行政價值觀念日益深入人心，更進一步繼承和發(fā)展了馬克思關于服務全人類的思想。在服務、法治等現(xiàn)代化治理觀念的影響下，轉變政府職能、“去行政化”逐漸成為推進法治中國建設、全面深化改革的應然之義。

去行政化的基本內涵和行政化不當。所謂的去行政化就是要盡可能地淡化行業(yè)管理的行政色彩，打破行政束縛，保障行業(yè)的獨立性、公平性，突出行業(yè)主體的主導地位。與去行政化相對應的是行政化不當。不當?shù)男姓憩F(xiàn)在違背行業(yè)規(guī)律，生搬硬套用行政手段來干預、制約行業(yè)主體的法定職能，其實質是行政官僚化和行政特權化，用權力意志去損害行業(yè)獨立性和公平性，通過行政手段控制行業(yè)資源的分配、干預行業(yè)運行程序和結果。

全面依法治國下的司法改革

我國司法改革的歷史性機遇。十八屆四中全會提出要全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系以及有力的法治保障體系。其中，法治的核心問題是高效的法治實施體系，更離不開嚴密的法治監(jiān)督體系。通過法律的實施與監(jiān)督，法律的權威和生命力才能得以延續(xù)。

十八屆四中全會為我國的司法改革帶來了歷史性的機遇，但是司法體系中的頑疾依然未消。長期以來，我國的司法機關獨立性不強、中立性不夠，由于多方面的牽制，司法機關的審判權、檢察權并未嚴格得到依法獨立行使，以權壓法、爭權諉責、貪污腐敗等現(xiàn)象依然存在，嚴重影響到司法的公正和權威，損害了人民群眾的切身利益。因此，建設中國特色社會主義法治體系，推進法治中國建設，不應該也不可能繞開司法體制改革這塊硬骨頭，必須迎難而上，進一步深化司法體制改革。

司法改革涉及到方方面面，包括司法綜合改革、法院改革、檢察改革、公安及司法行政改革等。行政化一直是制約我國司法獨立、公正的重要因素。當前，我國現(xiàn)行的司法體制行政化色彩濃厚，呈現(xiàn)出行政化司法審判體制，比如上下級法院審級關系的行政化、法院內部審判管理行政化、審判委員行政化等。在新一輪的司法改革中，中央明確了司法去地方化、去行政化的改革思路，并出臺《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等一系列文件，防止領導干部干預司法，確保司法機關依法、獨立、公正行使職權。從這個意義上講，司法機關、司法審判和檢察業(yè)務的獨立性是進一步深化司法改革的主線。

理解司法的獨立性。建立能夠依法獨立行使審判、檢察權的司法體制，充分保障司法的獨立性是當前我國司法體制改革的重中之重，也是決定司法改革能否真正成功的關鍵。在此之前，我們需要對司法的獨立性有更加深入的認識。

早在1954年，我國憲法就已經(jīng)宣示了司法獨立的原則，保障司法獨立性也已經(jīng)成為世界各國的共識，成為現(xiàn)代法治的基本準則。實際上，司法并不存在完全絕對的獨立。司法獨立是相對的，需要結合具體的時代背景和國情去分析理解。

西方的司法獨立（judicial independence）源于資產(chǎn)階級分權學說，具有專屬性特征，主張司法權與立法權、行政權相分離，司法權完全獨立，不受立法權、行政權的任何干預和束縛，甚至優(yōu)于立法權和行政權。與西方國家司法制度核心的“司法獨立”不同，我國的司法獨立具有全完不同的性質和內容。

我國是人民民主專政的社會主義國家，實行的是人民代表大會制度。我國的司法觀念離不開根本的國體和政體頂層設計，更離不開馬克思主義行政價值觀以及馬克思主義法治理論的指導，因此，中國不會照搬西方式的三權分立。依法行政，進行法治化治理已經(jīng)成為現(xiàn)代治理的共識之一，成為國家治理的良性取向。在此背景下，中國的司法觀念強調無產(chǎn)階級通過民主的方式制定法律，充分配合國家職能的要求來建設和鞏固社會主義意識形態(tài)，以最大限度地保障人權和自由，實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。因此，強調司法的獨立性并不是要反對黨對政法工作的領導。司法獨立在當代中國應該具有更為豐富和深刻的內涵。從我國的實際運行效果來看，黨對司法工作的正確領導正是中國特色社會主義法治的一大特點和亮點。

總的來講，我國的司法獨立具有兩個層面的內容。一是思想觀念層面，二是制度層面。在觀念方面，司法獨立需要司法的專業(yè)化、職業(yè)化理念。司法判決應當來源于符合司法規(guī)律的專業(yè)指導，而非純個人好惡的判斷。在制度方面，司法獨立需要司法工作人員得到來自職能獨立、法官獨立、組織機構的獨立等方面的保障，排除其他個人和組織的不當干預。公正的判決是在一系列法定的法律程序下，以充分尊重當事人的司法權力和義務為前提下作出的，在此過程中，司法權力必須得到獨立行使，不受其他機關、團體以及個人的干涉。

我國司法去行政化中的要點與難點

全面依法治國下的司法改革需要我們更加深刻地理解司法的獨立性，而在中國的司法實踐中，行政化不當已經(jīng)是妨礙司法獨立、公正的最大絆腳石，去行政化是我國深化司法改革的題中之義。那么，在我國司法現(xiàn)實中又存在哪些行政化不當?shù)默F(xiàn)象呢？我國司法去行政化的要點和難點又在哪里？這是我們需要進一步思考的問題。endprint

長期以來，中國法院系統(tǒng)的設置、管理和運作沒有體現(xiàn)司法工作自身的規(guī)律和特點，基本上是借用行政工作的方式來處理案件、管理審判工作，行政化色彩很濃。嚴重的司法行政化現(xiàn)象直接妨礙了司法的獨立、公正，消除司法中的不當行政，實現(xiàn)司法的去行政化是深化司法改革，推動社會走向公平正義的必要途徑。

明確司法權力主體，界定法律權限。司法權力行使主體應該是也只能是法院、檢察院等司法機關的工作人員。其他黨政機關和部門人員不能違反法定義務，在法律權限之外去干預司法獨立和公正。司法機關應該克服片面行政化的領導方式，法院不應該被作為單純的專政工具，司法更不應成為行政的附庸，應當回歸司法活動的運行規(guī)律，建立起以法官為主體，以審判活動為中心的現(xiàn)代司法管理體制。

此外，司法權力的主體不明還與司法地方化直接掛鉤。實際中，司法去行政化還與司法去地方化緊密相關。在我國的司法實踐中，地方利益和權力長期凌駕于司法活動之上，司法機關的人財物配置無法擺脫地方行政的控制。因此，各級行政領導干部應當以對法律的敬畏之心依法行政。各地方行政機關不應該在法外設定權力，應當進一步推行政府權力清單制度，堅決消除地方行政機構的權力設租尋租空間。各級行政機關和司法行政部門應當切實貫徹服務和法治的理念，在法律范圍內不斷加強對司法行業(yè)政策方面和專業(yè)技術方面的服務和指導，以進一步改善司法活動。

提高司法隊伍素質，暢通人才晉升渠道。司法隊伍素質的高低與司法的公正獨立緊密相關。專業(yè)的司法人員是實現(xiàn)司法獨立的重要保障。然而，在實際的司法隊伍中，存在著大量專業(yè)水平不高以非正式方式進入司法隊伍的人員，比如司法機構中存在著不懂法不學法的行政干部和退伍軍人等，出現(xiàn)沒辦案、辦案少的去領導法官辦案的怪象。在司法人才的培養(yǎng)方面，“官本位”色彩明顯，法官被作為行政官員加以管理和培養(yǎng)，導致優(yōu)秀的法官流向黨政機關。在相當長的一段時期，有些被提拔后的法院院長、業(yè)務庭庭長等脫離了一線的案件審判工作，還以行政官員的身份對案件加以不當干涉。此外，部分年輕法官將行政升遷作為職業(yè)目標，逐漸脫離專業(yè)化的職業(yè)理念。事實上，法官在管理結構中的地位十分尷尬。就算在在法官體系內部，也共存在四級十二等，其設計的初衷是讓法官等級與其審判能力相接。然而，在現(xiàn)實的司法實踐中，法官的工齡及其行政級別往往成為其晉升的重要條件，法官的審判能力并沒有成為其績效考核的核心要素。

提高司法隊伍的質量，一方面要不斷提升高等法學教育水平，培養(yǎng)更多更優(yōu)秀的法律人才。司法審判人員需要具備專業(yè)的法律素養(yǎng)以及過硬的法律知識、較強的業(yè)務能力和實踐能力。司法工作人員必須通過司法考試的理論性行業(yè)初選，具備相應的專業(yè)素質和審判能力，應當杜絕不具備法律素養(yǎng)、缺乏法律實際經(jīng)驗的“空降式”領導。另一方面，應當暢通司法人才的晉升渠道，完善逐級遴選制度。

實行司法多元監(jiān)督，打擊司法腐敗。法院的審判工作需要得到全面的監(jiān)督，既往的司法監(jiān)督主要來自于法院內部和外部行政機構，而司法監(jiān)督應該是多元化的。司法去行政化就是要打破既往相對單一的法院內部監(jiān)督和行政監(jiān)督，構建司法多元監(jiān)督體系。因此，除了黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督，還需要檢察監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、當事人的監(jiān)督、法院內部監(jiān)督以及群眾的監(jiān)督，等等。此外，人民團體在長期的歷史發(fā)展和工作實踐中，已經(jīng)逐步成為了與廣大群眾密切聯(lián)系的利益代表者和維護者，因此，建立司法多元監(jiān)督體系，還要充分發(fā)揮人民團體的作用。

變革司法審判制度，落實司法責任。在具體的司法實踐中，案件往往需要經(jīng)過層層審批，法官、合議庭有時會被架空，失去對案件的決定權。院長、庭長、審委會可以改變合議庭和獨任法官的意見，從而把握案件的處理方向，決定案件的最終結果，司法權讓位于行政權。“審者不判，判者不審”“審者無權，判者無責”已經(jīng)成為我國現(xiàn)行審判運行的最大掣肘因素。在這種模式下，司法的專業(yè)性、獨立性被踐踏，利益權衡和權力操控導致司法公正的異化。因此，應當打破這種審判庭框架，讓審理者裁判，由裁判者負責，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。進一步落實各項司法責任，健全司法權力分工負責制度。此外，各司法機關之間應該相互配合、相互制約，從而確保司法的公正、高效和權威。

此外，在法院內部，上下級請示、協(xié)調、溝通已經(jīng)替代了不同審級的獨立裁判，將審級監(jiān)督關系異化為領導與被領導的從屬關系?，F(xiàn)有的二審制淪為實質上的一審制。因此，應當進一步健全司法運行機制，優(yōu)化司法職權配置，將審判作為法院內部的第一要務，進一步規(guī)范法院審級監(jiān)督，明確司法機關內部各層級權限。

結語

司法去行政化不是要反對黨對政法工作的指導，而是在黨的領導下，以司法運行規(guī)律和事實為依循，破除司法體系中的不當行政，充分保障司法獨立性和公正性，進而發(fā)揮司法的社會治理功能，逐步構建中國特色社會主義法治體系，建設法治中國。不過，去行政化的方向雖然正確，但源于“官本位”意識，“無法完全接軌”的擔憂也非常現(xiàn)實。司法獨立性不到位、司法腐敗現(xiàn)象嚴重、司法人才匱乏、司法公信力缺失等現(xiàn)象依然會不可避免地存在，司法去行政化尚需久久為功。

（本文系2016年度遼寧省社科規(guī)劃基金“中國特色社會主義法治建設的政治邏輯研究”、2016年度遼寧省社會科學普及課題“遼寧法治科普的公眾需求及滿意度調查研究”的成果，項目編號分別為：L16BFX007、2016lslkpktzi-12）

責 編∕鄭韶武endprint