劉金鑫+范君暉+章瑞

摘要：隨著全面二胎政策的不斷落實(shí)，幼兒托育服務(wù)作用日益凸顯。在此背景下，文章針對(duì)上海市公共托育情況進(jìn)行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)目前上海市公共托育體系存在托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量良莠不齊、入園難、入園貴、0～3歲托育機(jī)構(gòu)的缺位等問(wèn)題。圍繞這些問(wèn)題，文章通過(guò)比較借鑒香港、臺(tái)灣、瑞典以及丹麥等國(guó)家和地區(qū)的公共托育服務(wù)發(fā)展情況及政策，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并為上海市建立較完善的公共托育服務(wù)體系提供政策建議。

關(guān)鍵詞：公共托育；0～3歲兒童；普惠型；國(guó)際比較

隨著“全面兩孩”政策的逐步實(shí)施，家庭對(duì)公共托育服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》中明確提出了“積極普及學(xué)前教育”、“重視0～3歲嬰幼兒教育”等發(fā)展任務(wù)，著眼于構(gòu)建服務(wù)于大眾的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系。上海作為我國(guó)直轄市之一，擁有人口量大、老齡問(wèn)題突出、新生兒數(shù)量較高的特點(diǎn)，對(duì)公共托育服務(wù)需求迫切。

一、上海公共托育體系研究意義

根據(jù)相關(guān)研究，早在1979 年，上海全市戶籍老年人口中 60 歲及以上老年人口所占比重已經(jīng)達(dá)到 10.2%，65 歲及以上老年人口所占比重也達(dá)到了 7.2%，超過(guò)7%的國(guó)際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著上海率先步入了人口老齡化階段，目前也是我國(guó)內(nèi)地最“老”的地區(qū)。在老齡化嚴(yán)重的同時(shí)，由于政策因素、經(jīng)濟(jì)壓力與觀念因素，上海的女性生育意愿也比較低，這對(duì)于上海市未來(lái)人口結(jié)構(gòu)會(huì)有諸多不利影響。為了提高女性生育意愿，改善人口結(jié)構(gòu)，發(fā)展公共托育顯得尤為重要。

上海市公共托育的建立可以將職業(yè)女性養(yǎng)育子女的一部分壓力轉(zhuǎn)嫁給男性，減少女性求職時(shí)的性別歧視，促進(jìn)兩性職業(yè)平等的實(shí)現(xiàn)；為幼兒提供盡可能公平的起點(diǎn)照顧與教育，有利于縮小“起跑線”的差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保障兒童的身心健康。

二、上海公共托育體系現(xiàn)狀

按照《上海市幼兒園、托兒所分等定級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，各級(jí)區(qū)縣對(duì)托兒所、幼兒園在設(shè)施、設(shè)備，師資、衛(wèi)生保健、保教質(zhì)量等方面進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)、量化，將上海市的幼兒園分三級(jí)。90分以上可評(píng)定為一級(jí)幼兒園，89～60分為二級(jí)幼兒園，60分以下為三級(jí)幼兒園（不合格）。

而大部分上海市的幼兒園都按照年齡劃分為小班、中班和大班，分別招收3～4歲，4～5歲和5～6歲幼兒，主要集中在對(duì)3～6歲的兒童的照顧，缺乏對(duì)0～3歲兒童的照顧。

目前看來(lái)，上海市的幼兒園數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，但增長(zhǎng)速度減緩，逐漸趨于穩(wěn)定，入園兒童數(shù)量也增長(zhǎng)緩慢，但由于全面二孩政策的不斷實(shí)施，現(xiàn)有設(shè)施無(wú)法滿足政策的需求，幼兒園數(shù)量明顯不足。

三、上海市公共托育發(fā)展的瓶頸

上海市公共托育服務(wù)近年來(lái)加速發(fā)展，機(jī)構(gòu)數(shù)量和服務(wù)人員數(shù)量在不斷增加。與我國(guó)其他地區(qū)相比，服務(wù)理念也較完善，但仍存在一些問(wèn)題。

（一）政策碎片化，對(duì)托育機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管

因我國(guó)已經(jīng)取消了公共托育服務(wù)27年，這方面的相關(guān)政策較少，且政策呈碎片化，無(wú)法形成一個(gè)完善的政策體系。這使得對(duì)托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠，托育機(jī)構(gòu)發(fā)展也缺乏政策支撐，公共托育發(fā)展不足，無(wú)法提供足夠的托育資源。

我國(guó)的公共托育機(jī)構(gòu)主要是公立幼兒園，由于公立幼兒園數(shù)量不足，無(wú)法滿足所有適齡兒童的入園需求，一部分兒童進(jìn)入私立幼兒園，但私立幼兒園由于是營(yíng)利性的，逐利性會(huì)導(dǎo)致其為降低成本而提供低質(zhì)量的服務(wù)，無(wú)法滿足兒童需求。

（二）托育機(jī)構(gòu)不足，缺乏足夠的入園名額

上海市總?cè)丝跀?shù)量一直在增加，主要是因?yàn)橥鈦?lái)人口數(shù)量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。但相應(yīng)地幼兒園數(shù)量卻增速緩慢，造成托育機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯不足，無(wú)法滿足現(xiàn)在上海市托育服務(wù)需求。根據(jù)《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》得出上海市近幾年的幼兒入園率，0～6歲兒童的入園率逐年增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度減緩，且均未達(dá)到70%，說(shuō)明仍有30%的兒童的入園需要沒有得到滿足。

（三）0～3歲托育的缺位

而上海目前的托育機(jī)構(gòu)一般只招收3～6歲的兒童，少數(shù)可接受2歲半的幼兒，但數(shù)量較少，無(wú)法滿足家庭需要。且針對(duì)0～3歲的幼兒保育員培訓(xùn)較少，存在未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)上崗的現(xiàn)象。

0～3歲兒童托育的缺位不利于女性在育兒后回歸職場(chǎng)，對(duì)未來(lái)職場(chǎng)發(fā)展會(huì)造成一定的負(fù)面影響。女性職工工作期間無(wú)法照顧幼兒，不利于家庭和諧。因此0～3歲幼兒托育機(jī)構(gòu)需求巨大，同時(shí)托育機(jī)構(gòu)供給不足，缺位嚴(yán)重。

（四）托育費(fèi)用較高

上海市公辦幼兒園分為市級(jí)示范幼兒園、區(qū)級(jí)示范幼兒園，除此之外還有民辦幼兒園，每月收費(fèi)分別為800元、500元和2000元。公立幼兒園的入園費(fèi)數(shù)量較少，一般優(yōu)先照顧本地區(qū)兒童；民辦幼兒園的入園費(fèi)高昂。高額費(fèi)用使得許多流動(dòng)家庭的兒童無(wú)法入園，這造成了適齡兒童入園率較低，流動(dòng)家庭的兒童無(wú)法得到很好的照顧。

（五）“四點(diǎn)半問(wèn)題”

上海市小學(xué)生放學(xué)時(shí)間一般為15：30～16：30，而家長(zhǎng)的下班時(shí)間一般為晚5點(diǎn)半至6點(diǎn)，不利于家長(zhǎng)接送孩子。很多學(xué)生下課后會(huì)去一些輔導(dǎo)班學(xué)習(xí)，等待家長(zhǎng)下班來(lái)接。但很多輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)并沒有相關(guān)的資質(zhì)，員工未接受專業(yè)培訓(xùn)，兒童的安全也因此存在極大的隱患。且活動(dòng)單一，一般是以學(xué)習(xí)和寫作業(yè)為目的，不能讓兒童得到休息和放松，不利于兒童的身心發(fā)展。

四、國(guó)內(nèi)外的公共托育經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的公共托育服務(wù)在發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以通過(guò)學(xué)習(xí)托育體系較為成熟的國(guó)家與地區(qū)的托育做法。

（一）香港的托育情況

香港作為國(guó)際化大都市，一直非常重視幼教工作，其根據(jù)年齡和機(jī)構(gòu)的服務(wù)性質(zhì)將幼教機(jī)構(gòu)分為兩類：幼兒中心和幼稚園。其中，幼兒中心接收未滿6歲幼兒，由于幼兒年齡較小，主要負(fù)責(zé)對(duì)兒童的看護(hù)工作，由社會(huì)福利署管轄，屬于福利體系；而幼稚園接收3～6歲幼兒，主要進(jìn)行保育工作和教育工作，由私人承辦，不屬于福利體系。香港對(duì)幼教機(jī)構(gòu)的教保人員要求極高，提高了幼兒安全和保育質(zhì)量。endprint

（二）臺(tái)灣幼保一體化

臺(tái)灣的幼保體系初期存在幼兒的保育工作和教育工作的沒有明確規(guī)定，管理混亂的問(wèn)題，影響幼兒未來(lái)的發(fā)展。在1999年提出教保一體化的概念，將幼兒教育和保育工作進(jìn)行規(guī)定，對(duì)幼教機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，明確職責(zé)和主要工作內(nèi)容。整合后，托育機(jī)構(gòu)分為兩類：一類是幼托中心（未滿2歲幼兒）和幼兒園（2～5歲的學(xué)前兒童），主要提供看護(hù)服務(wù)，由社會(huì)福利部門主管，教育部門協(xié)辦；另一類是五歲半日制免費(fèi)教育班和課后照顧服務(wù)，主要提供教育服務(wù)，由教育部門主管。

（三）瑞典的教保體系

瑞典是“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家，兒童福利是瑞典各項(xiàng)福利中的重要一部分，也較為成熟。其具體機(jī)構(gòu)及其信息如表1。

瑞典不僅對(duì)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，還極其重視師資，不僅需持證上崗，入職后還需有21～40小時(shí)的在職提高培訓(xùn)。瑞典還重視教師的性別，在教師隊(duì)伍中，男性教師比例較高，且呈上升趨勢(shì)。這種重視男女教師的搭配，對(duì)于幼兒的性格發(fā)展有很大的幫助。

（四）丹麥的兒童教保體系

同為北歐模式的丹麥原本只是向工人家庭提供日托服務(wù)，以減輕工人負(fù)擔(dān)。丹麥于1964年開始提出要保證每個(gè)兒童都可以接受日托服務(wù)，也是普惠型托育工作的開始。其主要的托育機(jī)構(gòu)有日托所，幼兒園和家庭日托。丹麥獨(dú)有的家庭日托主要是接收0～6歲的兒童，負(fù)責(zé)其保育工作，家庭雇傭教保人員，提供教保服務(wù)，兒童數(shù)量約為5～6名，規(guī)模較小且靈活，在社區(qū)內(nèi)較為常見。

（五）日本和美國(guó)的課后照顧

美國(guó)和日本均重視課后照顧，美國(guó)的小學(xué)生課后生活豐富，可以玩游戲和運(yùn)動(dòng)，使智力和體育同步發(fā)展。日本的育兒理念由“家庭育兒”向“社會(huì)育兒”轉(zhuǎn)變，社會(huì)育兒參與度較高。日本在2015年實(shí)施“兒童及育兒支持新制度”，大力支持育兒的發(fā)展，課后照顧可以保護(hù)兒童安全并增加學(xué)習(xí)內(nèi)容，提高幼兒成績(jī)。

（六）澳大利亞和加拿大補(bǔ)貼政策的思考

雖然由很多成功案例值得我們學(xué)習(xí)，但也有某些國(guó)家在育兒體系中出現(xiàn)了問(wèn)題。澳大利亞對(duì)托育機(jī)構(gòu)在進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，期初只補(bǔ)貼給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，之后變?yōu)檠a(bǔ)貼所有托幼機(jī)構(gòu)，根據(jù)兒童數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，這導(dǎo)致了營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)虛假宣傳、降低幼兒待遇等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，補(bǔ)貼也成為教育集團(tuán)后進(jìn)行謀取利益的手段，嚴(yán)重傷害了兒童的利益。加拿大的幼兒托育也因補(bǔ)貼政策出現(xiàn)問(wèn)題。加拿大的公立學(xué)校學(xué)費(fèi)高，只對(duì)低收入家庭有補(bǔ)貼。中等收入家庭沒有補(bǔ)貼，進(jìn)而選擇費(fèi)用較低的私立托育機(jī)構(gòu)，但其私立托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量較差，影響幼兒健康發(fā)展。

（七）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

托育體系成熟的國(guó)家均有專門的幼兒托育中心，保育服務(wù)質(zhì)量較高，且入園費(fèi)用較低，入學(xué)后的學(xué)生也可以接收課后照顧，幫助幼兒學(xué)習(xí)。法國(guó)為了讓幼兒盡快適應(yīng)小學(xué)生活，允許幼兒教師可跟隨幼兒升入小學(xué)一年，完成教學(xué)任務(wù)后返回幼兒教育，這也是其他國(guó)家所沒有的特色。德國(guó)提倡的家庭友好型工作，提供臨時(shí)托兒服務(wù)并為職工物色合適的保育人員，減少家庭對(duì)職員的負(fù)擔(dān)。澳大利亞和加拿大的案例也說(shuō)明補(bǔ)貼需要謹(jǐn)慎，否則，不能帶給幼兒家庭補(bǔ)貼，還會(huì)成為集團(tuán)的牟利手段。

五、我國(guó)建立普惠型公共托育的建議

本文分析了上海市公共托育的現(xiàn)狀，對(duì)公共托育體系較為成熟的國(guó)內(nèi)外地區(qū)進(jìn)行分析，針對(duì)現(xiàn)有體系存在的問(wèn)題，提出下列建議。

（一）建立公共托育的法律法規(guī)體系

目前上海市乃至全國(guó)并沒有健全的托幼法律法規(guī)體系，托育機(jī)構(gòu)良莠不齊，對(duì)其缺乏監(jiān)管。二孩政策的全面放開，將使未來(lái)的托育的需求會(huì)逐漸增大。托育產(chǎn)業(yè)也將不斷發(fā)展壯大，缺乏規(guī)則的托育市場(chǎng)必將出現(xiàn)各種亂象，影響公共托育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)推進(jìn)托幼公共服務(wù)的法律體系建設(shè)，使政府部門及社會(huì)組織在托幼事業(yè)發(fā)展中有法可依。

（二）發(fā)展社區(qū)托幼中心

現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，應(yīng)加大托育機(jī)構(gòu)建設(shè)力度。可以由政府將服務(wù)外包給市場(chǎng)，并以減稅的形式進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)公司建立托育機(jī)構(gòu)。社區(qū)也可成立微型托育機(jī)構(gòu)，丹麥的家庭日托是一個(gè)很好的案例。社區(qū)和家庭緊密聯(lián)系，如果社區(qū)提供托幼服務(wù)，可以保障更多兒童有園可入，解決入園難的問(wèn)題。社會(huì)托育機(jī)構(gòu)地點(diǎn)設(shè)置需統(tǒng)籌，但若是設(shè)立在社區(qū)，將會(huì)降低成本，提高托幼便利度，應(yīng)該大力發(fā)展社區(qū)托育中心的成立。

（三）加強(qiáng)保育人員培訓(xùn)，提高男保育員比例

現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)的保育人員多數(shù)沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，即使有過(guò)培訓(xùn)，質(zhì)量也難以保證。這造成我國(guó)多例幼兒在幼兒園受到虐待事件，嚴(yán)重影響這些幼兒身心健康，打擊了我國(guó)托育體系，因此保育員的培訓(xùn)極其重要。此外上海市幼兒園和中小學(xué)的老師性別比近年來(lái)一直懸殊，女性占比極高，不利于幼兒性格全面發(fā)展。

（四）加大政府財(cái)政投入，對(duì)低收入人群進(jìn)行補(bǔ)貼

大部分西方國(guó)家的入園費(fèi)均由國(guó)家、地方政府和家庭三方面共同承擔(dān)，法國(guó)、英國(guó)和美國(guó)更是全部由政府承擔(dān)。這就大大減輕了家庭的壓力，促進(jìn)公共托育體系的建立。我國(guó)一直以來(lái)對(duì)托育的財(cái)政投入較少，為建立普惠型公共托育體系，需加大財(cái)政投資，幫助低收入家庭減輕經(jīng)濟(jì)壓力，才能有效提高兒童入園率?？筛鶕?jù)收入的高低來(lái)對(duì)其進(jìn)行適度補(bǔ)貼，解決入園貴的問(wèn)題。對(duì)于公立幼兒園不足的問(wèn)題，可以加大政府購(gòu)買力度，從私立幼兒園處購(gòu)買入園名額，降低入園成本。

（五）重視0～3歲幼兒托育

我國(guó)已開放全面二孩政策，幼兒托育服務(wù)日益重要，而上海市目前缺乏0～3歲幼兒的托育服務(wù)，應(yīng)針對(duì)0～3歲兒童建立托育機(jī)構(gòu)，并對(duì)保育員進(jìn)行有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)。這樣可以更好地滿足家庭對(duì)托育服務(wù)的需求，配合二孩政策的實(shí)施。上海在學(xué)前教育三年（2015～2017）計(jì)劃中提出建立0～3歲嬰幼兒早期教育指導(dǎo)管理機(jī)制，為家庭提供早教指導(dǎo)。但目前并沒有成立專門的托育機(jī)構(gòu)， 無(wú)法滿足0～3歲幼兒家庭的托育需求。上海市可以學(xué)習(xí)西方國(guó)家，將0～3歲幼兒的日托中心交由社會(huì)福利部門主管，社區(qū)協(xié)助建立，以提供更好、更靈活的托育服務(wù)。endprint

六、結(jié)論

本研究從上海市全面二孩政策放開的背景出發(fā)，發(fā)現(xiàn)為了緩解上海市老齡化問(wèn)題，改善人口結(jié)構(gòu)，必須提高女性生育意愿。作為實(shí)現(xiàn)二孩政策實(shí)施成效的公共托育體系建設(shè)具有其必然性與緊迫性。而對(duì)上海公共托育體系的現(xiàn)狀分析結(jié)果表明，目前公共托育的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量無(wú)法滿足其發(fā)展需求，需要進(jìn)一步完善提高。阻礙上海市公共托育服務(wù)發(fā)展的首要因素是相關(guān)法律法規(guī)的缺位，建立健全公共托育法律法規(guī)體系是完善托育服務(wù)體系的首要任務(wù)。托育費(fèi)用較高成為阻礙公共托育事業(yè)發(fā)展的最大問(wèn)題。同時(shí)缺少0～3歲的托育機(jī)構(gòu)。最后通過(guò)對(duì)國(guó)外關(guān)于公共托育先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出上海市建立普惠型公共托育的相關(guān)建議，加大政府對(duì)公共托育的財(cái)政投入，建立社區(qū)托育中心，加強(qiáng)保育人員培訓(xùn)，同時(shí)要重視0～3歲幼兒托育缺位的彌補(bǔ)。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院。范君暉為通訊作者）endprint