●郟紫卉 張繪 田遠
政府預(yù)決算透明度:基于比較研究的分析視角
●郟紫卉 張繪 田遠
政府預(yù)決算的公開透明意義重大,經(jīng)過十幾年的努力,我國在提高預(yù)決算透明度方面取得了一定的成就。但從預(yù)決算透明度的國際比較和國內(nèi)比較來看,我國的預(yù)決算透明度仍處于較低水平,存在著法律法規(guī)不完善、預(yù)決算編制有缺陷、預(yù)算獲取渠道不暢通、立法監(jiān)督不到位等諸多問題。對此,本文在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對提高我國預(yù)算透明度提出若干建議。
政府預(yù)算政府預(yù)決算公開預(yù)決算透明度
經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)指出,“預(yù)算決算透明度是通過分析一個國家或地區(qū)政府對與預(yù)決算相關(guān)的所有信息的披露情況,衡量其預(yù)算公開是否達到系統(tǒng)、全面、及時、便利、易懂等要求后,作出的綜合評價”。國際貨幣基金組織(IMF)認為:“預(yù)決算透明度是指向公眾公布政府結(jié)構(gòu)與職能、財政政策取向、公共部門賬目和財政籌劃”。預(yù)決算公開透明,是公共財政的本質(zhì)特征之一,是實現(xiàn)財政民主和有效財政監(jiān)督的重要前提,也是保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展“最好的防腐劑”。建立透明預(yù)決算制度是完善現(xiàn)代預(yù)算管理制度供給的根本途徑。提高預(yù)決算透明度,不僅能有效保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán),不斷推動社會主義民主政治進程,也有利于提升財政管理水平,防治腐敗,建設(shè)高效廉潔新政府,從而更好地促進社會的穩(wěn)定與和諧。
近年來,我國各級政府和部門著眼于規(guī)范公權(quán)力運行,政府預(yù)決算也正在走向公開、主動與細致,預(yù)決算信息公開的力度進一步加大。主要體現(xiàn)在政府預(yù)決算公開的意識進一步增強;公開的制度進一步健全;公開的范圍進一步擴大;公開的內(nèi)容進一步細化;公開的方式進一步規(guī)范。2002年,我國被國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS)正式接納后,以向公眾完整、真實、及時地披露財政信息為目標,開始逐步籌建一個規(guī)范、科學(xué)、高效的財政統(tǒng)計系統(tǒng)。在此之后,以深化收支兩條線管理、改革部門預(yù)算、收支分類以及政府采購等多維度的預(yù)算革新全面展開,這為今后更高效地推進政府預(yù)算公開透明奠定了制度基石。2008年,《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行,進一步規(guī)范和完善了我國預(yù)算信息公開制度。自2009年起,我國各大中央部門陸續(xù)展開全面、系統(tǒng)的預(yù)算公開工作,北京、上海、廣東等省市甚至公開了備受爭議的“三公”經(jīng)費。2014年最新修訂的《預(yù)算法》則是從根本上肯定了預(yù)算公開的必要性與重要性,因此,這可以說是我國預(yù)算透明度建設(shè)歷程中一個嶄新的里程碑,也為我國繼續(xù)探索提升預(yù)算透明度的可行性方法提供了最有利的法律支持。2015年3月5日,李克強總理在十二屆全國人大三次會議上重申了中央與地方各級部門預(yù)決算公開的重要性。2015年11月3日,《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布,再一次明確了我國今后預(yù)算改革的一大目標便是“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。但不管從國際比較還是國內(nèi)調(diào)研來看,我國所呈現(xiàn)的預(yù)決算透明度確實不高,這其中有許多原因。本文試圖找出我國預(yù)算決透明度低的主要原因,并據(jù)此對癥下藥,提出進一步提高我國預(yù)決算透明度的具體建議。
(一)預(yù)算透明度:國際間差異分析
第一,從各國橫向預(yù)算透明指數(shù)比較來看,我國處于最低分值區(qū)間。依據(jù)國際預(yù)算伙伴關(guān)系組織(IBP)發(fā)布的《2015預(yù)算公開調(diào)查》,選取了102個國家的政府預(yù)算公開情況進行統(tǒng)計評估,后按百分制對其預(yù)算透明指數(shù)(OBI)進行了排名(見表1)。
中國政府的預(yù)算透明度僅僅獲得了14分,位列第92位,與柬埔寨、喀麥隆、贊比亞等國處于最低分值區(qū)間,IBP對這一區(qū)間國家預(yù)算的評價是提供極少甚至不提供信息。先不論美國、英國、法國等發(fā)達國家,金磚五國中的南非、巴西、俄羅斯的預(yù)算透明度均已達到60分以上,能提供大量、廣泛的預(yù)算相關(guān)信息,印度也獲得了46分,能夠提供部分信息,均優(yōu)于我國。經(jīng)過國際橫向比較,不難發(fā)現(xiàn),綜合國力日益增強的中國在預(yù)算透明度上,卻明顯落后于世界上大部分國家。
第二,從預(yù)決算公開的制度建設(shè)比較來看,我國預(yù)決算公開制度建設(shè)還任重道遠。從發(fā)達國家預(yù)決算公開的制度建設(shè)來看,具有以下五個方面的制度特征,這是今后我國在預(yù)決算公開制度建設(shè)方面需要緊緊圍繞的改革重點。一是健全預(yù)決算公開的法律法規(guī)。一般憲法明確提及預(yù)決算公開的相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)領(lǐng)全局,財政法或預(yù)算法或信息自由法對預(yù)算公開做出詳細的規(guī)定,議會也制定相關(guān)法律對預(yù)算信息的公開和監(jiān)督進行具體的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)實需要設(shè)立的其他法律來進行補充和完善。二是明確預(yù)決算公開的主體。立法部門、行政部門和司法部門各司其職,審計部門隸屬于立法部門,其中立法部門負責(zé)制定預(yù)決算公開的相關(guān)法案。發(fā)達國家預(yù)決算公開的主體大致分為立法機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu),責(zé)任明晰,互相制約,互相補位,共同推進預(yù)決算公開。三是預(yù)決算公開的內(nèi)容翔實。預(yù)決算公開的內(nèi)容不僅應(yīng)包括預(yù)算相關(guān)方針文件、分析文件和財務(wù)數(shù)據(jù),還應(yīng)包含大量非財務(wù)信息,對經(jīng)濟的預(yù)測和解讀以及其他一些必要的說明和注釋等,一些國家還包括對公平的分析,這是民眾充分了解當(dāng)前我國有效分配公共財政支出,緩解收入分配矛盾的有效途徑。四是多元化的預(yù)決算公開途徑。政府不僅運用傳統(tǒng)手段,如紙媒、電視媒體,還注重運用互聯(lián)網(wǎng)手段、移動媒體等對信息進行公開。五是及時回應(yīng)依申請公開。除了政府部門的主動公開,發(fā)達國家還重視依申請公開在預(yù)算信息公開中的重要作用,公民對于政府預(yù)算信息的需求不同,為了滿足公民對信息的個性化需求,發(fā)達國家紛紛建立了依申請公開的制度體系。
表1 預(yù)算透明指數(shù)(OBI)的國際比較
(二)預(yù)算透明度:省級間差異分析
近年來,我國在推動預(yù)算公開、提升預(yù)算透明度方面所做的努力可謂有目共睹,但預(yù)算透明度仍處于不及格水平。2015年11月1日,上海財經(jīng)大學(xué)財政透明度課題組公布的《2015中國財政透明度報告》對我國31個省份2013年度決算的財政信息公開情況進行了統(tǒng)計分析,并計算得到中國省級預(yù)算透明度的分值與排名(見表2)。
從該份報告中,不難發(fā)現(xiàn):其一,我國省級財政透明度總體水平仍處于低水平狀態(tài)。若將這31個省看做一個整體,那么目前我國省級政府僅僅公開了三分之一的財政信息,平均分也只有36.04,政府預(yù)算極其不透明。其二,省際部門預(yù)算透明度差距大。位居榜首的山東省財政透明度達到57.01,而居于末位的貴州省卻只有19.44,各省的預(yù)算透明度差距極大。其三,我國預(yù)算透明度進步緩慢(見圖1)。盡管我國近年來為提高預(yù)算透明度做出了不少努力,但從財政透明度指數(shù)的變化趨勢來看,2009年-2015年間僅提高了14.33,進步并不明顯。
表2 中國省級財政透明度指數(shù)
圖1 2009年-2015年公布的我國省級財政透明度平均值變化
數(shù)據(jù)來源:由上海財經(jīng)大學(xué)財政透明度課題組公布的《2015中國財政透明度報告》整理
我國預(yù)決算透明度較低主要的癥結(jié)在于未能改變我國預(yù)決算過程的權(quán)力分配和決策模式,難以實現(xiàn)透明環(huán)境下的預(yù)算資源有效配置。主要表現(xiàn)在預(yù)決算公開的立法層次較低,法律法規(guī)有待進一步完善。預(yù)決算編制翔實程度較低,信息公開渠道受限,監(jiān)督制約機制不足等。
(一)預(yù)決算立法層級較低,法律法規(guī)有待完善
我國財政相關(guān)立法建設(shè)尚處于起步階段,只是通過條例、決定、規(guī)定、辦法等加以約束,在實施過程中不具有如法律一般的權(quán)威性,后續(xù)的監(jiān)督也很難取得實效,且相關(guān)條例內(nèi)容之間存在沖突。2014年,我國《預(yù)算法》完成了自1995年施行以來的第一次重大修訂,其中第十四條明確提出有關(guān)政府預(yù)算公開的規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”。盡管如此,我國仍缺乏一套完整、系統(tǒng)、可操作性強的預(yù)算公開法律法規(guī)體系,現(xiàn)行預(yù)算公開還存在著諸多法制問題:
第一,《政府信息公開條例》與《保密法》存在沖突。我國于2008年開始施行的《政府信息公開條例》無疑是陽光財政建設(shè)道路上邁出的一大步,但就其本質(zhì)而言,其仍只是一部行政性法規(guī)。在預(yù)算公開過程中,許多政府部門會利用立法層級明顯更高的《保密法》,以涉密為擋箭牌,拒絕公開或僅公開一部分預(yù)算信息,嚴重阻礙了我國政府預(yù)算透明度的提高。
第二,新《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定有待細化。新《預(yù)算法》雖然首次明確了預(yù)算公開的時限為二十日內(nèi),并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)、政府采購等相關(guān)信息的公開進行了規(guī)范,但并未對預(yù)算公開的內(nèi)容和程度做出明確的界定,加之政府部門自由裁量權(quán)的存在,難以真正保障預(yù)算公開工作的有效展開。
(二)預(yù)決算編制全面性、詳細度、可懂性不足
全面、詳盡、易懂的預(yù)決算編制是預(yù)決算公開透明的一大技術(shù)前提。然而,我國在實際的預(yù)決算編制工作中卻沒能達到科學(xué)合理,反而暴露了不少缺陷。
第一,不夠全面。編制的預(yù)決算信息應(yīng)當(dāng)足夠全面,理應(yīng)無一遺漏地涵蓋政府部門的全部收入情況、支出情況、債務(wù)情況等。為達到預(yù)決算編制完整全面的要求,還應(yīng)提供其他重要的相關(guān)信息,如中期財政預(yù)測、以前年度預(yù)算情況、績效相關(guān)信息、相關(guān)負責(zé)人的解釋附注等。盡管新《預(yù)算法》明確提出實行全口徑預(yù)算,但在實務(wù)中有效落實仍需時日。
第二,不夠詳細。預(yù)決算編制越具體越詳細,政府的自由裁量權(quán)就會相對越小,這既有助于提升預(yù)決算信息的使用效率,也有利于加強對政府信息公開的監(jiān)督,從而增強政府預(yù)決算的透明度。總體而言,我國在預(yù)決算編制方面較籠統(tǒng)和簡單,細致度不夠。許多政府部門,尤其是基層部門,在編制預(yù)決算時對功能支出的分類還未細化到款、項級別,即使細化到了款、項級別,也未能提供充分的預(yù)決算依據(jù)或支出明細,尤其是廣受關(guān)注的“三公”經(jīng)費等,公眾很難獲得完整的預(yù)決算信息。此外,以2016中央財政預(yù)算為例,其中包含過多“其他支出”的欄目,數(shù)據(jù)極大,卻無認定標準,所有支出項目都可以往里裝,顯然不夠細致。
第三,不易理解。要真正確保公共資金的安全運行,讓政府預(yù)算走到陽光下,就必須要向老百姓交出一本能看懂的“明白賬”,讓民眾嚴管公帑的合理使用。然而,我國在政府預(yù)決算的編制過程中卻沒能對此引起足夠的關(guān)注,大部分政府部門公開的預(yù)決算只有數(shù)字,缺少必要的文字補充和解釋,即使有文字解釋,也大多是未作出通俗解讀的專業(yè)術(shù)語,晦澀枯燥,加大了廣大民眾的理解難度,從而產(chǎn)生了這樣一個“內(nèi)行說不清,外行看不懂”的窘境。
(三)預(yù)決算公開責(zé)任主體不清,預(yù)算信息公開的渠道不暢
我國財政部《關(guān)于進一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定財政信息公開的主體為財政部門,這就導(dǎo)致廣大民眾了解預(yù)決算信息和參與預(yù)算監(jiān)督大多集中在財政部門,許多與財政資金相關(guān)及參與轉(zhuǎn)移支付的部門并沒有信息公開的硬性要求,公眾對一些具體預(yù)算部門和單位,如國有企業(yè)和大量事業(yè)單位的關(guān)注卻很少,這就無法保證預(yù)決算公開的透明度與可信度。同時,我國的立法機關(guān)也沒有參與到預(yù)決算公開中來,我國預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等公開主體的范圍還比較狹窄。
目前,我國公民若想了解政府預(yù)算信息的公開情況,主要通過以下兩種途徑來實現(xiàn):
其一,去各大相關(guān)的政府部門官網(wǎng)上自行搜索和尋覓,這種“碎片化”的預(yù)算信息,需要耗費大量的時間和精力去整理和消化,民眾閱覽相當(dāng)不便捷。加之,各大部門網(wǎng)站公布的預(yù)算不完整、不全面、不及時,甚至可能找不到相關(guān)信息,只能“竹籃打水一場空”。
其二,公眾若想獲得官網(wǎng)上未公布的預(yù)算信息,必須提前按照法定程序予以申報,程序相當(dāng)繁瑣,且存在行政推諉,這些查詢申請往往會存在很長的時滯,相關(guān)部門甚至?xí)陨婷艿壤碛神g回這些申請。由此,不難發(fā)現(xiàn),政府預(yù)算的公開形式過于單一,公眾獲取預(yù)算信息及相關(guān)資料的渠道并不暢通,從而導(dǎo)致我國預(yù)算公開過程中,公眾參與度低。
(四)預(yù)決算的立法監(jiān)督不到位,民眾參與度低
在整個預(yù)決算監(jiān)督的體系中,有效的立法監(jiān)督是預(yù)決算公開透明的有力保障。鑒于預(yù)決算信息的專業(yè)性和特殊性,其公開離不開立法機關(guān)的監(jiān)督。然而,在我國,人大對預(yù)決算編制、審批、執(zhí)行過程的監(jiān)督還不夠到位,監(jiān)督權(quán)力較弱,發(fā)揮的作用極其有限。
縱觀整個預(yù)決算過程,人大對預(yù)算監(jiān)督的流程大致是:每年7月,財政部向各級政府部門下發(fā)預(yù)算編制草案通知,當(dāng)年12月財政部將預(yù)算數(shù)目匯總至國務(wù)院,將近半年的預(yù)算編制過程,人大基本沒有介入和監(jiān)管。次年1月,國務(wù)院批準預(yù)算后財政部才將預(yù)算草案上報給人大,人大給出修改意見后于2月進行審議,到3月人大正式召開時,對政府預(yù)算草案的真正審議程序已經(jīng)走完。由此,不難發(fā)現(xiàn),人大的預(yù)算審批權(quán)已然蛻變成“預(yù)算同意權(quán)”,實際監(jiān)督效力不大。同時我國尚未建立依據(jù)民眾申請對預(yù)決算進行公開的制度,民眾參與監(jiān)督的方式方法較為單一,參與度不高。
我國預(yù)決算透明度低已成為不爭的事實。針對挖掘的幾大深層原因,本文借鑒國際經(jīng)驗,給出了若干提高預(yù)算透明度的具體建議。
(一)建立健全預(yù)決算公開的法律法規(guī)體系
預(yù)算透明度的提升,必須從法制入手,做到有法可依。以美國為例,它構(gòu)建了一個以《憲法》為基礎(chǔ),《信息自由法案》、《政府陽光法案》及其他諸多法案為配套的法律體系,這為政府預(yù)算的公開透明提供了根本性的法制保障。在我國,《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》及《審計法》等法律法規(guī)基本上構(gòu)建了相對成熟完善的預(yù)算監(jiān)督法律體系,但距離真正執(zhí)行落實,尚有待在其他配套措施和法規(guī)的配合下進一步推進。因此,有必要盡快建立健全我國預(yù)算公開的法律法規(guī)體系,從根本上增強對政府預(yù)算信息公開的法律約束效力,真正做到“以公開為原則,不公開為意外”。
第一,盡快制定《政府信息公開法》,研究修訂《保密法》。一方面,加快《政府信息公開條例》向《政府信息公開法》的轉(zhuǎn)變,以法律形式明確政府部門必須予以公開的預(yù)算信息的內(nèi)容、范圍、程度等,增強相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性;另一方面,對《保密法》中要求保密的政府信息進行更加明確的界定,并對其中與政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)存在沖突的規(guī)定予以清理或重新界定,盡量避免不必要的法制沖突,共同推進我國預(yù)決算公開工作的有效開展。
第二,修繕新《預(yù)算法》。有必要進一步細化新《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)決算信息公開的相關(guān)規(guī)定,經(jīng)過科學(xué)分析和論證,在現(xiàn)有的時限規(guī)定基礎(chǔ)之上,增加對相關(guān)信息的公開內(nèi)容、公開程度等方面的具體規(guī)定,減少其中低效甚至無效的模糊空間,讓預(yù)算公開工作更加有理可循,更加嚴謹規(guī)范,進而在保證立法權(quán)威性的前提下,為財政發(fā)揮功能提供良好的環(huán)境,使其運行時有法可依,依法辦事。
(二)完善預(yù)算編制,提升其全面性、詳細度、易懂性
基于我國預(yù)決算編制的缺陷,并借鑒國際經(jīng)驗,本文建議有必要進一步提升我國預(yù)算編制的整體水平,保證政府預(yù)算全面、詳細、易于理解。
第一,保障預(yù)決算編制的全面性。美國之所以能在IBP公布的預(yù)算透明度排行中斬獲如此高分,其完善的預(yù)算編制體系功不可沒。美國所公布的政府預(yù)算涵蓋政府經(jīng)營支出、對地方政府的補助以及資本項目支出在內(nèi)的所有財政收支信息,并且每一部分的預(yù)決算都被細分為不同的項目,各個項目下又會附上更為具體的信息,每一筆資金的用途都能被準確記錄且能被完整反映于預(yù)算之上,甚至連一根鉛筆的購買支出都能做到有案可查,可謂相當(dāng)全面。我國的新《預(yù)算法》對全口徑已作出要求,在今后的預(yù)決算編制過程中,需要加強鞭策與監(jiān)督,確保將政府所有的收支活動,無例外、無特殊、無借口地囊括到預(yù)算中來,尤其是民眾關(guān)注的計劃生育社會撫養(yǎng)費、馬路停車收費等,真正實現(xiàn)政府預(yù)算全口徑的明細反映,讓每一筆財政資金的運用都能經(jīng)得起民眾的考察。
第二,編制更細致的預(yù)算。預(yù)決算編制的要求不僅僅是全面,還要做到細致。因此,我國政府預(yù)決算的編制工作必須更加詳細和具體。首先,應(yīng)就現(xiàn)行的收支分類科目,深化預(yù)決算的細化編制,督促所有政府部門逐步細化至“目”,并提出具體到單位、到項目、到人頭的要求。其次,落實新《預(yù)算法》,加緊中期財政規(guī)劃的編制工作,將項目與預(yù)算掛鉤,從而為預(yù)決算公開奠定更堅實的基礎(chǔ),也有助于預(yù)決算公開由“粗放”走向“精細”。
第三,增強預(yù)決算信息的易懂性。英國在降低預(yù)決算信息理解難度上做出了許多努力,且成績斐然。英國政府以讓更多民眾看得清、讀得懂為目標,在專門建立的“數(shù)據(jù)英國”網(wǎng)站上,對所公開的預(yù)決算要點進行梳理總結(jié),而后設(shè)計“預(yù)算對你所在的區(qū)域意味著什么”、“預(yù)算對本國年輕人有什么影響”、“預(yù)算對本國老年人有什么影響”等索引,并用圖文并茂、淺顯直白的表述方式替代原先晦澀的專業(yè)性報表和術(shù)語,讓民眾可以便捷地瀏覽、監(jiān)督與自己密切相關(guān)的決算信息。我國在預(yù)決算編制的改進中,應(yīng)當(dāng)對此引起重視,用更完整細致的明細、更通俗易懂的語言、更生動簡潔的方式,降低民眾理解的難度。當(dāng)然,也可效仿英國,建立預(yù)決算信息的網(wǎng)絡(luò)索引,便于群眾更便捷地參與到自身感興趣的預(yù)決算信息監(jiān)督中去。
(三)明確公開主體責(zé)任,增強預(yù)決算信息獲取渠道的暢通性
明確預(yù)算公開主體、立法機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)的責(zé)任和義務(wù),做好四本預(yù)算的有效銜接,形成預(yù)算的統(tǒng)一。保障公眾擁有便捷、暢通的渠道來獲取政府公開的預(yù)決算信息,是預(yù)決算公開的關(guān)鍵性步驟。美國會在審計署官網(wǎng)上公布所有政府部門的全部預(yù)決算信息,既保證了完整性,有效避免“碎片化”帶來的低效,又大大降低了公眾搜索信息的成本,讓公眾可以更便捷地參與到政府預(yù)決算中來。英國除了在政府官網(wǎng),還會在專設(shè)的“數(shù)據(jù)英國”網(wǎng)站甚至是推特(Twitter)上,以pdf或excel的方式公布預(yù)算信息,保證任何公民都能便捷地查閱到所有已公布的預(yù)決算信息。加拿大則為此開設(shè)了預(yù)算案專用網(wǎng)頁,將加拿大各級政府部門所有的預(yù)算文件、收支計劃包括后期的績效報告等統(tǒng)統(tǒng)列于其上。
在2008年美國甲骨文公司推出甲骨文整合政務(wù)系統(tǒng)(Oracle iGovernment)①之時,全球驚嘆于這種信息化政務(wù)的美好前景,并稱其超越單純電子政務(wù)。當(dāng)前,歐美發(fā)達國家對整合政務(wù)系統(tǒng)(iGovernment)的研究尚在摸索試行,日韓對財政信息化建設(shè)也還處于探討階段,但對于預(yù)算信息透明化的建設(shè)則在“預(yù)算民主”的背景和近代選舉制度的催化下,隨著現(xiàn)代信息化進程的井噴式發(fā)展已逐步完善。與之相對,對我國而言,建設(shè)“大財政部”乃至“大國財政”是加速國家治理現(xiàn)代化進程必不可少的要求。當(dāng)前,在我國現(xiàn)有的財政功能中,“預(yù)算外資金”雖已取消,但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在,盡管能在特定時期發(fā)揮特定作用,但支出責(zé)任難言匹配,預(yù)算資金和預(yù)決算信息依然處于裂散狀態(tài)。在建設(shè)“大國財政”的進程中,建立健全公開透明預(yù)算制度無疑有著重要意義和決定性作用。同時預(yù)決算信息獲取渠道的不暢通將嚴重阻礙我國政府預(yù)決算走向公開透明的腳步。對此,本文提出兩點建議:第一,借鑒美國、加拿大等國經(jīng)驗,建立專門的政府預(yù)決算信息網(wǎng),作為所有預(yù)決算信息發(fā)布的官方平臺。對于之前散落在各大政府部門網(wǎng)站已公開的信息進行整合,統(tǒng)一口徑、格式、編制方式后統(tǒng)統(tǒng)展示于此,從而使得公眾可以用最便捷的方式獲得完整、詳細、易于理解的全部可公開的預(yù)算信息。第二,協(xié)調(diào)好與《保密法》的關(guān)系,對于可公開的預(yù)決算信息,應(yīng)及時、完整地上傳于指定平臺。這既可以有效減少政府部門不想公布、相互推諉的借口,也能讓民眾免于低效率的申請,更便捷地在預(yù)決算公布平臺上獲取所有可公開的預(yù)決算信息。
(四)加強人大的預(yù)決算監(jiān)督效力
充分發(fā)揮人大的預(yù)決算監(jiān)督作用,是政府預(yù)決算有效公開的重要保障。世界上許多預(yù)決算透明度高的國家如美國、俄羅斯等,均選用了立法型審計模式,即預(yù)算的審計機構(gòu)受立法機關(guān)監(jiān)督,對立法機關(guān)負責(zé),并要定期向立法機關(guān)報告預(yù)算執(zhí)行情況,且相關(guān)的審計報告需要及時向全社會予以公布。此外,若立法機關(guān)對預(yù)算存疑,也有權(quán)向該部門負責(zé)人進行質(zhì)詢或舉行聽證會,各政府部門必須認真地回應(yīng)和解釋,這一模式有效推進了這些國家預(yù)決算透明度的提升。
我國在增強政府預(yù)決算公開透明的道路上,同樣需要立法機關(guān)強有力的參與,因此,有必要進一步加強人大對預(yù)算全過程與結(jié)果的監(jiān)督效力。首先,必須有效落實人大在預(yù)決算詢問、質(zhì)詢、重大事項調(diào)查權(quán)等方面的合法權(quán)力,賦予人大預(yù)決算修正權(quán),收回人大的稅收立法權(quán),落實稅收法定原則,加大對預(yù)決算違法行為的打
擊力度,清理掛鉤機制取消后殘留的相關(guān)法律,防止以法律方式分割預(yù)算權(quán),避免對人大預(yù)算權(quán)完整性的自我否定。其次,建議通過立法明確人大預(yù)算委員會的法律地位,規(guī)范預(yù)決算編制的審核時間、內(nèi)容、評價標準等,并在委員會中設(shè)專家小組,聘請預(yù)決算方面的專家學(xué)者組成智囊團,增強人大對政府預(yù)決算的審議能力。再次,在人大審議期有限的情況下,有必要通過提前介入充分了解情況,適當(dāng)增加人大預(yù)算委員對預(yù)算草案的審議時間等途徑,來改變?nèi)舜髮︻A(yù)算草案審議過于形式化、缺乏實際監(jiān)督效力的現(xiàn)狀。■
(作者單位:中國財政科學(xué)研究院)
注釋:
①O racle iGovernment是一個以開放標準和服務(wù)導(dǎo)向架構(gòu)為基礎(chǔ)開發(fā)的數(shù)據(jù)庫、中間件和應(yīng)用產(chǎn)品平臺,可實現(xiàn)創(chuàng)新性、集成式和智能化的機構(gòu)運行。該軟件可幫助政府機構(gòu)提高效率、降低成本、增強透明度并更快地響應(yīng)當(dāng)前和未來的各項指令,如提供共享服務(wù)、24小時不間斷的政府服務(wù)等。
[1]陳穗紅.2014《預(yù)算法》修正案對提高預(yù)算透明度的機遇與挑戰(zhàn)[J].地方財政研究,2014,(11).
[2]李燕.“財政監(jiān)督與預(yù)算透明度”國際研討會會議綜述[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2012,(03).
[3]陜西省財政廳課題組.積極推進預(yù)算公開全面提升預(yù)算透明度[J].預(yù)算管理與會計,2016,(01).
[4]上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.2015中國財政透明度報告[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2015.
[5]王澤彩等.制度供給:中國建立透明預(yù)算的路徑選擇[J].經(jīng)濟研究參考,2016,(50).
[6]魏陸.全口徑預(yù)算信息公開透明保障機制構(gòu)建研究[J].上海交通大學(xué)學(xué)報,2016,(02).
[7]Kopits George,Jon Craig.Transparency in Government Operations[R].W ashington,D.C.:IMF Occasional Paper,1998:158.
[8]International Budget Partnership.OPEN BUDGET SURVEY 2015[EB/OL].(2017-07-07).http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-Report-English.pdf.
(本欄目責(zé)任編輯:范紅玉)