陳凱杭

【摘要】人民調(diào)解制度為解決民間糾紛提供了一種簡便、有效的辦法，對維護社會穩(wěn)定、改善社會生活、構(gòu)建和諧社會、全面建成法治社會有著積極的作用，應當順應時代發(fā)展而不斷完善。文章主要闡述了人民調(diào)解制度的概念、特性和優(yōu)越性，總結(jié)分析了廣西馬山縣人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀，并對目前存在的問題提出了相應的完善建議。

【關(guān)鍵詞】基層；人民調(diào)解；馬山縣

在中國，“以和為貴”的觀念深入人心，這樣的思想追求的是一個人與人之間相互協(xié)調(diào)配合的和諧社會。每個人都需要與外界來往，每個人對同一件事的觀點可能會不同，這就容易產(chǎn)生矛盾糾紛，因此需要尋找解決的途徑。人民調(diào)解在社會矛盾調(diào)解機制中處于基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著極其重要的作用。2011年1月1日起，《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）開始實施，人民調(diào)解得到官方認證，人民調(diào)解的發(fā)展方向應該是高度的自治和獨立，不受到其他干擾，但是該法過于原則，缺乏可操作性。人民調(diào)解仍然存在諸多問題，亟需改革與完善。

一、人民調(diào)解概述

（一）人民調(diào)解的概念

人民調(diào)解作為我國一種獨有的現(xiàn)代調(diào)解形式，不同的學者對其表述雖然不盡相同，但是內(nèi)涵是一致的，即在依照法律有關(guān)規(guī)定設(shè)置的人民調(diào)解委員會主持下，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、政策以及不違反現(xiàn)有法律制度的村規(guī)民約和社會公序良俗，對發(fā)生民間糾紛雙方采取說服和勸導的方式，幫助他們在平等的基礎(chǔ)上自愿達成合意，從而將矛盾化解的一種群眾性自治活動。

（二）人民調(diào)解的特點與優(yōu)點

人民調(diào)解具有自治性、群眾性、平等性和自愿性的特點。人民調(diào)解委員會的日常事務由其內(nèi)部工作人員處理，不受其他組織、部門的干涉。如果當事人表示不愿繼續(xù)調(diào)解，則調(diào)解停止，體現(xiàn)了意思自治原則。人民調(diào)解員來自基層，在群眾心中有較高的威信，體現(xiàn)了人民調(diào)解的群眾性。人民調(diào)解活動在中立的人民調(diào)解員主持之下進行，矛盾雙方當事人地位平等，《人民調(diào)解法》規(guī)定當事人在人民調(diào)解活動中，有相互尊重的義務。調(diào)解的前提是當事人自愿，與法院的強制性裁判方式有著本質(zhì)上的區(qū)別，調(diào)解人員不能強制調(diào)解。

人民調(diào)解有利于樹立法制權(quán)威、弘揚社會主義道德、節(jié)約司法資源、建設(shè)社會主義和諧社會。人民調(diào)解實現(xiàn)了依法調(diào)解和依據(jù)社會道德調(diào)解兩者相結(jié)合，通過讓雙方當事人參與調(diào)解過程，了解何為合法、違法，社會道德如何要求，公民有何權(quán)利義務。我國司法資源有限，人民調(diào)解制度可以把大部分不復雜的民事糾紛解決，節(jié)約司法資源。人民調(diào)解不會破壞當事人之間原有的感情，還能以此促使糾紛解決。

二、馬山縣人民調(diào)解制度現(xiàn)狀

（一）馬山縣基本概況

馬山縣隸屬廣西壯族自治區(qū)南寧市，位于廣西中部略偏西，下轄7個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)，總?cè)丝?5萬余人。該縣為多民族聚居地，民族之間一起生活，相互融合，文字以漢字為最通用。

（二）馬山縣人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

馬山縣所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立有人民調(diào)解組織——人民調(diào)解委員會，但實際上“人民調(diào)解委員會”就是司法所，“人民調(diào)解員”實際上就是司法所工作人員，也就是“一套人馬兩塊牌”，涉及人民調(diào)解的工作由司法所的工作人員負責，必要的時候聯(lián)合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機關(guān)一同參與。在村、屯一級，人民調(diào)解委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級異曲同工，也是“一套人馬兩塊牌”，村委會就是人民調(diào)解委員會。

從馬山縣司法局提供的數(shù)據(jù)可知，2015年該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛489起，調(diào)解成功470起，調(diào)解成功率達96%；司法所、司法局參與處理社會矛盾糾紛總共668起，成功調(diào)解的有630起，調(diào)解成功率為94%。在2016年，該縣司法行政部門代表基層人民政府處理民間糾紛274起，調(diào)解成功了251起，調(diào)解成功率約為92%；司法所、司法局參與處理社會矛盾糾紛共581起，調(diào)解成功的有535起，調(diào)解成功率為92%。

人民調(diào)解委員會沒有經(jīng)費來源，根據(jù)調(diào)解工作人員反映，在工作的過程中難免需要開支，司法所、司法局雖負責調(diào)解工作，但其經(jīng)費沒有人民調(diào)解工作的部分，只能從業(yè)務經(jīng)費中劃出部分用于人民調(diào)解工作。

三、當前人民調(diào)解存在的問題

（一）人民調(diào)解員隊伍參差不齊

馬山縣所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯，除了較小的村、屯是多個共同設(shè)置一個人民調(diào)解委員會之外，其他都有各自的人民調(diào)解委員會，雖然在形式上，組織結(jié)構(gòu)和相關(guān)人員都完整，但實際只是“一套人馬兩塊牌”，在調(diào)解民間糾紛的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解委員會，也就是司法所發(fā)揮作用，村屯一級偶爾起到輔助的作用。村、屯一級的人民調(diào)解員受到知識水平不高、對調(diào)解工作業(yè)務不熟悉、欠缺言語表達技巧等條件限制，不能勝任調(diào)解工作。人民調(diào)解委員會本應該是一個基層群眾性自治組織，司法所取而代之，為其蒙上了行政的色彩。

（二）經(jīng)費不足

我國有關(guān)人民調(diào)解的法律法規(guī)都明確規(guī)定人民調(diào)解工作不收費，但調(diào)解過程中難免要出行、調(diào)查取證、獲取資料和信息等，需要一定經(jīng)費支撐。馬山縣用于人民調(diào)解工作的經(jīng)費是由司法行政部門從其業(yè)務經(jīng)費中劃出的一部分，沒有人民調(diào)解專項經(jīng)費，其業(yè)務經(jīng)費非常有限，工作人員有時候需要自行墊付交通費等費用。

（三）定位不清晰

人民調(diào)解在傳統(tǒng)意義上的定位是“基層群眾自治性活動”。二十一世紀初，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，社會矛盾隨之增多，國家欲通過多種方式和途徑減少、消除各種社會矛盾，于是出現(xiàn)了“大調(diào)解”。

“大調(diào)解”指的是在地方各級黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，各級政府部門履行其責任，社會各界廣泛參與其中，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解統(tǒng)籌安排，共同調(diào)解人民內(nèi)部的矛盾的一種機制，涉及范圍廣泛?！按笳{(diào)解”為人民調(diào)解提供諸多有利資源，有積極意義。然而“大調(diào)解”是由黨政領(lǐng)導和主持，使傳統(tǒng)的人民調(diào)解被“大調(diào)解”替代。

（四）制度滯后

人民調(diào)解制度相關(guān)的法律法規(guī)目前數(shù)量較少，法律過于簡化且存在滯后性，未能與實際相結(jié)合，制約了人民調(diào)解工作的開展。除2011年頒布的《人民調(diào)解法》外，其他相關(guān)的全國性指導意義的文件只有《人民調(diào)解委員會組織條例》《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，這些法律法規(guī)與司法解釋最長超過二十年，內(nèi)容已不符合飛速發(fā)展的社會的需求。endprint

四、完善人民調(diào)解制度的建議

（一）規(guī)范人民調(diào)解隊伍，堅定“民間性”定位

首先，要明確人民調(diào)解委員會的獨立性和自治性。人民調(diào)解委員會設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所，有其有利之處，但是還要在工作上將兩者區(qū)別開，調(diào)解委員會要有專門的工作人員，司法所的工作人員可以兼職和指導。村委會要與調(diào)解委員會區(qū)別開，安排調(diào)解員定期參加學習和培訓，掌握最新的法律法規(guī)政策和調(diào)解技巧，使村、屯一級的人民調(diào)解委員會發(fā)揮作用。其次，司法行政部門在檢查人民調(diào)解委員會的工作情況時，應當檢查調(diào)解委員會的工作，而不是將其納入司法所的年終考核。新時期的人民調(diào)解委員會應當堅定其民間性，不能過多地依賴、受制于政府部門，而失去其本身獨特的優(yōu)勢。

（二）保障人民調(diào)解工作的經(jīng)費

人民調(diào)解工作經(jīng)費不足阻礙調(diào)解工作的開展。在經(jīng)費充足的條件下，才能把人民調(diào)解工作的隊伍建設(shè)好。目前的調(diào)解委員會之所以出現(xiàn)了由司法所、村民委員會替代的情況，重要的原因就是人民調(diào)解委員會沒有資金來源，只有靠司法所和村委會的其他經(jīng)費才能開展工作。要想使人民調(diào)解委員會真正成為一個獨立的自治組織，就需要有其獨立的工作人員，工作人員有相應的報酬。筆者認為，可以通過吸納社會人士的捐贈、政府購買公共服務的形式來保障調(diào)解委員會的經(jīng)費來源，還可以在司法行政部門的經(jīng)費當中增加一項人民調(diào)解專項經(jīng)費。

（三）健全人民調(diào)解制度，完善人民調(diào)解的程序規(guī)則

國家立法機關(guān)要根據(jù)時代的發(fā)展，結(jié)合實際情況對《人民調(diào)解法》進行修改、補充，使其更具體、全面，更加貼近實際。立法部門的工作人員和相關(guān)的學者應當多深入基層了解實際情況，根據(jù)實際情況提出修改法律的建議、方案。

2002年由司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》對調(diào)解程序作出了一定的規(guī)范，但簡單籠統(tǒng)，實際情況中不被重視和運用，時隔十余年，有必要在法規(guī)、國家立法上對人民調(diào)解工作的程序作出新的具體規(guī)定，加以完善。例如，將調(diào)解的案件分門別類，規(guī)范不同的調(diào)解類型，盡可能多地劃分調(diào)解的種類，然后按照每一種類別的調(diào)解案件自身的特點，制定一套詳細的調(diào)解工作程序。

（四）提高人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

人民調(diào)解協(xié)議幾乎不具有強制執(zhí)行的效力。人民調(diào)解可以借鑒仲裁，如果當事人拒絕執(zhí)行裁決的結(jié)果，對方可以向法院申請強制執(zhí)行。仲裁機構(gòu)也屬于民間組織，所以筆者認為如果人民調(diào)解協(xié)議簽訂之后，假如一方當事人不履行義務，則另一方當事人可以持調(diào)解協(xié)議書到法院申請強制執(zhí)行是可行的，這樣便能提高人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力。endprint