●楊志安邱國慶

我國政府部門預(yù)算現(xiàn)狀考察、國際比較以及改革路徑

●楊志安邱國慶

本文針對我國新《預(yù)算法》實施以來出現(xiàn)的與政府部門預(yù)算相關(guān)的問題，采用系統(tǒng)規(guī)范的比較研究方法，考察現(xiàn)階段政府部門在預(yù)算編制完整性、程序規(guī)范性與內(nèi)容細(xì)化程度等方面都有一定的改善。然而與發(fā)達(dá)國家法治化程度更高，預(yù)算信息高度公開透明，完善的預(yù)算績效評價體系以及健全的預(yù)算監(jiān)督體系相比，我國的政府部門預(yù)算還存在較大的完善空間。因此，本文提出新時期政府部門預(yù)算改革關(guān)鍵在于健全部門預(yù)算法規(guī)體系，提高部門預(yù)算過程的公開透明度，充分科學(xué)論證部門預(yù)算方案，全面實行預(yù)算績效評價制度以及建立多層次網(wǎng)絡(luò)化預(yù)算監(jiān)督體系的合理化建議，以期對建立現(xiàn)代化財政制度提供重要的參考。

政府部門部門預(yù)算預(yù)算績效

一、問題提出

預(yù)算是公共財政的起點。建立健全完善的預(yù)算制度，是新一輪財稅體制改革的“重頭戲”，也是政府自我革新的重要舉措。部門預(yù)算是政府預(yù)算制度的重要內(nèi)容和形式之一，建立以部門預(yù)算制度為核心的現(xiàn)代化公共財政制度，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。部門預(yù)算改革是否科學(xué)、合理直接關(guān)系到財政資金分配和使用的公平和效率，也關(guān)系到國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)和事業(yè)順利發(fā)展。

自從2000年中央政府面向全國推行政府部門預(yù)算制度以來，地方政府部門經(jīng)過長時間的實踐和努力，該制度已經(jīng)取得了一定成效，逐步建立了比較規(guī)范、科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，政府預(yù)算的透明度進(jìn)一步增強(qiáng)，在一定程度上優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)，財政資金使用效益進(jìn)一步提高。同時，部門預(yù)算的監(jiān)督和審查也進(jìn)一步加強(qiáng)，各級地方政府部門預(yù)算編制不斷完善，部門預(yù)算已經(jīng)能夠基本明確地反映出政府部門常規(guī)財政收支情況。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，現(xiàn)行部門預(yù)算制度仍然存在一定問題，如部門預(yù)算編制存在一定隨意性、盲目性現(xiàn)象，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系有待進(jìn)一步完善，部門預(yù)算的監(jiān)督和績效考核體制有待進(jìn)一步改善等問題。與我國部門預(yù)算改革相比，西方發(fā)達(dá)國家部門預(yù)算編制起步較早，部門預(yù)算法規(guī)體系比較完備，部門編制人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任比較明確，部門預(yù)算分類項目更加細(xì)化，范圍更加明確。總體上，西方發(fā)達(dá)國家部門預(yù)算制度比較系統(tǒng)、準(zhǔn)確、科學(xué)。專門化的部門預(yù)算組織機(jī)構(gòu)、科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算編制、嚴(yán)格有效的審查和監(jiān)督、專業(yè)的審計程序、廣泛的公民參與等措施，都是值得我國政府部門預(yù)算改革去借鑒的重要經(jīng)驗。因此，文章主要針對新《預(yù)算法》實施以來，現(xiàn)階段政府部門預(yù)算實施的現(xiàn)狀，在政府部門預(yù)算國內(nèi)外比較分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)和歸納西方發(fā)達(dá)國家政府部門預(yù)算的實踐經(jīng)驗，借鑒和參考西方發(fā)達(dá)國家部門預(yù)算的先進(jìn)措施，以促進(jìn)我國政府部門預(yù)算制度科學(xué)化、規(guī)范化，進(jìn)一步建立健全現(xiàn)代化的公共財政制度。

二、現(xiàn)階段我國政府部門預(yù)算現(xiàn)狀考察

自中央政府實施部門預(yù)算以來，從地方政府部門試點到全面推進(jìn)，并依據(jù)目前現(xiàn)代化公共財政制度的目標(biāo)要求，對政府部門預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效評價等環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行深化改革，從中央到地方逐步建立起一套完整的財政資金分配、使用以及監(jiān)督的部門預(yù)算體系。

（一）部門預(yù)算編制比較完整

從預(yù)算編制范圍來看，政府部門預(yù)算實現(xiàn)了完整的收支預(yù)算體系，包含了部門所有的財政收支綜合計劃，其中涵蓋了財政預(yù)算內(nèi)收支、財政預(yù)算外收支、經(jīng)營性收支以及其他收支，同時也能體現(xiàn)出一般性預(yù)算收支、政府性基金收支等情況。從政府預(yù)算支出性質(zhì)來看，部門預(yù)算支出都是按照功能和用途分類，一般分為基本支出和項目支出，功能和用途不同的預(yù)算采用不同的編制方法，基本預(yù)算支出一般采用科學(xué)的方法預(yù)測各項支出定額，項目支出則運用項目庫的動態(tài)管理方法，即各部門根據(jù)部門發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的規(guī)劃方案，針對方案的可行性進(jìn)行論證和評估，并按照一定程序申請、審核、審查與備案。從預(yù)算申請對象來看，部門預(yù)算改革之前，各業(yè)務(wù)部門可以向多個職能部門申請財政預(yù)算，不僅僅局限于財政部，還有部分預(yù)算外資金以及其他收入，在一定程度上容易導(dǎo)致預(yù)算編制零散，多部門分別管理財政資金，預(yù)算收支體系缺乏完整性。部門預(yù)算改革之后，實現(xiàn)了“一個部門一本預(yù)算”的目標(biāo)，各部門以財務(wù)部門為依托，全部預(yù)算情況只能歸在一本預(yù)算中反映。

（二）部門預(yù)算程序比較規(guī)范

部門預(yù)算改革在一定程度上促進(jìn)了預(yù)算編制的規(guī)范化?，F(xiàn)階段部門預(yù)算初步形成“二上二下”的預(yù)算編制規(guī)程，由基層單位逐級編制，最后由單位或者部門審核匯總，并形成一份完整的部門預(yù)算收支明細(xì)。另外，基層單位或者部門預(yù)算編制需要根據(jù)部門發(fā)展規(guī)劃、年度基本工作任務(wù)計劃測算編制。此外，財政部針對部門預(yù)算的編制時間、編制內(nèi)容、編制形式以及職責(zé)分工都有詳細(xì)的規(guī)定，從制度上保障部門預(yù)算的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性。近幾年，針對部門預(yù)算編制、執(zhí)行以及預(yù)算績效評價等環(huán)節(jié)，財政部不斷完善與優(yōu)化部門預(yù)算編制相關(guān)管理辦法，如《中央部門預(yù)算管理工作規(guī)程》、《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的意見》等。

（三）部門預(yù)算內(nèi)容更加細(xì)化

從預(yù)算編制內(nèi)容來看，部門預(yù)算編制詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算單位和項目，又細(xì)化了每項預(yù)算具體功能和用途，反映出部門預(yù)算所有財政收支的綜合賬本，詳細(xì)列出部門預(yù)算所有構(gòu)成的具體款項，同時部門預(yù)算透明度、公平性以及約束性進(jìn)一步增強(qiáng)。更加細(xì)化的部門預(yù)算內(nèi)容有利于財政部門、政府以及人大更好地開展預(yù)算監(jiān)督與審查工作，更加明確了解財政資金使用情況。部門預(yù)算改革在一定程度上更加細(xì)化了預(yù)算的內(nèi)容，同時也提高了部門財政資金的使用效率。隨著經(jīng)濟(jì)社會體制不斷深化改革，一些復(fù)雜的問題不斷出現(xiàn)，部門預(yù)算內(nèi)容需要始終與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，不斷創(chuàng)新部門預(yù)算制度框架，進(jìn)一步提升部門預(yù)算編制的科學(xué)性、有效性。此外，部門預(yù)算改革在一定程度上完善了財政資金分配制度，逐漸形成了部門定額支出的標(biāo)準(zhǔn)化體系，全周期開放式的部門項目庫的動態(tài)管理模式，以預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)為考評制度，初步建立了比較完善的部門資金分配機(jī)制。同時部門預(yù)算改革能夠保證重點項目的支出，進(jìn)而能夠保障地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的財政供給要求，重點解決保障“三農(nóng)”、教育、國防、社會保障與就業(yè)等支出需要，有利于優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。但隨著中央部門預(yù)算改革實踐不斷深入，部門預(yù)算管理過程中暴露出了一些問題，迫切需要進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制范圍、分類方法、定額標(biāo)準(zhǔn)體系、綜合預(yù)算制度、績效評價標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算公開等。

三、政府部門預(yù)算的國際比較

通過對中外政府部門預(yù)算的實踐比較，歸納總結(jié)外國政府部門預(yù)算的特點，以對我國部門預(yù)算改革提供參考。

（一）部門預(yù)算程序規(guī)范

美國政府部門在預(yù)算的編制程序、收支明細(xì)、部門職能以及政府與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系上已經(jīng)形成了比較科學(xué)系統(tǒng)的流程體系。美國政府部門預(yù)算是由財政部門收集所有財政收支明細(xì)資料，經(jīng)濟(jì)委員會根據(jù)財政部門提供相應(yīng)資料編寫財政預(yù)算草案，并向總統(tǒng)和國會遞交財政預(yù)算草案，由國會審議授權(quán)并通過總統(tǒng)預(yù)算法案。英國政府部門預(yù)算是由隸屬財政部的國庫部門全面統(tǒng)籌預(yù)算收支管理、預(yù)算批復(fù)和撥付等工作，部門預(yù)算每一項支出都需要向?qū)徲嬀謭笏蛯徟⒂勺h會投票表決。德國政府部門預(yù)算主要強(qiáng)調(diào)績效和公開透明，所以部門預(yù)算編制程序比較簡單化，但不僅僅要求政府部門按時提交年度預(yù)算計劃，而且要求政府部門作出年度預(yù)期規(guī)劃，并對部門預(yù)期規(guī)劃的社會效應(yīng)進(jìn)行充分論證，以保證部門年度預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)效益。參考?xì)W林宏（2008）提出：“今后我國應(yīng)該確立以財政效率為目標(biāo)的改革戰(zhàn)略，以提高財政效率為目標(biāo)，不斷深化我國財政體制改革”的觀點。相對其他國家而言，中國政府部門預(yù)算編制的“二上二下”、“自下而上”程序周期略顯復(fù)雜，我國部門預(yù)算管理體制運行效率有待進(jìn)一步提升。

（二）部門預(yù)算法治化程度高

新《預(yù)算法》實施以前，大多數(shù)以“管理辦法”、“工作規(guī)程”、“管理意見”等規(guī)范性文件對政府預(yù)算各個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，缺乏強(qiáng)有力的法制保障。隨著2015年新《預(yù)算法》實施，政府預(yù)算法治化程度進(jìn)一步提升。相對而言，新《預(yù)算法》需要針對政府預(yù)算作出更加細(xì)化和具體的說明。而美國、英國、德國政府部門預(yù)算是根據(jù)年度預(yù)算具體每項計劃作出法律授權(quán)、法律輔助和法律規(guī)范，以保證年度預(yù)算計劃的合法性，而且整個部門預(yù)算編制過程都有非常詳細(xì)的法律條文加以規(guī)定。另外，法律規(guī)定也會隨著預(yù)算調(diào)整而改變，在一定程度上避免了預(yù)算工作的隨意性，保障部門預(yù)算執(zhí)行的效率和質(zhì)量。

表1 中外政府部門預(yù)算比較

（三）部門預(yù)算高度公開透明

美國、英國、德國政府部門預(yù)算都呈現(xiàn)出公開透明的特征，三國的政府部門預(yù)算各個環(huán)節(jié)都采取公開透明的措施，并充分調(diào)動社會公民參與政府預(yù)算，借助社會力量加強(qiáng)政府預(yù)算的監(jiān)督。尤其是德國政府預(yù)算信息高度公開與透明，預(yù)算信息公開不僅僅涉及預(yù)算編制過程、預(yù)算審查情況、預(yù)決算書等，而且包括財政預(yù)算資金運營過程以及產(chǎn)生的社會效應(yīng)。此外，德國政府預(yù)算監(jiān)督與審查善于借助社會新媒體的力量，通過互聯(lián)網(wǎng)、電視媒體等媒介直播政府預(yù)算的審查情況以及預(yù)算項目社會效應(yīng)的論證情況。另外，德國財政部門設(shè)立專門新聞機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)的向社會公開全部財政資料（預(yù)算書、決算書），借助社會力量發(fā)現(xiàn)公共財政運營存在的問題。近幾年中央政府預(yù)算和決算公開情況顯示，現(xiàn)階段預(yù)決算信息公開已經(jīng)細(xì)化到“項級”。2014年我國所有省份公開了“三公”經(jīng)費的預(yù)決算信息，但我國政府預(yù)決算信息公開透明范圍和細(xì)化程度有待進(jìn)一步提升。

（四）部門預(yù)算績效評價體系完善

西方國家部門預(yù)算績效在立法、績效評價方法、績效評價結(jié)果反饋方面的實踐經(jīng)驗比較先進(jìn)。美國1993年頒布并實施《政府績效成果法案》、2002年出臺《總統(tǒng)管理議程》，二者標(biāo)志著美國政府預(yù)算績效具備比較完善的制度性法規(guī)。為了更好地建立預(yù)算績效的制度性框架，2002年出臺政府預(yù)算績效“PART”、“紅綠燈”評價方法，預(yù)算績效評價結(jié)果成為政府年度考核的重要指標(biāo)，而且績效結(jié)果與下一年度預(yù)算規(guī)模相結(jié)合，對于未能達(dá)到預(yù)期社會績效目標(biāo)的項目，給予主管部門一定財政資金的縮減或者懲罰。英國是世界上最早實行部門預(yù)算績效考核制度的國家，于1982年頒布《財務(wù)管理新方案》，而且財政部每年都會與公共部門簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，該協(xié)議會詳細(xì)地規(guī)定每一項目績效目標(biāo)，并建立該項目“最優(yōu)績效價值評價體系”、“綜合績效評價體系”等一系列指標(biāo)體系，同時將績效評價結(jié)果反饋到年度預(yù)算報告中，這直接關(guān)系到下年度部門預(yù)算資金分配情況?？傊瑥拿绹?、英國的預(yù)算績效體系中立法、方法和應(yīng)用來看，我國政府預(yù)算績效亟需健全制度性法規(guī)體系，完善預(yù)算績效的配套措施，進(jìn)一步提升預(yù)算績效結(jié)果的法律效力，將績效評價結(jié)果納入政府部門問責(zé)考核制度中。

（五）部門預(yù)算監(jiān)督體系健全

西方國家部門預(yù)算已經(jīng)形成比較系統(tǒng)的多層次監(jiān)督體系。如議會、財政部門、審計部門、政府部門、預(yù)算執(zhí)行專員、社會中介機(jī)構(gòu)、公民等都可以對部門預(yù)算編制、執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，每一個部門職能分工明確，都有權(quán)利、義務(wù)針對部門預(yù)算執(zhí)行情況提出建議，相關(guān)部門之間形成了一種相互監(jiān)督、相互約束的關(guān)系，建立并健全了全方位審查、多主體參與、分工有序的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督機(jī)制。如德國政府部門預(yù)算必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)，若某項預(yù)算發(fā)生變動，必須經(jīng)過議會再次審查和批準(zhǔn)，聯(lián)邦委員會需要按時審查聯(lián)邦政府預(yù)算執(zhí)行報告，聯(lián)邦政府也設(shè)立專門的監(jiān)督檢查委員會審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，以便發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算存在問題并及時糾正。綜上所述，盡管中外政府政治經(jīng)濟(jì)體制有所差異，但也有許多可借鑒之處。新《預(yù)算法》實施以來，社會各界對部門預(yù)算改革提出了新的要求和期望，現(xiàn)階段我國政府部門預(yù)算改革取得了一定成效，但部門預(yù)算編制、執(zhí)行、績效等環(huán)節(jié)的制度性公共預(yù)算框架亟需完善和改進(jìn)?？傊?，通過比較中外政府部門預(yù)算編制、監(jiān)督、信息公開、法律依據(jù)、績效評價等方面的重要舉措，為我國政府部門預(yù)算改革提供創(chuàng)新思路，對進(jìn)一步推動深化財稅體制改革具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

四、新時期我國政府部門預(yù)算改革路徑

建立現(xiàn)代化財政制度對政府預(yù)算改革提出了新的要求，對提升部門預(yù)算質(zhì)量和水平提出了具體要求。針對新形勢下政府部門預(yù)算所暴露出的問題，結(jié)合西方國家部門預(yù)算的先進(jìn)實踐經(jīng)驗，為新時期我國政府部門預(yù)算改革提出以下幾點建議。

（一）健全完善部門預(yù)算法規(guī)體系

2015年新《預(yù)算法》實施以來，標(biāo)志著我國政府預(yù)算初步建立了比較規(guī)范的公共預(yù)算框架，但具體法律條文有待逐漸完善和細(xì)化。因此，新時期政府預(yù)算改革關(guān)鍵在于進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算的法律條例和規(guī)定。

1、部門預(yù)算全過程需要強(qiáng)有力的法律保障，杜絕出現(xiàn)未經(jīng)法定程序隨意更改部門預(yù)算的現(xiàn)象。無論是部門預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效評價，都需要相應(yīng)的法律保障，所以新時期要基于《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，修訂相應(yīng)的《預(yù)算法實施條例》、年度《預(yù)算法案》，全面詳細(xì)地列出部門預(yù)算編制的原則、方法、口徑、收支分類等，尤其是部門預(yù)算績效的原則、方法、指標(biāo)以及結(jié)果。需要借鑒西方國家的先進(jìn)實踐經(jīng)驗，如將部門預(yù)算績效結(jié)果納入政府問責(zé)、下年度部門預(yù)算分配中。

2、《預(yù)算法實施條例》根據(jù)年度部門預(yù)算變化而調(diào)整。年度部門預(yù)算需要根據(jù)部門長期規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而作出調(diào)整，而相關(guān)預(yù)算實施條例也要隨之更新，堅持做到部門預(yù)算要有法可依、有法必依，防止政府部門預(yù)算工作的盲目性和隨意性，在一定程度上提升部門預(yù)算編制、執(zhí)行的質(zhì)量。從立法的角度確定政府部門預(yù)算的合法性，確保部門每項預(yù)算都能體現(xiàn)在預(yù)算法案中。

3、《預(yù)算法》具體實施細(xì)則要進(jìn)一步修訂和完善。借鑒西方國家預(yù)算制定、編制以及審批周期。結(jié)合我國實際，一定程度上延長部門預(yù)算周期和縮短“二上二下”編制程序的時間，適當(dāng)增加部門預(yù)算社會效應(yīng)的論證周期，增加公眾參與部門預(yù)算草案討論環(huán)節(jié)，進(jìn)而保證預(yù)算資金使用的社會效益。

（二）提高部門預(yù)算過程公開透明

新《預(yù)算法》則把預(yù)算公開制度建設(shè)作為預(yù)算制度改革的一個重要內(nèi)容，在不同章節(jié)條目中均有具體要求，對預(yù)算公開時間、內(nèi)容、范圍、方式等均有詳細(xì)規(guī)定?？梢钥闯鲱A(yù)算信息公開透明是部門預(yù)算改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。借鑒德國部門預(yù)算公開透明的實踐經(jīng)驗，我國部門預(yù)算公開透明需要從以下幾個方面加以努力。

1、預(yù)算公開時間要及時高效。雖然《預(yù)算法》已經(jīng)作出了相關(guān)規(guī)定，但各部門要結(jié)合自身職能特點，通過部門網(wǎng)站、報刊等及時有效地向社會公開部門預(yù)算信息，全面提升部門預(yù)算信息公開的重視程度，有必要納入部門日常業(yè)務(wù)考核中。

2、預(yù)算公開內(nèi)容要細(xì)化。德國部門預(yù)算編制過程、執(zhí)行情況、預(yù)算績效結(jié)果以及預(yù)算書、決算書等所涉及的細(xì)節(jié)（時間、人員、程序、使用依據(jù)、法律文件）均向社會公開。因此，除了涉及國家秘密外，我國部門預(yù)算信息需要主動上報并向社會公開，逐步完善和細(xì)化所有預(yù)算內(nèi)容，要向社會做到部門預(yù)算有理有據(jù)。

3、預(yù)算公開方式要多元化。除了部分傳統(tǒng)政府網(wǎng)站公開渠道外，可以借助新媒體逐步擴(kuò)寬預(yù)算信息的公開渠道。另外，可以選擇在權(quán)威性較強(qiáng)的人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等門戶網(wǎng)站進(jìn)行預(yù)算信息公開，全面提升部門預(yù)算信息公開的透明度，充分發(fā)揮社會團(tuán)體的監(jiān)督審查力量，以保證部門預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（三）充分科學(xué)論證部門預(yù)算方案

由于我國預(yù)算編制周期比較短，部門預(yù)算前期信息資料搜集不全面、不準(zhǔn)確，論證不充分等問題，直接影響了部門預(yù)算安排，導(dǎo)致預(yù)算與實際需求出現(xiàn)一定偏差，間接地導(dǎo)致部門預(yù)算后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)預(yù)算變動的現(xiàn)象。因此，應(yīng)借鑒美國城市預(yù)算管理的先進(jìn)經(jīng)驗。新時期我國部門預(yù)算需要科學(xué)充分的論證，以加強(qiáng)政府部門預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)周密。首先，建立健全預(yù)算方案的聽證制度，延長預(yù)算方案的討論時間，嚴(yán)格規(guī)定聽證的時間，組建由不同社會各界人事代表的聽證委員會，針對部門預(yù)算重大事項進(jìn)行充分論證。其次，多主體協(xié)同論證機(jī)制。由于部門預(yù)算工作人員并非都有財政學(xué)、稅收學(xué)等專業(yè)背景，其政府預(yù)算理論知識和技術(shù)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，所以我國政府預(yù)算法案編制需要高校、政府部門、社會中介團(tuán)體等主體協(xié)同論證，尤其是高校專業(yè)教師可以為預(yù)算方案編制提供理論指導(dǎo)，社會中介團(tuán)體可以為預(yù)算法案提供需求導(dǎo)向。最后，增加公民參與預(yù)算編制的機(jī)會。20世紀(jì)90年代美國成立了公民咨詢委員會、公民調(diào)查、公民小組等重要舉措，為選民和納稅人提供了廣泛的機(jī)會。立足我國實際，針對民生性預(yù)算編制可以事先征詢公民的需求，并結(jié)合現(xiàn)階段社會發(fā)展?fàn)顩r以及部門發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地編制預(yù)算。此外，針對部門預(yù)算出現(xiàn)事關(guān)人民群眾利益的重大事項，在人代會討論和審查的基礎(chǔ)上可以設(shè)立重大事項聽證制度，由代表實行投票表決。

（四）全面實行預(yù)算績效考評制度

現(xiàn)階段我國部門預(yù)算改革正處于完善階段，但我國政府預(yù)算績效實施起步比較晚，預(yù)算績效考評制度有待進(jìn)一步完善。因此，借鑒國外先進(jìn)的預(yù)算績效管理制度，推動建立正確的激勵機(jī)制和科學(xué)合理的部門預(yù)算績效評價體系，構(gòu)建實施部門預(yù)算績效管理的總體規(guī)劃是現(xiàn)階段工作的重要內(nèi)容。

1、從立法層面加強(qiáng)政府部門預(yù)算績效的監(jiān)督指導(dǎo)。雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)實施，但預(yù)算績效方面的法律法規(guī)相對缺失。大多數(shù)都是以“辦法”、“管理意見”、“發(fā)展規(guī)劃”等文件形式約束政府部門。因此，現(xiàn)階段應(yīng)制定《部門預(yù)算績效實施條例》，通過法律條例形式避免部門預(yù)算績效評價的盲目性和隨意性，加快推進(jìn)部門預(yù)算績效法治化進(jìn)程。

2、建立科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)體系。目前我國預(yù)算績效指標(biāo)體系比較宏觀，缺乏對不同行業(yè)、不同部門的具體績效指標(biāo)體系。西方國家預(yù)算績效評價已經(jīng)建立了比較完備的結(jié)果導(dǎo)向式的績效評價模式。所以新時期部門預(yù)算需要積極轉(zhuǎn)變以投入、規(guī)則為導(dǎo)向的預(yù)算績效理念，將預(yù)算績效指標(biāo)體系與績效目標(biāo)相結(jié)合，緊緊圍繞在預(yù)算績效的效率性、經(jīng)濟(jì)性、效益性的評價體系中。

3、加強(qiáng)預(yù)算績效結(jié)果的利用。目前我國預(yù)算績效結(jié)果尚未與下年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合，新時期要加大預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用，將預(yù)算績效結(jié)果與部門年度考核、下年度預(yù)算規(guī)模有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)算工作人員的重視程度，以提高預(yù)算編制質(zhì)量和水平。此外，還要將預(yù)算績效評價結(jié)果向社會公開，自覺地接受社會監(jiān)督，切實維護(hù)納稅人的利益，提高財政資金的使用效益。

（五）建立多層次網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系

從世界先進(jìn)經(jīng)驗來看，多層次、多維度、全方位的財政監(jiān)督組織體系正逐漸成為主流。針對部門預(yù)算監(jiān)督中，除傳統(tǒng)的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督外，應(yīng)注重引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督、民眾監(jiān)督等社會監(jiān)督，構(gòu)建全社會廣泛參與的財政監(jiān)督體系。借鑒西方先進(jìn)的預(yù)算監(jiān)督制度，建立多層次網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系是新時期政府預(yù)算制度改革的關(guān)鍵任務(wù)。第一，初步建立多主體、分工明確的監(jiān)督機(jī)制。每一個部門都應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤檢查，形成以人民代表大會為領(lǐng)導(dǎo)小組，財政部門、稅務(wù)部門、審計部門、監(jiān)察部門以及社會力量相互配合的多方位監(jiān)督機(jī)制。第二，借助新興媒體力量。發(fā)揮社會輿論對國家工作人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，設(shè)立新聞短評、民主討論、民意調(diào)查等預(yù)算專欄，以搜集社會輿論需求，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性。第三，事前、事中與事后監(jiān)督相結(jié)合的管理模式。無論是部門預(yù)算的編制、執(zhí)行還是績效評價，力爭從源頭上加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)管。

綜上所述，近幾年我國不斷加大對政府預(yù)算改革，致力于新一輪財政預(yù)算體制改革，其改革核心是部門預(yù)算編制和政府收支分類。雖然我國政府部門預(yù)算改革取得了一定成效，但部門預(yù)算編制程序、收支依據(jù)、預(yù)算公開程度都有待進(jìn)一步完善。從總體上看，當(dāng)前世界各國政府對于部門預(yù)算的研究都致力于服務(wù)質(zhì)量的提高和運行成本的降低，從而改善各級財政狀況，提高政府財政效率。要想使部門預(yù)算更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高部門財政效率，必須完善部門預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)，建立健全部門預(yù)算法規(guī)體系，進(jìn)一步提升部門預(yù)算公開透明，健全部門預(yù)算編制流程，充分調(diào)動廣大公民參與監(jiān)督，以建立全方位、多層級的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系?！?/p>

（本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“對政府全口徑預(yù)算與決算的審查與監(jiān)督研究”〈13JZD021〉、遼寧省財政科研基金項目“現(xiàn)代財政制度與遼寧預(yù)算管理改革問題研究”〈14B003〉的部分研究成果）

（作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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