（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)云南昆明650221）

一、引言

事業(yè)單位承擔(dān)著科、教、文、衛(wèi)等方面的社會(huì)服務(wù)，一般不以盈利為目的，也不以貨幣形式來(lái)量化創(chuàng)造的價(jià)值，但并不代表不對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核與評(píng)價(jià)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，事業(yè)單位體制的局限性和滯后性也越發(fā)凸顯，難以滿足人民日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需要，難以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)輔助、補(bǔ)充的角色。突出表現(xiàn)在：去行政化難，管理模式僵化；由于利益紐帶沒(méi)有切割，被主管單位推向市場(chǎng)，成為斂財(cái)工具；行政壟斷和進(jìn)入障礙導(dǎo)致服務(wù)的低效率；存在貪污腐敗以及內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。事業(yè)單位改革進(jìn)入一種兩難的境地：實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的目的可能會(huì)因?yàn)橐胪耆?jìng)爭(zhēng)機(jī)制而變質(zhì)，而現(xiàn)行體制的弊端卻又難以自愈。

截至2015年，我國(guó)約有111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，單位平均占用資產(chǎn)額約為293.7萬(wàn)元；國(guó)家公共財(cái)政支出為15萬(wàn)億元，據(jù)審計(jì)署公告，2015年各被審計(jì)單位的整改問(wèn)題金額就高達(dá)1 062.5億元。國(guó)有資產(chǎn)被隨意配置，非法侵占和浪費(fèi)流失的情況較為嚴(yán)重，體制機(jī)制的運(yùn)行效率亟待提升，改革勢(shì)在必行。

事業(yè)單位改革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，早在2004年，國(guó)務(wù)院修改的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第411號(hào)）中就明確規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。2012年公開發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2011］5號(hào)），提出到 2020年建立起功能明確、運(yùn)行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行體制，并出臺(tái)了9個(gè)配套文件的通知，其中《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》提出了堅(jiān)持政事分開、管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)的要求，將引入法人治理結(jié)構(gòu)作為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、激活事業(yè)單位體制機(jī)制的重要途徑。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的核心理念

在《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》一書中Berle&Means（1933）第一次明確提出了“所有權(quán)與控制權(quán)分離”的觀點(diǎn)。在兩權(quán)分離的現(xiàn)代公司中，公司治理的核心問(wèn)題是如何確保經(jīng)營(yíng)者按照股東的利益行事（Shleifer&Vishny，1997）。委托-代理理論，是從“理性人”假設(shè)出發(fā)的：人的本質(zhì)是自利的，總是追求個(gè)人利益的最大化，甚至?xí)嬖趦e幸心理，不惜犧牲別人的利益進(jìn)行“套利”（Adam Smith，1776）。當(dāng)所有者的資產(chǎn)累積到一定程度，或者出現(xiàn)相關(guān)利益方共同出資的情況，會(huì)將代理權(quán)委托給職業(yè)經(jīng)理人，交易、代理成本便在“黑箱管理”中產(chǎn)生（Fama&Jensen，1983）。引入法人治理結(jié)構(gòu)就是通過(guò)一系列制度安排解決代理成本的問(wèn)題，但前提是基于信任的契約關(guān)系（雷宇，2012）。因此，事業(yè)單位中對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體及相互關(guān)系應(yīng)是引入法人治理結(jié)構(gòu)的前提。

目前主要的治理結(jié)構(gòu)分為兩類，三種代表：美式——董事會(huì)決策，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)都對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)理層執(zhí)行，向董事會(huì)負(fù)責(zé)（陳仕華、鄭文全，2010）；德式——由資方和勞方組成的董事會(huì)，與監(jiān)事會(huì)共同決策、監(jiān)督，管理董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者階層共同執(zhí)行并對(duì)其負(fù)責(zé) （石本仁，2002）；日式——董事會(huì)與各專門委員會(huì)共同承擔(dān)決策與監(jiān)督職能，經(jīng)理執(zhí)行并對(duì)其負(fù)責(zé)（寧向東，2006）。我國(guó)的《公司法》規(guī)定的法人治理結(jié)構(gòu)通常為“三會(huì)一層”——股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，但我國(guó)的資本市場(chǎng)發(fā)展程度屬于“弱式”，股權(quán)結(jié)構(gòu)也較為集中，大部分直接或間接被政府控制，行政型治理與經(jīng)濟(jì)型治理的二元結(jié)構(gòu)將會(huì)長(zhǎng)期并存，且不均衡增長(zhǎng)（李維安、邱艾超、牛建波、徐業(yè)坤，2010）。事業(yè)單位里面往往存在政府主管部門過(guò)多的行政干預(yù)，因此同樣適用于這種結(jié)構(gòu)。在西方，為了降低代理成本，代理理論開出了一系列的處方：一是基于激勵(lì)理論，如薪酬、獎(jiǎng)金、股票期權(quán)；二是基于控制理論，引入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、獨(dú)董、內(nèi)控、審計(jì)等；三是基于信任理論，引入經(jīng)理、控制權(quán)市場(chǎng)（陳仕華、李維安，2011）。引入的不僅是結(jié)構(gòu)，而應(yīng)該是一種理念，并通過(guò)這種手段達(dá)到治理的效果（李維安、牛建波，2011）。事業(yè)單位引入法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是引入一種制衡的理念，通過(guò)有效運(yùn)行和科學(xué)決策從而解決體制機(jī)制的治理問(wèn)題。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的條件

法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的根源是解決兩權(quán)分離的效率損失，所以先決條件是存在完全意義上的兩權(quán)。在行政事業(yè)單位體制里，人民是國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者，而不是政府主管單位、國(guó)資委、事業(yè)單位“一把手”或者是黨委書記，主管單位屬于代管者，而所有者始終處于“缺位”狀態(tài)。政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，所有者主體地位并不完全，承擔(dān)執(zhí)行職能的行政單位負(fù)責(zé)人 （執(zhí)行層）難以對(duì)代表所有者權(quán)益的理事會(huì)（決策、監(jiān)督層）負(fù)責(zé)。

由于股權(quán)分散及專業(yè)化分工所形成的比較優(yōu)勢(shì)，職業(yè)經(jīng)理人可以獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡。在“半強(qiáng)式”的美國(guó)資本市場(chǎng)，股東通過(guò)“用腳投票”來(lái)更替管理層；基于我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制及市場(chǎng)環(huán)境，股權(quán)集中已成為基本現(xiàn)實(shí)，大股東干預(yù)治理也較為明顯，經(jīng)理市場(chǎng)并不成熟。同樣，在事業(yè)單位，政府長(zhǎng)期依賴于行政指令來(lái)干預(yù)決策和管理，政府“不放手”，執(zhí)行層就難有發(fā)揮的空間；政府一“放手”，又沒(méi)有一個(gè)合適的“手”接管，局面又會(huì)“失控”，所以不是政府“不愿放手”，而是“不敢放手”。在一個(gè)沒(méi)有成熟競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的環(huán)境下，事業(yè)單位的社會(huì)功能又會(huì)因?yàn)橐胧袌?chǎng)化而發(fā)生“變質(zhì)”，偏離提供公共服務(wù)的目標(biāo)和初衷。事業(yè)單位的管理層尚未掌握完全意義上的經(jīng)營(yíng)權(quán)，自此兩權(quán)的背離與牽制不知該從何談起。制衡發(fā)生作用的先決條件是要有明確的主體及清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系，只有解決了所有者“缺位”的問(wèn)題、管理層實(shí)現(xiàn)了完全意義上的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣事業(yè)單位引入法人治理結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制才得以運(yùn)行，體制機(jī)制的問(wèn)題才能得以解決。

三、國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的情況

西方資本主義國(guó)家大都存在著提供公益性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)多由國(guó)有、社會(huì)資本投資設(shè)立，它們從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離的角度出發(fā)，對(duì)董事會(huì)與執(zhí)行層負(fù)責(zé)人各自的工作權(quán)限都進(jìn)行了明確的規(guī)定，在日常管理中也充分調(diào)動(dòng)兩者的角色補(bǔ)充和互動(dòng)協(xié)調(diào)，最大程度地發(fā)揮各自的主體功能（DruCker，1990）。例如英國(guó)的博物館，成立了擁有決策和監(jiān)督職能的理事會(huì)，其成員包含相關(guān)領(lǐng)域的專家以及首相任命的專門人員。德國(guó)的公益機(jī)構(gòu)必須成立董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)成員須由政府相關(guān)部門成員、服務(wù)對(duì)象以及利益相關(guān)部門的成員組成。新加坡的公立醫(yī)院設(shè)立了董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)以及由董事會(huì)聘任的執(zhí)行層。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的兩廳院藝術(shù)館，設(shè)立了具有決策職能的董事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督運(yùn)行的監(jiān)事會(huì)以及對(duì)演出計(jì)劃進(jìn)行審定的藝術(shù)表演委員會(huì)的行政法人制度。我國(guó)深圳市高技能人才公共實(shí)訓(xùn)管理服務(wù)中心從理事、理事長(zhǎng)、管理層皆由市人力資源和社會(huì)保障局提名或任免，逐步改革成為由理事會(huì)代替市人力資源和社會(huì)保障局行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，市人力資源和社會(huì)保障局只作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理和政策引導(dǎo)，逐步減少對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部管理的干預(yù)，初步實(shí)現(xiàn)政事分開。深圳市政府把“深圳中心醫(yī)院”委托給“醫(yī)學(xué)中心”管理，通過(guò)由市衛(wèi)生行政部門和兩所大學(xué)有關(guān)人員組成的院務(wù)委員會(huì)行使對(duì)醫(yī)院的決策權(quán)，院務(wù)委員會(huì)下設(shè)以院長(zhǎng)為核心的醫(yī)院管理層，負(fù)責(zé)醫(yī)院日常運(yùn)營(yíng)。深圳圖書館成立了由來(lái)自社會(huì)各界的11位理事組成的理事會(huì)，理事長(zhǎng)和理事都是不授薪的公益職位，理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，主要行使制定發(fā)展規(guī)劃和決定重大事項(xiàng)等職能，向市文體旅游局負(fù)責(zé)。國(guó)內(nèi)外就社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何引入法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了有益的探索，對(duì)于我國(guó)事業(yè)單位的實(shí)踐具有一定的借鑒意義。

四、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)“基因缺陷”的傳遞

實(shí)務(wù)界及理論界對(duì)于事業(yè)單位改革及如何引入法人治理結(jié)構(gòu)提供了很多很好的建議，但是忽視了在引入過(guò)程當(dāng)中伴隨著法人治理結(jié)構(gòu)本身所具有的“基因缺陷”和風(fēng)險(xiǎn)，即委托代理問(wèn)題。

（一）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該依賴于主體及其相互作用。由于國(guó)家法律的強(qiáng)制性，公民關(guān)注稅法的征收，但其實(shí)也關(guān)注稅收的使用，只是一直找不到相應(yīng)的機(jī)制來(lái)履行和實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)有資產(chǎn)用于提升公民的福利，其工作成果雖然不直接或不主要表現(xiàn)為可計(jì)量的物質(zhì)和貨幣形態(tài)，但并不代表不考慮成本與效益。事業(yè)單位引入法人治理結(jié)構(gòu)，似乎給出了一種解決的思路，但這一結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的先決條件是明確所有者與經(jīng)營(yíng)者的主體地位及其權(quán)責(zé)關(guān)系，如圖1所示。

圖1 作用機(jī)制

1.所有者主體。事業(yè)單位的所有者是人民，“股權(quán)”分散，在提供社會(huì)服務(wù)方面，我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚不具備成熟的“產(chǎn)品市場(chǎng)”“經(jīng)理人市場(chǎng)”和“控制權(quán)市場(chǎng)”——外部治理是失效的，如果將其委托給經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)產(chǎn)生“偷懶”和“舞弊”。如果政府主管部門、國(guó)資委作為代管者擔(dān)任“股東大會(huì)”的角色，即便從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域引入了相關(guān)利益者，“一股獨(dú)大”的主管部門也會(huì)干預(yù)執(zhí)行層的決策。在發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的實(shí)踐中，考慮引入不授薪的社會(huì)各界代表組成的理事會(huì)為行使所有者權(quán)利提供了一種解決方案。

2.經(jīng)營(yíng)者主體。經(jīng)營(yíng)者的主體地位不明確，公民低水平的福利狀況就得不到改善。行政壟斷或進(jìn)入障礙其實(shí)是一種經(jīng)濟(jì)租金，當(dāng)經(jīng)濟(jì)租金特別高昂的時(shí)候，行業(yè)中的廠商是不存在正的利潤(rùn)的，那么這一部分的成本實(shí)際上是由消費(fèi)者承擔(dān)。消費(fèi)者對(duì)福利產(chǎn)品的需求是缺乏彈性的，進(jìn)入成本幾乎全部轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。在政府主管部門舉辦的某些社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，行業(yè)進(jìn)入障礙是完全的，那么意味著消費(fèi)者會(huì)承擔(dān)任意的固定成本要價(jià)，此時(shí)消費(fèi)者的福利水平處于低位，也是帕累托無(wú)效的狀態(tài)。

技術(shù)可以使更少的投入獲得更多的產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)福利水平的改進(jìn)。技術(shù)和權(quán)利都可以是低成本的來(lái)源，以權(quán)利獲得低成本的行政壟斷不僅形成掠奪性定價(jià)，還阻礙了技術(shù)的進(jìn)步。社會(huì)服務(wù)的供給、公眾的福利水平就是經(jīng)營(yíng)者的績(jī)效，沒(méi)有找到一種方法來(lái)測(cè)度并不代表福利的水平在高位，也不代表經(jīng)營(yíng)者履行了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，經(jīng)營(yíng)過(guò)程對(duì)所有者來(lái)說(shuō)依然是一個(gè)“黑箱”。舊的行政干預(yù)鏈條不斷裂，新的主體及其契約關(guān)系就無(wú)法連接，就難以通過(guò)這樣的作用機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)好的治理效果。

（二）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)“基因缺陷”的傳遞

法人治理結(jié)構(gòu)誕生于特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，解決由此產(chǎn)生的剩余索取權(quán)安排問(wèn)題，其安排的過(guò)程并不完美，照搬難以解決事業(yè)單位目前所有的體制機(jī)制問(wèn)題，反而這樣的結(jié)構(gòu)所與生俱來(lái)的“基因缺陷”會(huì)通過(guò)其作用機(jī)制而繼續(xù)傳遞。博弈過(guò)程中，每個(gè)主體的收益并不是由自己決定，而是由博弈雙方的決策組合共同決定。在信息不對(duì)稱的前提下，經(jīng)營(yíng)者一旦預(yù)期所有者會(huì)對(duì)其進(jìn)行放權(quán)，就會(huì)產(chǎn)生“偷懶”“舞弊”等一系列反應(yīng)，如圖2所示，法人治理結(jié)構(gòu)所與生俱來(lái)的委托代理問(wèn)題也隨之引入。

圖2 博弈過(guò)程

理性個(gè)體的出發(fā)點(diǎn)是自利的，總是不斷地尋求個(gè)人目標(biāo)，并找到一種最優(yōu)的行為的解，在博弈中達(dá)到一種均衡的、穩(wěn)定的狀態(tài)。對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，他總是在掂量“期望”和“代價(jià)”孰輕孰重。如果所有者預(yù)期經(jīng)營(yíng)者會(huì)進(jìn)行這種衡量，那么就可以通過(guò)過(guò)程控制、制度設(shè)計(jì)來(lái)改變機(jī)制發(fā)生作用的條件，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)的行為，并將博弈引向?qū)ψ约河幸娴慕Y(jié)果。

觸及核心利益的制度設(shè)計(jì)被認(rèn)為是運(yùn)行有效的。影響經(jīng)營(yíng)者決策的因素在于三個(gè)方面：一是期望，代表經(jīng)營(yíng)者可以從中獲取的既得利益，期望等于效用的價(jià)值乘以該效用發(fā)生的可能性，提高管理者薪酬、合理的股權(quán)激勵(lì)方案、績(jī)效獎(jiǎng)金等都是激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者努力工作的方式，此外引入監(jiān)事會(huì)、內(nèi)部控制、審計(jì)機(jī)構(gòu)可以降低違規(guī)效用發(fā)生的可能性。二是代價(jià)，代表經(jīng)營(yíng)者的套利行為可能受到的懲罰，嚴(yán)厲的懲罰制度是保證“代價(jià)”發(fā)揮有效性的前提，比如加大法律、行政、經(jīng)濟(jì)制裁的力度。三是權(quán)衡，代表經(jīng)營(yíng)者預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確程度，引入經(jīng)理人、控制權(quán)市場(chǎng)可以增強(qiáng)其預(yù)測(cè)結(jié)果的確定性從而引導(dǎo)其正面的行為，另一方面提升審計(jì)的技術(shù)和頻率讓其防不勝防，從而提高其預(yù)測(cè)負(fù)面結(jié)果不確定性的程度。