黎志明

摘要：文章以熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院（以下科稱“熱科院”）為案例，針對目前科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀，提出加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督的必要性，同時從建立內(nèi)部控制體系、明確內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，提升內(nèi)部審計人員素質(zhì)等方面對內(nèi)部審計提出要求，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；內(nèi)部審計；監(jiān)督；有效性

近年來，全國投入研究與試驗發(fā)展經(jīng)費在逐年增加，投入強(qiáng)度逐年提高。統(tǒng)計資料顯示，2013～2015年全國投入研究與試驗發(fā)展經(jīng)費分別為11846.6億元、13015.6億元、14169.9億元，3年經(jīng)費投入強(qiáng)度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）分別為2.08%、2.05%、2.07%。隨著科技經(jīng)費投入的不斷增加，財政部、科技部、審計署等部委對科研經(jīng)費支出的合法合規(guī)性提出了更多更高的要求，對科研經(jīng)費的監(jiān)督管理也越來越嚴(yán)的要求。內(nèi)部審計作為科研單位內(nèi)部的監(jiān)督管理部門，對科研經(jīng)費的監(jiān)督管理是否有效則顯得尤其重要。

一、科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀

（一）政出多門，沒有形成統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理規(guī)定

科研經(jīng)費管理按職能歸口劃分，每一個經(jīng)費歸口管理單位，制訂一套與之相適應(yīng)的項目管理規(guī)定和經(jīng)費財務(wù)管理辦法。以熱科院為例，縱向科研項目經(jīng)費來源有科技部、農(nóng)業(yè)部、教育部等，上述部門根據(jù)科研項目的類別制訂一套項目管理規(guī)定和經(jīng)費財務(wù)管理辦法，以歸口管理對應(yīng)的科研項目，并且部門之間缺乏協(xié)調(diào)，從而發(fā)布的規(guī)章制度之間難免存在“沖突”或“盲區(qū)”。

政出多門，各自為政的情況下，不同經(jīng)費歸口單位發(fā)布的經(jīng)費財務(wù)管理辦法對預(yù)算編制、明細(xì)科目、費用支出比例等財務(wù)管理要求也不相同。從而沒有財務(wù)知識的科研人員對項目經(jīng)費財務(wù)管理辦法無法準(zhǔn)確理解，更談不上按照管理辦法的要求進(jìn)行項目經(jīng)費預(yù)算編制及執(zhí)行。甚至專業(yè)的財務(wù)人員做不到全部理解不同部門的諸多要求，難以使各部門的不同要求與財政部預(yù)算編制和會計要求相統(tǒng)一。導(dǎo)致科研項目經(jīng)費預(yù)算編制不合規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行就更無法按要求執(zhí)行，加大了項目經(jīng)費管理和監(jiān)督的難度。

（二）科研經(jīng)費項目預(yù)算申報不符合科研客觀需求

科研經(jīng)費預(yù)算是科研立項重要組成部分，各部門頒布的科研項目經(jīng)費管理辦法對科研支出明細(xì)的要求不同，并且沿用制式模版，對項目支出比例僵化，如限定“間接費”、“管理費”等支出比例；項目支出明細(xì)科目與會計科目不能很好匹配，如“測試化驗加工費”、“數(shù)據(jù)采集”等，在會計上并沒有對應(yīng)的會計科目；科研人員為了能順利通過評審，在編制預(yù)算時不能考慮科研項目的實際情況，只能按照規(guī)定的比例及科目簡單分解。在實際執(zhí)行過程中，因為項目經(jīng)費管理辦法的種種約束，使經(jīng)費預(yù)算不能滿足科技研究客觀需求，經(jīng)費支出受制于預(yù)算限制，項目支出明細(xì)科目與會計科目的不匹配給項目執(zhí)行與結(jié)算帶來諸多困難?？蒲腥藛T為了完成經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率，則使用違規(guī)的方式報銷，如代開稅務(wù)發(fā)票，簽訂虛假合同、虛開會議費等，嚴(yán)重影響項目經(jīng)費執(zhí)行與結(jié)算工作。

（三）重復(fù)申報課題，導(dǎo)致科研經(jīng)費浪費及腐敗

目前，國家各部委、政府各部門，甚至企業(yè)等社會機(jī)構(gòu)設(shè)立各種研究項目和項目推廣，提供多種可供選擇的項目申報渠道。在項目申報時各部門之間缺乏信息溝通平臺，存在信息壁壘，導(dǎo)致同一個項目，可以通過多種渠道申報，獲得多項經(jīng)費支持，造成經(jīng)費嚴(yán)重浪費。另一方面，受制于科研項目預(yù)算編制的約束，科研經(jīng)費重物資投入，輕人力資本投入，以及科研院所工資體系的限制，導(dǎo)致科研人員的人力價值未能得到有效回報。一方面是科研經(jīng)費嚴(yán)重超出科研實際需求，另一方面是科研人員付出與回報不匹配，使部分科研人員運用各種方式將科研資金占為已有，從而導(dǎo)致腐敗的滋生。

二、加強(qiáng)科研經(jīng)費內(nèi)部審計監(jiān)督的必要性

（一）科研經(jīng)費管理要求的提高，要求加強(qiáng)監(jiān)督管理

自2001年3月我國正式啟動國庫集中支付制度改革以來，科研院所來源于國家及地方政府的科研經(jīng)費均已納入到國庫集中支付系統(tǒng)，科研經(jīng)費不再撥付到科研單位，而是實行“項目支出預(yù)算與國庫集中支付”相統(tǒng)一的管理模式。隨著國家對科研經(jīng)費管理要求的提高，前后頒布了《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）、《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號），對相關(guān)制度建設(shè)、科研項目經(jīng)費管理、科研項目和資金監(jiān)管、責(zé)任落實等方面提出了更高的要求。因此，內(nèi)部審計作為科研院所的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適應(yīng)國庫集中支付方式的改革，落實國家政策要求，加強(qiáng)科研經(jīng)費的監(jiān)督管理成為必要。

（二）發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督與咨詢職能的需要

科研項目以課題組負(fù)責(zé)制，項目申請立項、項目研究、項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行均以課題組為單位全權(quán)管理。課題組負(fù)責(zé)人缺乏科研經(jīng)費統(tǒng)籌管理的觀念，缺少內(nèi)部控制、商務(wù)、財務(wù)專業(yè)的知識，在科研項目申報時更多考慮項目申報及課題研究的需要，科研經(jīng)費方面僅從滿足項目評審需求，未考慮內(nèi)部控制、風(fēng)險、合法合規(guī)等方面。從而在經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)上述違規(guī)報銷經(jīng)費、腐敗等種種問題?？蒲性核鶅?nèi)部審計具備監(jiān)督和咨詢的職能，并且配備了各類專業(yè)的審計人員，他們對經(jīng)費管理中違法違規(guī)的現(xiàn)象更加熟悉。因此，在科研經(jīng)費的監(jiān)管引入內(nèi)部審計并建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，即提高了經(jīng)費的使用效率，又充分發(fā)揮了審計的監(jiān)督作用。

三、提高內(nèi)部審計監(jiān)督有效性的建議措施

（一）建立內(nèi)部控制體系，夯實審計依據(jù)

科研院所應(yīng)建立健全內(nèi)部控制體系，通過管理授權(quán)和財務(wù)授權(quán)的形式明確科研項目負(fù)責(zé)人、科研管理部門、財務(wù)部門、內(nèi)部審計部門在科研經(jīng)費的管理與監(jiān)督流程中相應(yīng)的職責(zé)與權(quán)限，通過內(nèi)控制度的規(guī)范，使內(nèi)部審計在開展審計活動時有據(jù)可依，實現(xiàn)對科研項目研究控制活動的良好管理。

首先，建立科研院所管理授權(quán)，明確相關(guān)單位的管理權(quán)限范圍。管理授權(quán)是科研院所一把手為完善管理，把一部分權(quán)力授予相關(guān)管理人員的方式。就科研項目及項目經(jīng)費管理而言，適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，一是打破了科研項目完全由項目負(fù)責(zé)人統(tǒng)管的局面，加大了科研院所對科研項目及經(jīng)費的統(tǒng)籌管理；二是科研院所從一把手到項目負(fù)責(zé)人都有相應(yīng)的授權(quán)，互相起到牽制的作用，減少腐敗的風(fēng)險；三是管理授權(quán)中明確內(nèi)部審計在科研項目管理流程中授予的權(quán)限，使內(nèi)部審計能參與到科研項目管理的全過程，加大了內(nèi)部審計的力度。endprint

其次，建立科研院所財務(wù)授權(quán)，明確相關(guān)單位財務(wù)審批權(quán)限范圍。財務(wù)是資金流出單位的最后一道關(guān)口，對科研項目經(jīng)費的管理尤為重要。清晰的財務(wù)授權(quán)改變了科研項目負(fù)責(zé)人認(rèn)為自己申請的項目經(jīng)費隨意列支的觀念，并且在金額上給予一定的限制，從根源上杜絕了項目經(jīng)費違法違規(guī)報銷，滋生腐敗的風(fēng)險。

（二）建立科研單位內(nèi)部審計清單，明確內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)范圍

加強(qiáng)科研經(jīng)費內(nèi)部審計監(jiān)督，一方面要建立內(nèi)部審計業(yè)務(wù)清單，擴(kuò)大內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，由過去單一的財務(wù)審計向風(fēng)險管理審計轉(zhuǎn)變，把經(jīng)費支出與項目研究任務(wù)結(jié)合起來，拓寬內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)范圍；另一方面，由事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變，使內(nèi)部審計參與到科研項目的全過程，充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督與咨詢雙重職能。因此，內(nèi)部審計清單應(yīng)包括專項審計和審計咨詢兩塊業(yè)務(wù)，其中專項審計包括財務(wù)收支審計、商務(wù)采購審計、科研立項審計、項目管理審計、項目結(jié)題驗收審計等；審計咨詢包括參與科研項目立項申請、合同采購見證、項目經(jīng)費報銷咨詢等科研項目過程可能的風(fēng)險點都可以成為審計咨詢的業(yè)務(wù)范圍。

（三）提升內(nèi)部審計人員的職業(yè)素質(zhì)

高質(zhì)量的審計成果來源于高素質(zhì)的審計隊伍，人才是內(nèi)部審計監(jiān)督有效性的有力保障。提升內(nèi)部審計人員職業(yè)技能，一是提升審計人員的職業(yè)素質(zhì)，審計人員要有崇高的職業(yè)精神，有職業(yè)的歸屬感，在錯綜復(fù)雜的審計過程中始終保持獨立、客觀、公正的立場，保證審計的權(quán)威性；二是提升審計人員的專業(yè)素質(zhì)，審計業(yè)務(wù)涉及科研單位的方方面面，既要求審計人員具備財務(wù)、法律、基建、科研業(yè)務(wù)知識，又要求審計人員具備審計方面的技術(shù)方法和手段，因此，提升審計人員各方面的專業(yè)素質(zhì)，是發(fā)揮審計有效性的重要保證；三是提升審計人員的綜合素質(zhì)，審計工作綜合性強(qiáng)的特點，要求審計人員具備良好的溝通能力、問題協(xié)調(diào)能力和問題分析能力。

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（作者單位：中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院環(huán)境與植物保護(hù)研究所）endprint