（南京科技職業(yè)學(xué)院 江蘇南京210048）

一、緒論

（一）研究背景。習(xí)近平總書(shū)記在2016年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要把科技創(chuàng)新擺在更加重要的位置，吹響建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的號(hào)角。經(jīng)費(fèi)支持是科技發(fā)展的保障，2016年2月15日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布啟動(dòng)2016年第一輪巡視工作的通知，至2016年6月16日巡視工作已進(jìn)展至第十二輪，從巡視對(duì)象看，高校是巡視工作的大戶、重點(diǎn)戶，從高校的巡視反饋情況和整改成績(jī)單等能夠看出科研經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題引起了高度關(guān)注。從巡視的14所中管高校問(wèn)題清單中可以看出，只有清華大學(xué)等幾所高校沒(méi)有將科研經(jīng)費(fèi)單獨(dú)作為問(wèn)題列出，一般以上高?？蒲薪?jīng)費(fèi)領(lǐng)域均存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)。江蘇省在24所省屬高校問(wèn)題清單中反映，江蘇海事職業(yè)學(xué)院、江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院、江蘇大學(xué)存在科研經(jīng)費(fèi)管理方面的問(wèn)題，如支出審核把關(guān)不嚴(yán)、經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范、勞務(wù)費(fèi)超標(biāo)發(fā)放或者發(fā)放給非項(xiàng)目組成員、預(yù)算編制不精確、執(zhí)行不嚴(yán)格等。加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)成為一項(xiàng)自上而下的迫切任務(wù)。

（二）研究意義?？蒲凶鳛楦咝５乃拇舐毮苤唬瑢?duì)高校的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響，科學(xué)、高效的科研經(jīng)費(fèi)管理可以為科研工作順利、有效開(kāi)展起到保駕護(hù)航的作用，尤其是在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理普遍存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下，科研經(jīng)費(fèi)的管理問(wèn)題更值得分析和思考。高職院校作為培養(yǎng)、輸送高級(jí)技能型和應(yīng)用型人才的重要基地，在我國(guó)高等教育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，研究高職院校的科研經(jīng)費(fèi)管理對(duì)高職院校更好地發(fā)揮科研職能有著積極的促進(jìn)作用。

（三）政策沿革?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的通知》（教財(cái)[2011]12號(hào)）、《教育部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》（教財(cái)[2012]7號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) [2014]11號(hào)）、2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》等明確科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管要求的文件陸續(xù)發(fā)布，對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作提出了更高要求。

二、高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)的特點(diǎn)

從經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，本科院?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源渠道寬廣，除了縱橫向科研經(jīng)費(fèi)，還有來(lái)自國(guó)內(nèi)外的捐贈(zèng)和國(guó)際合作等途徑取得的科研經(jīng)費(fèi)；高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源于企業(yè)等社會(huì)部門(mén)的橫向科研經(jīng)費(fèi)較多，來(lái)源于政府機(jī)構(gòu)和上級(jí)主管部門(mén)下?lián)艿目v向科研經(jīng)費(fèi)較少。

從經(jīng)費(fèi)規(guī)模看，高職院校的科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模與本科院校相比總體偏低。

從經(jīng)費(fèi)用途看，不同于本科院校重基礎(chǔ)科學(xué)研究，高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)重技術(shù)應(yīng)用型研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)等，更注重研究成果在實(shí)際中的應(yīng)用。

從經(jīng)費(fèi)管理看，同本科院校相比，高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理制度不夠完善、管理機(jī)構(gòu)較為單薄、管理人員素質(zhì)難以保證。

三、高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)者的態(tài)度。科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)者主要涉及經(jīng)費(fèi)的所有者、使用者與監(jiān)管者，這三者對(duì)經(jīng)費(fèi)的關(guān)注、要求不一（見(jiàn)下表），導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理不流暢，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)算編制方面。所有者更關(guān)注的是項(xiàng)目申請(qǐng)人能否完成項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算有一定的格式要求但沒(méi)有精細(xì)化要求；使用者希望能夠申請(qǐng)到課題，關(guān)注點(diǎn)不一定會(huì)放在經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制上，而是放在課題內(nèi)容本身，預(yù)算編制存在較大的隨意性；監(jiān)管者希望使用者能夠在完成項(xiàng)目的情況下將預(yù)算精細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)占比較高的高職院校而言，橫向科研經(jīng)費(fèi)的所有者對(duì)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算幾乎沒(méi)有要求；使用者對(duì)于自己爭(zhēng)取來(lái)的橫向科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制隨意性較大，但較為重視來(lái)源難度較大的縱向科研經(jīng)費(fèi)，故縱向科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制能夠做到契合上級(jí)要求；高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)的監(jiān)管者發(fā)揮的監(jiān)督職能體現(xiàn)不明顯，多是科技部門(mén)要求填寫(xiě)允許經(jīng)費(fèi)列支的科目，具體比例、用途等不作過(guò)多要求。

科研經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)聯(lián)方是否參與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

2.經(jīng)費(fèi)使用方面。所有者基本不參與；使用者希望政策越寬松越好，存在報(bào)銷與科研項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出或者借用他人名義發(fā)放勞務(wù)費(fèi)等現(xiàn)象；監(jiān)管者總體關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用的合法性，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合理性的關(guān)注較為缺失。高職院校由于大型縱向科研項(xiàng)目較少，橫向科研經(jīng)費(fèi)的所有者不參與經(jīng)費(fèi)使用；使用者對(duì)縱向科研經(jīng)費(fèi)使用較為嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)使用隨意性較大，主要靠監(jiān)管者去把關(guān)；作為監(jiān)管者之一的財(cái)務(wù)部門(mén)只關(guān)注票據(jù)的合法性，資產(chǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)資產(chǎn)的驗(yàn)收、登記，科技部門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性，至于經(jīng)費(fèi)使用的合理性、效率高低關(guān)注度較低，故存在橫向科研項(xiàng)目直接費(fèi)用中差旅費(fèi)或者墨盒、A4紙等辦公用品幾乎占據(jù)了全部科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的情況。

3.經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收審計(jì)方面。所有者從經(jīng)費(fèi)規(guī)模的角度對(duì)較大型的科研項(xiàng)目采取抽查式驗(yàn)收審計(jì)，對(duì)于小型的科研項(xiàng)目基本只要求項(xiàng)目完結(jié)而不進(jìn)行驗(yàn)收審計(jì)；使用者不主動(dòng)要求接受驗(yàn)收審計(jì)；監(jiān)督者對(duì)驗(yàn)收審計(jì)參與普遍但是不夠深入。高職院校中多是縱向科研項(xiàng)目的所有者要求進(jìn)行驗(yàn)收審計(jì)，橫向科研項(xiàng)目的所有者幾乎不做要求；使用者對(duì)縱向科研項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)的態(tài)度積極端正，對(duì)橫向科研項(xiàng)目態(tài)度較為隨意且認(rèn)為不需要接受驗(yàn)收審計(jì)；監(jiān)管者多以配合上級(jí)部門(mén)為主，科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計(jì)工作在高職院校開(kāi)展得不多。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理不夠精細(xì)。預(yù)算作為影響科研經(jīng)費(fèi)管理有效性的基礎(chǔ)性因素，其目的是為了規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用，減少或者避免浪費(fèi)、舞弊等現(xiàn)象。但因高職院校相比本科院?？蒲许?xiàng)目少、經(jīng)費(fèi)總額低、縱向占比低，相比教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算受重視程度較低的特點(diǎn)，直接導(dǎo)致了相應(yīng)的預(yù)算管理不夠精細(xì)化。一是預(yù)算編制缺乏專業(yè)性。由于預(yù)算是科研項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)的第一步，故存在許多科研人員為應(yīng)付課題申請(qǐng)，隨意編制預(yù)算，不從項(xiàng)目本身和財(cái)務(wù)角度分析經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，而管理部門(mén)人員重搜集預(yù)算數(shù)據(jù)輕指導(dǎo)預(yù)算編制，導(dǎo)致實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)時(shí)與預(yù)算差距較大。二是預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、可行性、實(shí)用性。體現(xiàn)在申報(bào)者不重視調(diào)研認(rèn)證和分析，管理部門(mén)的制度依據(jù)不夠完善。管理部門(mén)的制度依據(jù)多是簡(jiǎn)單地規(guī)定各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍，未對(duì)預(yù)算如何編制建立明確的制度和流程。申報(bào)者在申報(bào)預(yù)算時(shí)并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的調(diào)研認(rèn)證和分析，在經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用過(guò)程中不嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行的情況多有發(fā)生。

（三）科研經(jīng)費(fèi)核算不規(guī)范。一是非科研性支出比重較高。對(duì)支出的核算不嚴(yán)謹(jǐn)是影響科研經(jīng)費(fèi)管理有效性的一個(gè)重要方面。二是經(jīng)費(fèi)核算制度缺失。高職院?？v向科研經(jīng)費(fèi)核算基本參照教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)核算管理，占比較高的橫向科研經(jīng)費(fèi)核算基本參照縱向科研經(jīng)費(fèi)核算管理，不能體現(xiàn)橫向科研經(jīng)費(fèi)與縱向科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的區(qū)別，未考慮到橫向科研經(jīng)費(fèi)來(lái)自企業(yè)，參照企業(yè)會(huì)計(jì)，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則核算更為合理。三是成本核算不夠完善。高職院校普遍未考慮科研項(xiàng)目占用學(xué)校公共資源的成本，科研項(xiàng)目的成本計(jì)量不夠精確，科研支出的結(jié)構(gòu)不夠合理。

（四）科研經(jīng)費(fèi)考核不力、監(jiān)督不嚴(yán)。

1.考核不力。主要表現(xiàn)在科研經(jīng)費(fèi)管理中未體現(xiàn)科研項(xiàng)目的績(jī)效考核依據(jù)和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。盡管《財(cái)政部、科技部、教育部、發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》（財(cái)科教[2017]6號(hào)）和《教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法[2017]7號(hào)）明確，高校可以將“放、管、服”落實(shí)在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中，根據(jù)學(xué)校自身的實(shí)際情況，制定勞務(wù)費(fèi)、間接費(fèi)用的管理辦法。但高校多持觀望態(tài)度，高職院?？蒲腥藛T的績(jī)效考核機(jī)制不完善，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有依據(jù)可尋。

2.監(jiān)督不嚴(yán)。高職院校財(cái)務(wù)、科技、審計(jì)、資產(chǎn)等部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中的監(jiān)督職能缺失。高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)多依據(jù)財(cái)務(wù)制度報(bào)銷，未考慮到科研工作的特殊性。財(cái)務(wù)部門(mén)審核時(shí)僅針對(duì)票據(jù)的合法性進(jìn)行鑒定，對(duì)科研事項(xiàng)的合理性不做鑒定；科技部門(mén)對(duì)其合理性也未做鑒定；內(nèi)部審計(jì)部門(mén)未發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)；資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)科研資產(chǎn)未發(fā)揮有效的監(jiān)管職能，尤其是在科研項(xiàng)目結(jié)束后未將資產(chǎn)調(diào)撥至學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一管理。因此，在科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中報(bào)銷事項(xiàng)不符、套取經(jīng)費(fèi)、科研資產(chǎn)流失等表象問(wèn)題層出。

四、高職院?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理問(wèn)題的解決思路

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、高度重視科研經(jīng)費(fèi)管理。高職院校科研經(jīng)費(fèi)不論是相對(duì)本科院校、還是相對(duì)自身教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)而言，體量都不夠大，但是作為高?？蒲泄ぷ鞯谋Ｕ?，科研經(jīng)費(fèi)管理的重要性不容忽視。因此，高職院校應(yīng)從自身做起，從項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、院系負(fù)責(zé)人、各二級(jí)監(jiān)管部門(mén)及負(fù)責(zé)人到校領(lǐng)導(dǎo)所有的科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)者，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、高度重視科研經(jīng)費(fèi)管理，將嚴(yán)格把關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的管理工作滲透到預(yù)算、使用、驗(yàn)收審計(jì)過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)?？梢詮囊韵氯矫娉霭l(fā)，一是借鑒教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作經(jīng)驗(yàn)，建立科研項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整程序。二是以國(guó)家“放、管、服”政策為契機(jī)，建立符合高職院校自身的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度。三是以國(guó)家和各級(jí)地方政府正在開(kāi)展的高校內(nèi)部控制體系建設(shè)專項(xiàng)工作為契機(jī)，將科研經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收審計(jì)工作嵌入到該項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)層面中去，既為科研經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收審計(jì)工作帶來(lái)便利，又充實(shí)完善了內(nèi)部控制體系。

（二）預(yù)算精細(xì)化。實(shí)行全面預(yù)算管理，即在全校范圍內(nèi)對(duì)科研項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行預(yù)算管理。這就需要建立一套適合高職院校自身的預(yù)算管理機(jī)制，并配備專業(yè)的人員指導(dǎo)實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理。首先，從科研項(xiàng)目立項(xiàng)前的調(diào)研論證分析開(kāi)始至整個(gè)科研項(xiàng)目結(jié)束，將整個(gè)過(guò)程的科研項(xiàng)目收入和支出預(yù)算列入管理范圍，還要明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用計(jì)劃、考慮科研成果價(jià)值和科研項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)評(píng)估。其次，在全校范圍內(nèi)要求執(zhí)行與科研計(jì)劃相匹配的預(yù)算收入與支出，對(duì)科研風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力進(jìn)行預(yù)評(píng)估，由專業(yè)人員或者在專業(yè)人員的指導(dǎo)下使用科學(xué)合理的編制方法和工作流程進(jìn)行預(yù)算編制，在編制彈性預(yù)算的同時(shí)充分考慮預(yù)算的規(guī)范性、可行性和實(shí)用性，做到既實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化又符合國(guó)家、各級(jí)管理部門(mén)和高校的經(jīng)費(fèi)管理辦法。

（三）核算規(guī)范化。一是加強(qiáng)制度建設(shè)。各高職院校應(yīng)根據(jù)科研工作的具體情況，制定科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度，在不違背會(huì)計(jì)法及高校會(huì)計(jì)制度的大框架前提下，制定適合自身的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，包括：科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度、科研資產(chǎn)管理制度、科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度、科研經(jīng)費(fèi)成本核算制度等。引進(jìn)科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度，科技、財(cái)務(wù)、審計(jì)和資產(chǎn)等部門(mén)可以聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用合法性和合理性的監(jiān)督，利用績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行效益審計(jì)。二是完善成本核算。根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)自身的特點(diǎn)進(jìn)行成本核算，將科研項(xiàng)目占用學(xué)校公共資源的成本考慮進(jìn)科研項(xiàng)目成本；根據(jù)橫向科研經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行成本核算；通過(guò)優(yōu)化會(huì)計(jì)科目助力成本核算工作，結(jié)合上級(jí)科技管理部門(mén)的要求設(shè)置二三四級(jí)明細(xì)科目并結(jié)合項(xiàng)目輔助賬進(jìn)行核算。

（四）監(jiān)督公開(kāi)化。監(jiān)督管理的有效性除了要求各部門(mén)的職能劃分明確，各司其職，還應(yīng)通過(guò)公開(kāi)化來(lái)促進(jìn)監(jiān)督工作。除了加強(qiáng)科技、財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)等相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督職能，根據(jù)每一項(xiàng)科研項(xiàng)目的專業(yè)性，充分發(fā)揮各個(gè)項(xiàng)目專業(yè)對(duì)口部門(mén)或?qū)＜覍W(xué)者的作用，讓他們參與到經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理工作中，使科研經(jīng)費(fèi)管理工作公開(kāi)化以接受專業(yè)對(duì)口人員的監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)監(jiān)督管理職能的有效發(fā)揮。此外，利用高校內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的契機(jī)完善監(jiān)督。在高校內(nèi)部控制體系建設(shè)工作中要求各部門(mén)發(fā)揮監(jiān)督職能，在監(jiān)督工作中充分溝通，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，對(duì)每一項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)全程、全方位監(jiān)督，并通過(guò)信息化手段落地，將該項(xiàng)工作運(yùn)用到科研經(jīng)費(fèi)的管理工作中去，將給科研經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)督工作帶來(lái)質(zhì)的提升。