（南京森林警察學院 江蘇南京 210023）

內部控制方法實質上就是內部控制機制，是指將經(jīng)濟活動的風險控制在可承受的范圍之內，根據(jù)內部控制原理，并結合風險評估結果，針對風險點選擇措施和程序。根據(jù)行政事業(yè)單位存在的風險，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）中有針對性、創(chuàng)新性地提出了單據(jù)控制方法，要求事業(yè)單位對每項經(jīng)濟業(yè)務提供原始票據(jù)，保留經(jīng)濟業(yè)務的過程材料，達到“留印”和“有痕”，便于事后對經(jīng)濟業(yè)務進行核查和審計。同時規(guī)定每項經(jīng)濟業(yè)務應提供表單，對經(jīng)濟業(yè)務的流程進行控制，明確經(jīng)濟責任，也便于日后需要時查閱、使用。

一、單據(jù)控制的內涵

單據(jù)控制要求事業(yè)單位根據(jù)國家有關規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟活動業(yè)務流程，在內部管理制度中明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)，要求相關工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。由此可以看出，單據(jù)控制方法是通過表單和票據(jù)兩個方面進行控制的。

表單是事業(yè)單位為加強對經(jīng)濟活動的控制而設計的用于記錄經(jīng)濟事項流轉、審核、審批情況的一種單據(jù)，可以看出表單是用于承載經(jīng)濟活動的流程及審核、審批情況的單據(jù)。一般來說，從表單控制的經(jīng)濟活動情況可以將表單分為：收支類表單、資金管理類表單、資金運用類表單等。表單的表現(xiàn)形式可以是紙質的，也可以是電子的，即可以通過事業(yè)單位的數(shù)字化平臺、辦公自動化等系統(tǒng)進行流轉。事業(yè)單位通過表單對經(jīng)濟活動進行控制，是最直觀的控制方法之一。票據(jù)是事業(yè)單位用于報銷、記賬的各種原始憑單，是證明經(jīng)濟業(yè)務真實性及其具體金額的憑證。事業(yè)單位用于報銷的票據(jù)，有的來自于外部，也有來自內部的自制票據(jù)，如事業(yè)單位自制的工資發(fā)放表等。

二、單據(jù)控制的特點

（一）單據(jù)控制是事業(yè)單位特有的一種控制方法。田祥宇、王鵬、唐大鵬（2013）指出，事業(yè)單位內部控制與企業(yè)內部控制在運營目標上的根本區(qū)別并不在于提供的服務或產(chǎn)品是否有償，而在于有償收益的動機是為了提供公共服務還是營利服務。事業(yè)單位主要通過使用財政資金實現(xiàn)其管理、提供公共服務的職能，強調的是社會效益。鑒于此，財政部在制定《規(guī)范》時，在企業(yè)內部控制方法的基礎上，特別增加了單據(jù)控制這一控制方法，目的在于促使事業(yè)單位重視表單控制，加強對報銷憑證的審核把關，提高內部控制質量。

（二）單據(jù)控制貫穿于各個業(yè)務控制層面。事業(yè)單位內部控制的業(yè)務層面主要有6個，單據(jù)控制方法在此6個業(yè)務層面都有所運用，有的通過表單進行控制，有的通過票據(jù)進行控制，有的兩者兼有。如在預算業(yè)務控制方面，事業(yè)單位應設置預算調整審批表，對預算調整事項進行控制；再如政府采購業(yè)務控制，事業(yè)單位應設置政府采購審批單，報銷時還應提供購貨發(fā)票、中標通知書、合同以及貨物驗收單等。

（三）單據(jù)控制是內部控制應用較為廣泛的一種控制方法。事業(yè)單位內部控制的重要內容就是依據(jù)內部控制方法，對事業(yè)單位的經(jīng)濟活動實施流程再造、制衡機制、關口前移、信息化等。而單據(jù)控制方法必須履行對經(jīng)濟業(yè)務審核、審批的流程，可以說表單控制方法是流程控制，也是授權審批控制，是內部控制的具體措施，在內部控制實施過程中應用較為廣泛。

（四）單據(jù)控制是內部控制制度的具體表現(xiàn)形式。實施內部控制應建立內部控制制度，各項制度應重點包括職責分工、審批權限、管理流程、管控要求、問責機制等。為了更好地執(zhí)行事業(yè)單位內部控制制度，應按制度的要求設計各種表單，實現(xiàn)制度控制要求。通過表單控制，記錄經(jīng)濟業(yè)務經(jīng)辦人員、審核人員、審批人員履行職責的情況，保證事業(yè)單位核查、審計及各種檢查有案可查，落實各類人員的經(jīng)濟責任。

三、單據(jù)控制方法易出現(xiàn)的問題

（一）未明確經(jīng)濟活動需要的單據(jù)。事業(yè)單位單據(jù)控制方法的主要內容就是發(fā)生經(jīng)濟活動時，必須提供表單及票據(jù)。有的事業(yè)單位內部控制制度不嚴謹、不全面，未明確經(jīng)濟業(yè)務需要的單據(jù)。如會議費支出業(yè)務有的事業(yè)單位只規(guī)定提供住宿、餐飲發(fā)票，沒有要求提供會議審批單、會議通知、實際參會人員簽到表、定點酒店等會議服務單位提供的住宿、餐飲流水單，以及公務卡結算憑證等。

（二）表單及審批程序問題。事業(yè)單位在設計表單時，對某一經(jīng)濟業(yè)務控制的要素沒有進行全面分析，導致控制要素不齊全，控制事項、審核、審批人員等設置不全面。有的事業(yè)單位控制不嚴，沒有規(guī)定嚴格按照表單控制的程序填寫表單并進行審核、審批，導致表單控制流于形式。如差旅費管理辦法規(guī)定要先行填寫出差審批單，經(jīng)部門負責人及事業(yè)單位領導審核、審批后方可出差。有的事業(yè)單位人員較為隨意，不經(jīng)審批就出差，導致差旅費開支控制弱化，差旅費開支超預算等。

（三）票據(jù)控制問題。這方面的突出問題在于假發(fā)票問題，主要包括發(fā)票本身是假的；發(fā)票是真的，但開票人公司是假的；發(fā)票是真的，但購買公司與開票人公司不一致，或發(fā)票是真的，經(jīng)濟業(yè)務的內容是假的；等等。比較突出的是利用假發(fā)票設立 “小金庫”，也就是通過虛假的支出行為套取資金。假發(fā)票將導致事業(yè)單位財務信息失真，單位利益流失。

四、表單的設計問題

表單控制是單據(jù)控制的主要形式，財政部沒有制定統(tǒng)一的表單格式，由事業(yè)單位根據(jù)經(jīng)濟活動的特點，結合財務管理等情況進行設計。

（一）表單內容要全面。表單是用于控制經(jīng)濟活動過程的記錄載體，因此表單的內容應根據(jù)經(jīng)濟活動的特點，全面體現(xiàn)經(jīng)濟活動的基本情況、辦理流程以及審核、審批情況等。一項經(jīng)濟業(yè)務能用一份表單進行控制的，不宜用多份表單，應簡化辦事程序，提高辦事效率。表單應涵蓋經(jīng)濟活動的重要風險控制點和經(jīng)濟業(yè)務的重要環(huán)節(jié)，確保表單真正發(fā)揮控制作用。

（二）表單的頁面要簡潔。表單中的內容要全面，但也不能過于繁雜。在滿足控制功能的基礎上，應盡量提供一個整潔清晰的表單頁面。另外，從提高工作效率的角度，應精簡審批手續(xù)，只要經(jīng)濟活動的風險在可控范圍內，應盡量簡化程序。

（三）表單設計應結合其他控制方法。表單控制方法和其他控制方法相結合，共同控制事業(yè)單位經(jīng)濟活動的運行，在設計表單時應充分考慮其他控制方法的要素，將其他控制方法如歸口管理、合同管理及授權審批等方法嵌入到表單中，使內部控制的內容更為全面。

（四）紙質表單與電子表單相結合。紙質表單是表單的原始形式，隨著內部控制信息化的運用，電子表單成為新的表現(xiàn)形式。電子表單可通過辦公自動化系統(tǒng)進行流轉，大大提高了工作效率，各控制點由負責人員審核、審批，留有痕跡，便于管理及檢查。

五、單據(jù)控制方法的應用

（一）明確經(jīng)濟業(yè)務所需的單據(jù)?！兑?guī)范》要求事業(yè)單位根據(jù)國家有關規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟活動業(yè)務流程，在內部管理制度中界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)。事業(yè)單位應在制定內部控制制度時，明確業(yè)務層面每項經(jīng)濟活動所需要的表單及票據(jù)。為保證會計信息的真實可靠，經(jīng)濟合法合規(guī)，事業(yè)單位應根據(jù)相關制度，明確經(jīng)濟活動所需要的單據(jù)。如差旅費應包括出差審批單；城市間的交通費票據(jù)，包括汽車票、火車票、飛機票、登機牌等，其中飛機票應通過公務卡在政府采購機票管理網(wǎng)站購買，從其他渠道購買的低于政府采購優(yōu)惠票價的機票，應保留從各航空公司官方網(wǎng)站和政府采購機票管理網(wǎng)站下載的出行日期機票市場價格截圖等材料；住宿費發(fā)票及公務卡消費交易憑條；出差參加會議、培訓的，應提供會議、培訓通知；差旅費報銷審批單等。

（二）表單控制的審核、審批控制。表單應根據(jù)經(jīng)濟業(yè)務的內容、控制的風險點以及流程等進行設計，列出表樣，按照經(jīng)濟活動的流程及審核、審批程序進行流轉。表單的內容應以經(jīng)濟業(yè)務的風險為控制節(jié)點，通過表單控制，明確經(jīng)濟業(yè)務辦理、審批人員的責任。如政府采購業(yè)務審批表單應包括申請部門及負責人的簽字、如為進口設備是否經(jīng)財政部門審批、財務處審核的預算額度、資產(chǎn)處確定的采購方式及辦理政府采購、是否已訂立合同、驗收情況、審計部門的審計及審批、分管領導的審批及事業(yè)單位領導的批準等內容。

（三）從單據(jù)的風險角度運用好單據(jù)控制方法。運用單據(jù)控制方法控制事業(yè)單位的財務風險，一方面，事業(yè)單位應加強對原始票據(jù)的審核，審核票據(jù)是否齊全，票據(jù)之間的證據(jù)鏈是否銜接、對應，能否證明經(jīng)濟業(yè)務的真實、合理、合法。另一方面，事業(yè)單位應通過表單加強對經(jīng)濟活動的審核、審批管理，明確審核、審批的責任，對審核、審批進行授權管理，未經(jīng)授權不得行使相應權力。

（四）加強對單據(jù)的保存管理。表單和票據(jù)是事業(yè)單位經(jīng)濟行為的 “留印”和“有痕”，因此事業(yè)單位應按照檔案管理的有關規(guī)定，加強對單據(jù)的保存管理，便于日后的核查、檢查及審計等。一方面，應保存好紙質單據(jù)，按規(guī)范要求編號、裝訂成冊并交檔案室保管。另一方面，隨著信息技術的發(fā)展，應充分運用信息化手段保存單據(jù)。表單可通過事業(yè)單位的辦公自動化系統(tǒng)等進行流轉并保存，票據(jù)可通過掃描進行電子化保存，安全可靠，保存時間長，便于查找。