崔佳良 荀康偉

香港社會服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)察制度
——以殘疾人服務(wù)為例

崔佳良 荀康偉

自1999年以來，香港特區(qū)政府借鑒國外服務(wù)質(zhì)量評估機(jī)制，逐步建立了一整套社會服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度，并應(yīng)用于各類社會服務(wù)領(lǐng)域。有效的服務(wù)監(jiān)察體系對于保證殘疾人服務(wù)的質(zhì)量尤為重要。本文深入闡述了香港特區(qū)社會服務(wù)質(zhì)量管理中《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》及評估監(jiān)察方法的內(nèi)容與特點(diǎn)，分析該服務(wù)監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用重點(diǎn)及存在的問題，以期對我國內(nèi)地社會服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)的建設(shè)與完善有所參考，對殘疾人服務(wù)水平的提升有所幫助。

康復(fù)服務(wù)；服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察；服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)；香港

前言

社會服務(wù)涉及大量的公共資源投入，如何在控制服務(wù)成本的前提下保證社會服務(wù)質(zhì)量及效率是近年各國公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵議題。在香港，新管理主義改革的思想在20世紀(jì)90年代已經(jīng)有所醞釀，其標(biāo)志性政策是2000年社會福利署（簡稱社署）實(shí)施的整筆撥款（Lump Sum Grant）福利服務(wù)資助制度。至2015年，僅在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中，受整筆撥款資助的各類服務(wù)機(jī)構(gòu)已超過900家[1]。為了提升服務(wù)的供給效率，香港政府在1999—2002年間逐步研究和建立了新的服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察體系，引入一系列評估監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)社會服務(wù)質(zhì)量管理，強(qiáng)化問責(zé)制度。目前，香港社會服務(wù)監(jiān)察體系大致包括三個部分：《津貼及服務(wù)協(xié)議》《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》以及服務(wù)表現(xiàn)評估方法?！督蛸N及服務(wù)協(xié)議》由受資助的服務(wù)機(jī)構(gòu)與社署訂立，清楚列明了機(jī)構(gòu)營辦的角色和責(zé)任、服務(wù)量和服務(wù)成效等績效指標(biāo)，是非政府機(jī)構(gòu)獲得社署資助的最低指標(biāo)。《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》則著重于服務(wù)質(zhì)量管理，明確設(shè)立了服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的16項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由各機(jī)構(gòu)根據(jù)各自的服務(wù)特性和實(shí)際情況在服務(wù)中應(yīng)用。服務(wù)表現(xiàn)評估方法是社署對受資助機(jī)構(gòu)的服務(wù)量、服務(wù)成效和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)察辦法，包括自我評估、統(tǒng)計(jì)報告以及突擊檢查、公眾監(jiān)管等方法。本文闡述了香港社會服務(wù)質(zhì)量管理中對《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》及評估監(jiān)察方法的設(shè)計(jì)，并以兩位作者多年從事殘疾人院舍及就業(yè)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析該服務(wù)監(jiān)察體系在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中的重點(diǎn)應(yīng)用及問題，并對國內(nèi)社會服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)的建設(shè)與完善及對殘疾人服務(wù)水平的提升提出了建議。

作者單位：新南威爾士州立大學(xué)健康社科研究中心 澳大利亞悉尼 2052

表1 《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》

1.《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》及其實(shí)施方法

1.1 《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》基本內(nèi)容

考慮到服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異性和服務(wù)領(lǐng)域的異質(zhì)性，社署在制定《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》之初已為非政府機(jī)構(gòu)預(yù)留了一定的自主空間。各個服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分監(jiān)管任務(wù)，便于因地制宜地制定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，同時也一定程度上節(jié)約了社署的監(jiān)督成本。簡單來說，社署給出了16條《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》（見表1）的基本框架，各個機(jī)構(gòu)和其下屬機(jī)構(gòu)可以根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容、目標(biāo)和特點(diǎn)，在與《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的基本框架不沖突的前提下，根據(jù)各自的實(shí)際情況制定具體的服務(wù)質(zhì)素指標(biāo)規(guī)范自身服務(wù)。因此，香港各個機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》在具體細(xì)則方面略有差異。

社署16條《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的基本框架分為四大類，分別為資料提供、服務(wù)管理、服務(wù)提供以及保護(hù)服務(wù)使用者的權(quán)利。資料提供部分有三個具體指標(biāo)，規(guī)定了服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的資料和記錄，包括服務(wù)的內(nèi)容、目標(biāo)及提供服務(wù)的形式，機(jī)構(gòu)檢討和修訂服務(wù)方面的政策以及服務(wù)運(yùn)作和活動的記錄。這些資料可以幫助政府和公眾了解有關(guān)服務(wù)的基本信息和服務(wù)的具體內(nèi)容，便于公眾向服務(wù)機(jī)構(gòu)提出意見，以保證服務(wù)內(nèi)容能夠滿足服務(wù)使用者不斷變化的需求。

服務(wù)管理部分涵蓋內(nèi)容比較廣泛，涉及機(jī)構(gòu)的人力資源管理、法律遵守、財(cái)務(wù)管理、人身安全以及服務(wù)質(zhì)量的管理，覆蓋對象不僅包括服務(wù)使用者，也包括職員。這些服務(wù)管理規(guī)則的制定也需要吸納管理人員、職員、服務(wù)使用者和社會關(guān)注人士提出的意見，最大程度地爭取規(guī)章制度的全面和公正。

服務(wù)提供部分涵蓋內(nèi)容較少，2條細(xì)則規(guī)范了服務(wù)的申請接受流程以及需求評估和滿足，并未涉及具體的服務(wù)手法和服務(wù)模式，這也反映了不同服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)手法和服務(wù)模式的多樣性。

服務(wù)使用者權(quán)利的保護(hù)部分有5條具體的標(biāo)準(zhǔn)，涉及知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、私隱權(quán)、保密權(quán)、投訴權(quán)和免受侵犯等。其中的附則還包括對虐待兒童、虐待老人、親密伴侶暴力、成年人暴力、虐待智障和精神病患者等的處理的相關(guān)指引?！斗?wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》第15條不僅保障了服務(wù)使用者的投訴權(quán)，也保障了職員的投訴權(quán)，從而使職員表達(dá)意見的權(quán)利得到了尊重，提升了職員的主人翁意識，對增強(qiáng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的凝聚力和活力起到了積極作用。

1.2 《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的監(jiān)督體系

香港《服務(wù)表現(xiàn)評估手冊》規(guī)定，社署對《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施監(jiān)察概括為三大類，即服務(wù)營運(yùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的服務(wù)質(zhì)量檢討和審查，社署對機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)察，以及服務(wù)使用者及公眾人士對服務(wù)的監(jiān)督[2]。

1.2.1 機(jī)構(gòu)自查

為體現(xiàn)對社會服務(wù)營辦機(jī)構(gòu)的尊重，香港政府對社會服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)察以服務(wù)機(jī)構(gòu)自我評估和提交報告為主。自我評估要求服務(wù)營辦者采用多種程序及方式審視其服務(wù)是否達(dá)到《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的要求，發(fā)現(xiàn)需要改善之處及制定改善措施。例如，服務(wù)機(jī)構(gòu)自行制定自我評估程序，收集服務(wù)用戶或職員意見進(jìn)行定期自我審查。部分大中型非政府機(jī)構(gòu)每年還會定期進(jìn)行下屬機(jī)構(gòu)間的服務(wù)質(zhì)素審查，即從各下屬機(jī)構(gòu)抽調(diào)同事組成2至3人為一組的內(nèi)部審查小組，模仿社署探訪程序在機(jī)構(gòu)內(nèi)各下屬機(jī)構(gòu)間進(jìn)行內(nèi)部定期或突擊探訪，并記錄探訪過程，提出改善意見。為鼓勵自我評估及程序標(biāo)準(zhǔn)化，社署在網(wǎng)上提供適用于《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的統(tǒng)一化的評估模式、參考執(zhí)行、審核表格及改善表格，供服務(wù)機(jī)構(gòu)及公眾參閱。各機(jī)構(gòu)均需定期向社署匯報內(nèi)部審查的相關(guān)工作，提交年度自我評估報告。

1.2.2 政府監(jiān)督

為防止服務(wù)營辦機(jī)構(gòu)提供虛假報告，社署會對營運(yùn)超過一年的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行探訪，實(shí)地了解服務(wù)機(jī)構(gòu)對其《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行及其他方面的表現(xiàn)。每三年，各服務(wù)機(jī)構(gòu)轄下將有至少一間機(jī)構(gòu)被選中接受社署的探訪。探訪的安排有兩種：評估探訪和突擊探訪。評估探訪提前一個月通知受訪機(jī)構(gòu)，突擊探訪則不做事先通知。探訪由至少一位社署評估主任在一日內(nèi)完成。探訪的評估程序一般包括以下步驟：抽取某幾項(xiàng)《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)文件進(jìn)行審閱，實(shí)地巡查機(jī)構(gòu)環(huán)境，訪問機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、部分機(jī)構(gòu)職員、服務(wù)使用者以及服務(wù)使用者家屬（如在場）。評估主任一般會在探訪當(dāng)日向被評估機(jī)構(gòu)口頭反饋評估意見及結(jié)果，隨后提出相關(guān)的書面報告，指出服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)良服務(wù)措施以及存在的問題，問題嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)需要制定整改計(jì)劃及時間表。對于逾期而未能整改的機(jī)構(gòu)，社署有權(quán)扣減或撤回政府資助。

1.2.3 公眾監(jiān)督

除機(jī)構(gòu)自查和社署評估外，公眾監(jiān)督也是服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察的重要方法。社署和各機(jī)構(gòu)除了在探訪機(jī)構(gòu)時訪問服務(wù)使用者，有需要時也會對某服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)使用者滿意度調(diào)查。另外，服務(wù)使用者和市民有權(quán)查閱服務(wù)機(jī)構(gòu)制定的《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》細(xì)則、服務(wù)政策和程序以及服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，有權(quán)向機(jī)構(gòu)及社署作出口頭或書面投訴，被投訴機(jī)構(gòu)需及時作出響應(yīng)。事實(shí)上，很多市民都積極行使監(jiān)督社會服務(wù)的權(quán)利。過去5年，僅針對院舍服務(wù)，香港特區(qū)政府接到的來自市民的正式投訴就有約300件[3]，這對促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升起到了至關(guān)重要的作用。

2.《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》在殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用

2016年香港殘疾人服務(wù)及醫(yī)務(wù)社會工作所使用的公共開支在所有服務(wù)領(lǐng)域中排名第三，僅次于社會保障和安老服務(wù)[4]。僅院舍服務(wù)和日間職業(yè)康復(fù)服務(wù)，殘疾人服務(wù)名額就超過3萬個[4]。因此，如何在善用公共資源的前提下為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是政府社會服務(wù)工作的重點(diǎn)之一。筆者將以自身在殘疾人院舍服務(wù)和就業(yè)服務(wù)的微末經(jīng)驗(yàn)，分享服務(wù)質(zhì)量管理在該兩類殘疾人服務(wù)中應(yīng)用的重點(diǎn)，希望可以對我國內(nèi)地在相關(guān)領(lǐng)域的政策制定和完善有所啟發(fā)。

2.1 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

2.1.1 環(huán)境安全保障機(jī)制

對于7天24小時不間斷運(yùn)作的殘疾人士院舍服務(wù)，保證環(huán)境安全（《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》第9條）是服務(wù)質(zhì)量管理的重點(diǎn)工作之一。院舍一般會定期檢查和討論緊急事故應(yīng)變程序，進(jìn)行環(huán)境安全檢查，消防火警演習(xí)，維修保養(yǎng)安全設(shè)備、院舍設(shè)施及車輛等。標(biāo)準(zhǔn)要求非常精細(xì)周全，旨在杜絕安全隱患。首先，所有可能對人造成傷害的物品、設(shè)施及情況要附上便于殘疾人士識別的標(biāo)簽。例如，在洗碗劑瓶身粘貼骷髏標(biāo)志或“有毒”字樣，為健身器材附上詳細(xì)的使用說明，確保院舍各處保持整潔干燥，地面上有水漬應(yīng)立即清潔并擺放“小心滑倒”的標(biāo)牌等。其次，院舍設(shè)施如電器、車輛等，都應(yīng)進(jìn)行維修保養(yǎng)并記錄存檔。另外，院舍還要利用宣傳及演習(xí)等方法確保職員及服務(wù)使用者熟知火災(zāi)發(fā)生應(yīng)急程序和消防器材位置。這些看似瑣碎的細(xì)節(jié)體現(xiàn)了服務(wù)機(jī)構(gòu)對安全的重視程度，也是社署巡查院舍評估其服務(wù)質(zhì)量的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.1.2 跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)作機(jī)制

針對殘疾人士的多種需要，院舍服務(wù)一般由跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)合作運(yùn)營。除小型院舍外，一般院舍服務(wù)團(tuán)隊(duì)包括行政人員、負(fù)責(zé)護(hù)理工作的員工，如護(hù)士、保健員或個人護(hù)理員等，也包括社工或福利工作員以及其他康復(fù)服務(wù)專業(yè)人員，如職業(yè)治療師或物理治療師等。針對跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)合作的特點(diǎn)，院舍機(jī)構(gòu)在制定《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》細(xì)則時就要注重協(xié)作性和靈活性，以便于各專業(yè)職員根據(jù)服務(wù)使用者的不同需要發(fā)揮其專業(yè)所長，提供更為多元有效的服務(wù)。例如，關(guān)于《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》第11條評估服務(wù)使用者需要時，服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)力圖制定能夠在個人需要評估和服務(wù)規(guī)劃中促進(jìn)服務(wù)使用者、家屬及各專業(yè)職員間交流的機(jī)制，根據(jù)服務(wù)使用者當(dāng)時的情況靈活地采納各方意見，而不是死板地規(guī)定由誰負(fù)責(zé)評估、如何滿足需要及完成的時限。再如，在院舍服務(wù)中，職員需要輪班提供24小時服務(wù)，這就意味著每班未必有不同專業(yè)的職員當(dāng)值。故此，在制定緊急事故應(yīng)變機(jī)制(《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》第9條)時，機(jī)構(gòu)也需要預(yù)留一些靈活處理的空間，讓不同專業(yè)的職員可根據(jù)過往和目前服務(wù)使用者的情況進(jìn)行處理，同時，設(shè)立指引，使當(dāng)值職員能夠在有需要時得到不同專業(yè)職員的協(xié)助。

2.1.3 服務(wù)對象參與機(jī)制

《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的執(zhí)行重視服務(wù)使用者的參與，如要求院舍在顯眼位置張貼《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容，主動讓服務(wù)使用者了解該標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及定期向服務(wù)使用者收集意見等。社署評估主任在探訪院舍時也會訪問服務(wù)使用者及其家屬（如在場）。但是，《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容復(fù)雜，行文風(fēng)格單一且略顯刻板，如何引起服務(wù)使用者的興趣和重視，是促使他們參與服務(wù)質(zhì)量管理的難點(diǎn)。另外，部分殘疾人士理解能力欠佳，如何令所有殘疾服務(wù)使用者正確理解《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容也是殘疾人服務(wù)的重點(diǎn)。為此，服務(wù)機(jī)構(gòu)就需要多發(fā)揮奇思妙想。例如，某些院舍會利用每日晚餐或午餐時間播放講解《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的錄音，舉辦相關(guān)的問答比賽，或者設(shè)立意見收集箱或“民主墻”等，以各種方法鼓勵服務(wù)使用者提出意見。另外，為了有效宣傳《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》，職員也可以制作趣味性強(qiáng)、通俗易懂的圖文介紹，或以簡報的形式向服務(wù)使用者個人或小組宣講，或以海報及宣傳單的形式張貼發(fā)放。這些做法的目的都是讓服務(wù)質(zhì)量能夠受到由下自上的群眾監(jiān)督，而不僅僅是由上而下的政府監(jiān)察。

2.2 殘疾人就業(yè)服務(wù)

2.2.1 重點(diǎn)——職場環(huán)境安全與人身健康

早在20世紀(jì)50年代香港已經(jīng)有服務(wù)殘疾人的庇護(hù)工場。到了20世紀(jì)80年代，隨著輔助就業(yè)服務(wù)的發(fā)展，許多較有能力的殘疾人開始嘗試在社區(qū)工作。在就業(yè)服務(wù)中，保證殘疾人的職業(yè)安全健康是一個重要的關(guān)注點(diǎn)。不管是在庇護(hù)工場還是在社區(qū)工作，殘疾人的安全和健康都有可能受到威脅。為了達(dá)到《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的要求，就業(yè)服務(wù)需要確保殘疾人有安全的生產(chǎn)和工作環(huán)境，開展職業(yè)病和工傷的預(yù)防，以及職業(yè)技能的培訓(xùn)，提升殘疾人的職業(yè)安全健康意識。與院舍類似，工場也會安排火警演習(xí)，標(biāo)識安全通道以及培訓(xùn)緊急疏散的程序。負(fù)責(zé)輔助就業(yè)服務(wù)的社工以及專業(yè)治療師需要充分了解社區(qū)的工作環(huán)境是否有可能給殘疾人的安全帶來隱患，工作時間是否過長，殘疾人的能力是否足夠應(yīng)對工作的要求，工作內(nèi)容是否會導(dǎo)致職業(yè)病或是工傷，工作機(jī)構(gòu)是否為殘疾人購買工傷保險等。社署在巡查的時候，也會關(guān)注機(jī)構(gòu)是否有一些措施保證殘疾人的職業(yè)安全健康。

2.2.2 難點(diǎn)——保障殘疾人遠(yuǎn)離職場人身侵犯

一般就業(yè)服務(wù)的對象有相當(dāng)一部分是心智障礙人士，由于認(rèn)知能力有限，他們往往對性有一定的認(rèn)識，但又一知半解，自我保護(hù)意識比較弱。他們在工作中或在社區(qū)中有機(jī)會接觸到許多不同的人，這就存在一定的風(fēng)險?！斗?wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》第16條的目的是保護(hù)殘疾人免受侵犯，它對“侵犯”的內(nèi)涵和外延作了詳細(xì)的定義和分類，包括服務(wù)使用者間侵犯、職員侵犯服務(wù)使用者/職員間侵犯、服務(wù)使用者侵犯職員，以及外來人員侵犯服務(wù)使用者，其中每一類侵犯都有一套對應(yīng)的處理指引。在教育和預(yù)防方面，許多就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都會定期為殘疾人舉辦性教育講座，教授男女生理知識，說明朋友關(guān)系和戀人關(guān)系的親密尺度、正確的待人態(tài)度、社交技巧、性侵犯的定義和后果、應(yīng)對性侵犯的方法等。負(fù)責(zé)輔助就業(yè)的輔導(dǎo)員也會與雇主取得溝通，確保殘疾人在職場上也得到相應(yīng)的保障。外出活動時，要盡量避免服務(wù)使用者在監(jiān)控死角停留。男女比例要科學(xué)，女服務(wù)對象外出時，必須有女職員陪同。

2.2.3 特殊節(jié)點(diǎn)——需求評估與個性化服務(wù)

在就業(yè)服務(wù)中，殘疾人的需求呈現(xiàn)多樣化特征。除了就業(yè)方面的訓(xùn)練需求，許多庇護(hù)工場的殘疾人也面臨著年齡老化帶來的各種退化和疾病問題。所以，全面的需求評估非常重要。在接案階段，殘疾人會被邀請完成工作能力測試、參與面談以及接受醫(yī)務(wù)所的身體檢查。在所有的程序完成以后，社工、就業(yè)導(dǎo)師、護(hù)士及中心主任會召開個案會議，討論就業(yè)服務(wù)是否可以滿足殘疾人的需要以及具體的服務(wù)計(jì)劃（一般半年一次），計(jì)劃的內(nèi)容包括工作訓(xùn)練、健康照顧和興趣拓展等。在服務(wù)提供期間，社工、就業(yè)導(dǎo)師和護(hù)士每年會評估服務(wù)對象的個別需要，根據(jù)服務(wù)對象的個別需要修改服務(wù)計(jì)劃，在年末會召開個案會議，評估個別服務(wù)進(jìn)度，同時評估服務(wù)計(jì)劃的實(shí)施成果，修正或制定下一年的服務(wù)計(jì)劃。

3.存在的問題與改進(jìn)方向

作為香港特區(qū)社會服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察體系的主要內(nèi)容，《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》及服務(wù)評估制度已經(jīng)在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中實(shí)施超過15年。盡管如此，在實(shí)踐中，筆者認(rèn)為該體系還存在著一些關(guān)鍵性的問題需要不斷改進(jìn)，這些問題為我國內(nèi)地殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量管理體系的發(fā)展與完善提供了重要的啟示。

3.1 如何平衡行政工作與業(yè)務(wù)工作

《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的突出特點(diǎn)是要求機(jī)構(gòu)在服務(wù)的各個方面作出詳細(xì)的指引和文字記錄。一間僅提供單一服務(wù)的機(jī)構(gòu)，與服務(wù)相關(guān)的程序、表格和指引通常就可以達(dá)到上百份，而《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》還明確要求對這些文件進(jìn)行定期的檢查和修訂。然而，為合理利用有限的公共資源，一般殘疾人士服務(wù)機(jī)構(gòu)（例如殘疾人士宿舍或庇護(hù)工場）只聘請一位文員負(fù)責(zé)行政工作，很多行政工作由前線專業(yè)員工負(fù)責(zé)。這些無疑大大增加了前線專業(yè)員工的行政工作量，壓縮了他們面對面為服務(wù)使用者提供服務(wù)的時間，一定程度上有悖于監(jiān)察體系保證服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。而一些希望投入更多時間用于直接服務(wù)的員工，則往往對《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》產(chǎn)生反感，將其完全視為行政工作去“應(yīng)付”，很難將標(biāo)準(zhǔn)的精神貫徹到前線工作中。因此，在實(shí)施服務(wù)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化的同時，應(yīng)該把握好行政和業(yè)務(wù)的關(guān)系，通過電子化等形式簡化專業(yè)員工的行政工作，并在購買服務(wù)時預(yù)留足夠用于行政支援的資源，減少標(biāo)準(zhǔn)化帶來的行政工作對前線服務(wù)質(zhì)量的影響。

3.2 如何保障服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制真正發(fā)揮效用

《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》是否能夠有效保證服務(wù)質(zhì)素，很大程度上取決于監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)和在實(shí)際工作中的實(shí)施。雖然目前的制度可以令各個機(jī)構(gòu)在架構(gòu)、政策、程序等方面在書面上達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，卻并不能保證在具體實(shí)踐中也達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)質(zhì)量。其中一部分原因在于，社會服務(wù)的個性化令服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一度量存在困難。另外，除突擊探訪外，自我評估及事前通知的評估探訪未必能真實(shí)反映機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。事前接到社署通知的服務(wù)機(jī)構(gòu)，通?？梢酝粨魫貉a(bǔ)相關(guān)文件資料，并用大量的時間培訓(xùn)員工、服務(wù)使用者甚至家屬回答評估專家的問題，甚至背誦答案，來達(dá)到通過評審的目的。故此，社會服務(wù)質(zhì)量管理應(yīng)采用更為動態(tài)的監(jiān)管機(jī)制，增加不定期的評估探訪，邀請第三方專家、專業(yè)員工或服務(wù)使用者加入評估團(tuán)隊(duì)，及時和綜合地評估服務(wù)質(zhì)量。另外，社署修訂《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》總則和各服務(wù)機(jī)構(gòu)修訂細(xì)則時，應(yīng)該多吸納前線員工的意見，令標(biāo)準(zhǔn)兼具統(tǒng)一性和靈活性，并且更貼近實(shí)際服務(wù)，不用“死記硬背”，有利用提升服務(wù)質(zhì)量管理的效度。

3.3 通過完善“服務(wù)提供”實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

縱觀四部分的《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》，其中關(guān)于服務(wù)提供方面的內(nèi)容是最少的，只有第10條和第11條兩條標(biāo)準(zhǔn)，其具體的內(nèi)容主要包括服務(wù)的進(jìn)入、退出以及需要的評估。至于在服務(wù)過程中需要遵循哪些規(guī)范，《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》并沒有給出具體的標(biāo)準(zhǔn)。而服務(wù)的提供直接關(guān)系到服務(wù)的質(zhì)量。究其原因，一方面，前線的服務(wù)提供者具體的工作方法往往多元化，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范；另一方面，隨著服務(wù)使用者需求的不斷變化，服務(wù)的工作方法也在不斷地探索和變化中，很難開發(fā)出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范服務(wù)。隨著服務(wù)發(fā)展越來越成熟，將來可能會有基于服務(wù)提供的共識產(chǎn)生，基于這些共識，應(yīng)致力于開發(fā)提升服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

4.《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》對內(nèi)地殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的啟示

無論是香港特區(qū)的《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》還是內(nèi)地的“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，都是希望通過制定一些規(guī)范服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)來提升服務(wù)的質(zhì)量。事實(shí)上，無論是香港還是內(nèi)地，標(biāo)準(zhǔn)化給服務(wù)帶來的兩難困境是相似的。一方面，服務(wù)質(zhì)量必須通過標(biāo)準(zhǔn)來保證；另一方面，過度標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)也抹殺了服務(wù)提供者在服務(wù)提供中的創(chuàng)造性和自主性，也給滿足服務(wù)使用者“個別”的需求造成了障礙。在這方面，香港特區(qū)《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》的經(jīng)驗(yàn)在許多地方值得內(nèi)地借鑒。第一，香港特區(qū)政府把《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》作為一種自我管理服務(wù)的策略，具體標(biāo)準(zhǔn)的制定為服務(wù)機(jī)構(gòu)留下了很大的空間，這就使得服務(wù)機(jī)構(gòu)的職員也成為自我管理的主體，而不是一個“被管理者”。在內(nèi)地，通過招標(biāo)公司制定出來的標(biāo)準(zhǔn)有可能不會充分考慮到服務(wù)機(jī)構(gòu)前線服務(wù)的特點(diǎn)和需求，這就有可能給服務(wù)的管理帶來許多不必要的麻煩。第二，香港《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》在制定過程中也考慮到保護(hù)職員的權(quán)利。在香港，員工入職時，其督導(dǎo)需要告知員工，如果對自己不滿，可以向督導(dǎo)的上一級領(lǐng)導(dǎo)投訴。這就是一種保護(hù)員工權(quán)利的政策。西方越來越多的研究表明，在殘疾人服務(wù)中，員工越是感到被上級尊重，那么他也會更加尊重他的服務(wù)對象，這對提升服務(wù)質(zhì)量具有重要的參考意義。對內(nèi)地的許多殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程也要考慮到保障員工權(quán)利，畢竟這也是今后一段時期需要業(yè)界更多關(guān)注的重要課題。

[1]社會福利服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字一覽.香港社會福利署, 2016, http://www.swd.gov.hk/doc/res_stat/swdfig2016.pdf.

[2]服務(wù)表現(xiàn)評估手冊.香港社會福利署, 2012年9月,http://www.swd.gov.hk/doc/ngo/Service%20 Performance/092012_chi.pdf.

[3]香港新聞網(wǎng), 2017年1月11日, http://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/tc/categories/health/html/2017/01/20170111_154057.shtml.

[4]社會福利署回顧2013-2014及2014-2015.香港社會 福 利 署,2015, http://www.swd.gov.hk/doc/annreport/SWD%20Review%202013-15%20(TC%20Chinese).pdf.

The Implementation of the Service Performance Monitoring System in Rehabilitation Services in Hong Kong

CUI Jia-liang, XUN Kang-wei

From 1999, drawing on the overseas experience of service quality assessment, the Hong Kong government established step by step the Service Performance Monitoring System and introduced it to various social welfare services.In rehabilitation services, effective mechanism for service monitoring is especially significant to ensure the quality of social services delivered to people with disability, as some of them may have difficulties in expressing their needs.This paper presents the features of service performance monitoring in Hong Kong, particularly focusing on the design of 'Service Quality Standards' and assessment methods.Furthermore, reflecting on the authors' years of practices in accommodation and employment services for people with disability, the paper also examines the emphases and problems in implementing Service Performance Monitoring System in rehabilitation services, with the aim of informing the development and improvement of the social service quality management in mainland China to ensure and enhance the quality of social services for people with disability.

Rehabilitation services; Service performance monitoring; Service Quality Standards; Hong Kong

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0022-06

崔佳良 博士研究生 香港及澳洲注冊社工；研究方向：康復(fù)服務(wù)精神健康