喬蕊

摘要：在城鎮(zhèn)化的大背景下，縣域經濟發(fā)展也遇到建設用地資源不足的瓶頸。作為突破這一瓶頸的關鍵，集約利用土地是建設新型城鎮(zhèn)道路的必然選擇。文章以太谷縣作為研究案例，從土地利用現(xiàn)狀出發(fā)，全面介紹該縣在土地集約化利用上的經驗，深入分析仍存在的問題并提出解決對策。

關鍵詞：土地資源；集約利用；太谷縣

太谷縣位于山西省中部，地處晉中盆地，太原半小時經濟圈之間。全縣總面積104593.43hm2，人口總數(shù)約30萬人，下轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)198個行政村，是山西省唯一的國家級現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)。在城鎮(zhèn)化的大背景下，太谷縣發(fā)展迅速，2013年城鎮(zhèn)化率已經達到42.56%。但與此相對的是，規(guī)劃至2020年的806hm2建設用地指標已經用去675.38hm2（83.79%），可用于繼續(xù)發(fā)展的土地資源已經捉襟見肘，尋求土地集約利用迫在眉睫。

一、土地集約利用的內涵與意義

（一）土地集約利用的內涵

土地由粗放利用轉向集約利用最早在農業(yè)領域提出，之后借鑒到城市用地。英國經濟學家大衛(wèi)·李嘉圖指出，土地集約利用是指在單位面積的土地上投入更多的資本、技術和勞動，以獲得土地經濟效益的提升。但土地集約化程度也不是越高越好，一方面由于受到邊際報酬遞減規(guī)律的影響，土地集約利用存在臨界點；另一方面，土地的集約利用不應僅僅是提高經濟效益，也應伴隨著社會效益和生態(tài)效益的提升。

（二）土地集約利用的意義

土地集約利用是由我國的土地國情決定的，是對“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策的貫徹和落實，土地集約利用也是地方政府在邁向城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要解決的課題。盡管多種措施已經減少了對國土資源的浪費，但土地粗放使用的狀況還沒有根本轉變。因此嚴格控制建設用地總量，以控增量撬動存量盤活，以轉變土地使用方式倒逼經濟轉型，對于地方城市發(fā)展具有重要意義。

二、太谷縣土地資源現(xiàn)狀

2013年，太谷縣土地總面積為104593.43hm2，其中農用地59392.85hm2，建設用地9237.3hm2，未利用地35963.28 hm2，分別占總土地面積的56.79%、8.83%、34.18%。

（一）農業(yè)用地現(xiàn)狀

農用地中耕地占比48.73%，園地、林地分別占比11.02%、33.80%，其他農用地占6.45%。2009年至2013年，農用地由59783.27hm2調整至59392.85hm2，其中耕地面積由29025.19hm2調整至28940.37hm2，基本高于至2020年規(guī)劃的28296hm2，太谷縣嚴格守住了國家耕地紅線。

（二）建設用地現(xiàn)狀

建設用地中城鄉(xiāng)和工礦建設用地占比88.06%，交通用地占比9.95%，水利設施用地占比2.00%。2009年至2013年，建設用地由8751.87hm2上升至9237.3hm2建設發(fā)展態(tài)勢總體向好。上升主要來源于城鄉(xiāng)建設用地和交通用地的增加，其中得益于龍城高速、太長高速、大西高鐵的修建，交通用地由733.83hm2上升至918.67hm2，增幅明顯。

（三）未利用地現(xiàn)狀

未利用土地總面積35963.28hm2，占全縣土地面積的34.18%。通過多年的開發(fā)造地工作，未利用地由36058.29hm2下降至35963.28hm2，為補充耕地做出了重要貢獻。

綜上所述，太谷縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，土地類型構成也發(fā)生了相應的變化。主要體現(xiàn)在為了適應經濟發(fā)展和工業(yè)集中的要求，部分農用地轉變?yōu)榱私ㄔO用地。但由于耕地保護政策，這種占用都要通過開發(fā)未利用地等方式予以補償。所以總體上，太谷縣通過嚴格執(zhí)行要求和靈活運用政策既滿足了經濟發(fā)展用地，又保障了耕地紅線。

三、太谷縣集約用地的主要做法

（一）總量控制，嚴守耕地紅線

加強對建設用地的總量控制是為了促進土地的節(jié)約利用，更重要的是嚴守耕地紅線。為了守住土地紅線，太谷縣國土資源局的經驗是。一是落實責任，全局上下層層簽訂責任書，將農田保護作為重要的年度考核指標；二是嚴把報批關，不符合規(guī)劃和政策的項目堅決不批，能不占用耕地的盡量不占；三是農村土地整理，開墾荒地以增加耕地總量，涵養(yǎng)劣地以提升優(yōu)質耕地資源，以占補平衡擴展建設用地規(guī)模；四是加大執(zhí)法檢查力度，嚴厲查處非法占用耕地現(xiàn)象，對違法分子形成威懾。

從總量上控制建設用地，就是要梳理起紅線意識，就是要抑制用地沖動。2013年耕地保有量28940.37hm2，高于至2020年的規(guī)劃目標28296hm2，這是對太谷縣保護耕地工作的肯定。

（二）增減掛鉤，嚴控增量用地

城市的發(fā)展需要更多的建設用地作為支撐，但新增建設用地不僅要付出更多的經濟成本還可能破壞生態(tài)。為了嚴格控制增量建設用地，太谷縣國土資源局以“增減掛鉤”為重要抓手，通過農用地與建設用地置換來保證經濟發(fā)展需求和嚴控增量要求。增減掛鉤計劃分批進行，從2011年至今已經成功完成四個批次，共計133.33hm2（2000畝）的增減掛鉤項目任務。

“增減掛鉤”工作的順利開展，為太谷縣的發(fā)展爭取到寶貴的建設用地，在保證縣域耕地不減少的情況下通過“騰籠換鳥”為一批重要項目如胡村瑪鋼工業(yè)循環(huán)經濟園、水秀新型產業(yè)園、金谷現(xiàn)代農業(yè)科創(chuàng)園等創(chuàng)造了落地的條件。

（三）提高效率，盤活存量用地

盤活存量用地是解決既要嚴把用地用量又要促進經濟發(fā)展的關鍵一招。太谷縣采用摸底、治理兩步走，下好盤活存量用地這盤大棋。第一步是組織專業(yè)隊伍對全縣的存量用地情況徹底摸底清查，在調查的基礎上建立太谷縣存量建設用地數(shù)據庫。重點對全縣閑置土地221宗（368.0627hm2），低效土地65宗（335.7471hm2）進行信息化建設，為集約用地決策提供了基礎資料。endprint

第二步是開展存量用地評估與治理工作，將存量建設用地利用狀況與規(guī)劃部門共享，引導投資項目優(yōu)先落地在利用效益較低的土地，提高土地集約程度。如太谷縣重點工程自來水廠的建設，就將廠址選在陽邑鄉(xiāng)回馬碳素廠的舊廠區(qū)，不但解決了舊廠區(qū)閑置問題，也滿足了急需土地企業(yè)的占地需求。

四、太谷縣集約用地仍存在的問題

（一）建設用地供需矛盾突出，部分土地批而未供

太谷縣建設用地的供需矛盾仍然突出，新占地指標少，缺口大。此外，部分項目用地通過農轉征審批后，卻未能供應出去，形成批而未供。經測算，目前批而未供土地仍有237.79hm2左右。

批而未供的主因是經濟下行嚴重，擬用地單位資金缺口嚴重而無力競拍土地，導致項目無法落實。其次，征地補償爭議造成的征地遲緩也是土地供應滯后的原因。還有一部分用地企業(yè)對土地政策持消極態(tài)度，不積極辦理供地手續(xù)，使已批準的土地因不能及時有效利用成為呆地，造成土地資源的浪費。

（二）項目引進后缺乏動態(tài)評估

項目引進后，部分企業(yè)的效益難以達到理想狀態(tài)，占地規(guī)模卻不斷擴張；部分企業(yè)在獲得土地批復后，遲遲沒有動工而導致土地閑置，而對此類企業(yè)的監(jiān)察還存在難度，處罰缺少手段，導致資源浪費。

如某產業(yè)園區(qū)，占地面積500hm2，已簽約41個項目，投產企業(yè)10家，目前產生的效益與目標產值還有比較大的差距。園區(qū)應該形成良好的市場機制和淘汰機制，對有潛力的企業(yè)應當扶持和培養(yǎng)，對于始終不體現(xiàn)效益的企業(yè)應該及時查清原因，對于惡意占用資源的企業(yè)應該果斷淘汰。

（三）對違法用地行為震懾力度不夠

由于監(jiān)管部門需要兩到三個月的法定立案流程，部分違法當事人在接到責令停止違法行為通知書后，對待責令態(tài)度消極，由于違法行為不能及時制止，當事人甚至會突擊搶建，造成既定事實以增加對違法行為的懲治難度。

這種情況是由于違法成本較低，以及違法當事人存在僥幸心理。監(jiān)管部門必須在制度和工作流程上予以改進，需要完善多部門聯(lián)動機制，需要加快對違法事實的認定和處罰決定下達速度，需要提高違法成本，才能對其余潛在違法人員起到足夠的警示作用。

五、太谷縣提高用地集約程度的對策

（一）規(guī)土融合，單元規(guī)劃綜合治理

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃出現(xiàn)矛盾會造成城市建設過程產生爭議甚至出現(xiàn)停滯?！耙?guī)土融合”是上海市對這一問題作出的解決方案。通過國土資源局和規(guī)劃局的合并，借由城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃工作的整合，真正做到了城市綜合效益的整體提升，突破了用地規(guī)模的瓶頸。

縣級政府應當創(chuàng)造條件，加強部門間協(xié)作，將土地管理中的政策和要求融合到城市規(guī)劃的編制中去，將城市空間布局和土地調控指標統(tǒng)一協(xié)調起來，盡可能保持城市規(guī)劃科學穩(wěn)定可持續(xù)，降低重復規(guī)劃帶來的資源浪費。通過優(yōu)化城市功能布局和產業(yè)結構，在用地規(guī)模限制下增加土地流動性，促使低效能用地升級為高效能用地。

（二）評價考核，動態(tài)管理用地效益

應當充分結合當?shù)貙嶋H情況，針對不同用地設計科學合理的考評指標體系。全流程的考評體系有助于對土地利用集約程度進行動態(tài)管理，將有效解決實際工作中批而未征、征而未供、供而未用、用而低效的土地資源管理效率不高的問題。

縣級政府要加強項目審查，根據項目的投資額度、稅收情況、產業(yè)發(fā)展布局及綜合社會效益多方面評價。動態(tài)化的考評體系能夠滿足政府對低效利用土地及時重新治理的需求，也能夠幫助政府加強對城市發(fā)展總體進程的把握，從而避免了由于情況了解不及時而造成的土地資源浪費。

（三）強化監(jiān)管，嚴厲打擊非法用地

事前、事中、事后的監(jiān)管措施應落實到位。監(jiān)管過程中，要做到監(jiān)管有法可依，有規(guī)可查。盡可能掃除逃避監(jiān)管的漏洞，對非法用地現(xiàn)象要堅決查處，對浪費用地資源的情況要果斷處理。

要利用好現(xiàn)代科技手段，通過衛(wèi)星監(jiān)測及時識別違法違規(guī)用地，實現(xiàn)準確定位和精確打擊，對主要責任人嚴肅處理。對土地違法行為影響嚴重的企業(yè)列入黑名單警示。同時要利用好媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督，對曝光的違法使用土地案件及時處理，對群眾信訪舉報的案件認真對待。要有計劃的對閑置土地開展調查和處置工作，促使其效益得到提升。

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（作者單位：山西省晉中市太谷縣國土資源局）endprint