（南京森林警察學(xué)院 江蘇南京 210023）

內(nèi)部控制方法實質(zhì)上就是內(nèi)部控制機制，是指將經(jīng)濟活動的風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，根據(jù)內(nèi)部控制原理，并結(jié)合風(fēng)險評估結(jié)果，針對風(fēng)險點選擇措施和程序。根據(jù)行政事業(yè)單位存在的風(fēng)險，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）中有針對性、創(chuàng)新性地提出了單據(jù)控制方法，要求事業(yè)單位對每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)提供原始票據(jù)，保留經(jīng)濟業(yè)務(wù)的過程材料，達到“留印”和“有痕”，便于事后對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行核查和審計。同時規(guī)定每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)應(yīng)提供表單，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程進行控制，明確經(jīng)濟責(zé)任，也便于日后需要時查閱、使用。

一、單據(jù)控制的內(nèi)涵

單據(jù)控制要求事業(yè)單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)，要求相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。由此可以看出，單據(jù)控制方法是通過表單和票據(jù)兩個方面進行控制的。

表單是事業(yè)單位為加強對經(jīng)濟活動的控制而設(shè)計的用于記錄經(jīng)濟事項流轉(zhuǎn)、審核、審批情況的一種單據(jù)，可以看出表單是用于承載經(jīng)濟活動的流程及審核、審批情況的單據(jù)。一般來說，從表單控制的經(jīng)濟活動情況可以將表單分為：收支類表單、資金管理類表單、資金運用類表單等。表單的表現(xiàn)形式可以是紙質(zhì)的，也可以是電子的，即可以通過事業(yè)單位的數(shù)字化平臺、辦公自動化等系統(tǒng)進行流轉(zhuǎn)。事業(yè)單位通過表單對經(jīng)濟活動進行控制，是最直觀的控制方法之一。票據(jù)是事業(yè)單位用于報銷、記賬的各種原始憑單，是證明經(jīng)濟業(yè)務(wù)真實性及其具體金額的憑證。事業(yè)單位用于報銷的票據(jù)，有的來自于外部，也有來自內(nèi)部的自制票據(jù)，如事業(yè)單位自制的工資發(fā)放表等。

二、單據(jù)控制的特點

（一）單據(jù)控制是事業(yè)單位特有的一種控制方法。田祥宇、王鵬、唐大鵬（2013）指出，事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制在運營目標(biāo)上的根本區(qū)別并不在于提供的服務(wù)或產(chǎn)品是否有償，而在于有償收益的動機是為了提供公共服務(wù)還是營利服務(wù)。事業(yè)單位主要通過使用財政資金實現(xiàn)其管理、提供公共服務(wù)的職能，強調(diào)的是社會效益。鑒于此，財政部在制定《規(guī)范》時，在企業(yè)內(nèi)部控制方法的基礎(chǔ)上，特別增加了單據(jù)控制這一控制方法，目的在于促使事業(yè)單位重視表單控制，加強對報銷憑證的審核把關(guān)，提高內(nèi)部控制質(zhì)量。

（二）單據(jù)控制貫穿于各個業(yè)務(wù)控制層面。事業(yè)單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)層面主要有6個，單據(jù)控制方法在此6個業(yè)務(wù)層面都有所運用，有的通過表單進行控制，有的通過票據(jù)進行控制，有的兩者兼有。如在預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置預(yù)算調(diào)整審批表，對預(yù)算調(diào)整事項進行控制；再如政府采購業(yè)務(wù)控制，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置政府采購審批單，報銷時還應(yīng)提供購貨發(fā)票、中標(biāo)通知書、合同以及貨物驗收單等。

（三）單據(jù)控制是內(nèi)部控制應(yīng)用較為廣泛的一種控制方法。事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容就是依據(jù)內(nèi)部控制方法，對事業(yè)單位的經(jīng)濟活動實施流程再造、制衡機制、關(guān)口前移、信息化等。而單據(jù)控制方法必須履行對經(jīng)濟業(yè)務(wù)審核、審批的流程，可以說表單控制方法是流程控制，也是授權(quán)審批控制，是內(nèi)部控制的具體措施，在內(nèi)部控制實施過程中應(yīng)用較為廣泛。

（四）單據(jù)控制是內(nèi)部控制制度的具體表現(xiàn)形式。實施內(nèi)部控制應(yīng)建立內(nèi)部控制制度，各項制度應(yīng)重點包括職責(zé)分工、審批權(quán)限、管理流程、管控要求、問責(zé)機制等。為了更好地執(zhí)行事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，應(yīng)按制度的要求設(shè)計各種表單，實現(xiàn)制度控制要求。通過表單控制，記錄經(jīng)濟業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、審核人員、審批人員履行職責(zé)的情況，保證事業(yè)單位核查、審計及各種檢查有案可查，落實各類人員的經(jīng)濟責(zé)任。

三、單據(jù)控制方法易出現(xiàn)的問題

（一）未明確經(jīng)濟活動需要的單據(jù)。事業(yè)單位單據(jù)控制方法的主要內(nèi)容就是發(fā)生經(jīng)濟活動時，必須提供表單及票據(jù)。有的事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不嚴(yán)謹(jǐn)、不全面，未明確經(jīng)濟業(yè)務(wù)需要的單據(jù)。如會議費支出業(yè)務(wù)有的事業(yè)單位只規(guī)定提供住宿、餐飲發(fā)票，沒有要求提供會議審批單、會議通知、實際參會人員簽到表、定點酒店等會議服務(wù)單位提供的住宿、餐飲流水單，以及公務(wù)卡結(jié)算憑證等。

（二）表單及審批程序問題。事業(yè)單位在設(shè)計表單時，對某一經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制的要素沒有進行全面分析，導(dǎo)致控制要素不齊全，控制事項、審核、審批人員等設(shè)置不全面。有的事業(yè)單位控制不嚴(yán)，沒有規(guī)定嚴(yán)格按照表單控制的程序填寫表單并進行審核、審批，導(dǎo)致表單控制流于形式。如差旅費管理辦法規(guī)定要先行填寫出差審批單，經(jīng)部門負責(zé)人及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)審核、審批后方可出差。有的事業(yè)單位人員較為隨意，不經(jīng)審批就出差，導(dǎo)致差旅費開支控制弱化，差旅費開支超預(yù)算等。

（三）票據(jù)控制問題。這方面的突出問題在于假發(fā)票問題，主要包括發(fā)票本身是假的；發(fā)票是真的，但開票人公司是假的；發(fā)票是真的，但購買公司與開票人公司不一致，或發(fā)票是真的，經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)容是假的；等等。比較突出的是利用假發(fā)票設(shè)立 “小金庫”，也就是通過虛假的支出行為套取資金。假發(fā)票將導(dǎo)致事業(yè)單位財務(wù)信息失真，單位利益流失。

四、表單的設(shè)計問題

表單控制是單據(jù)控制的主要形式，財政部沒有制定統(tǒng)一的表單格式，由事業(yè)單位根據(jù)經(jīng)濟活動的特點，結(jié)合財務(wù)管理等情況進行設(shè)計。

（一）表單內(nèi)容要全面。表單是用于控制經(jīng)濟活動過程的記錄載體，因此表單的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟活動的特點，全面體現(xiàn)經(jīng)濟活動的基本情況、辦理流程以及審核、審批情況等。一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)能用一份表單進行控制的，不宜用多份表單，應(yīng)簡化辦事程序，提高辦事效率。表單應(yīng)涵蓋經(jīng)濟活動的重要風(fēng)險控制點和經(jīng)濟業(yè)務(wù)的重要環(huán)節(jié)，確保表單真正發(fā)揮控制作用。

（二）表單的頁面要簡潔。表單中的內(nèi)容要全面，但也不能過于繁雜。在滿足控制功能的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量提供一個整潔清晰的表單頁面。另外，從提高工作效率的角度，應(yīng)精簡審批手續(xù)，只要經(jīng)濟活動的風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，應(yīng)盡量簡化程序。

（三）表單設(shè)計應(yīng)結(jié)合其他控制方法。表單控制方法和其他控制方法相結(jié)合，共同控制事業(yè)單位經(jīng)濟活動的運行，在設(shè)計表單時應(yīng)充分考慮其他控制方法的要素，將其他控制方法如歸口管理、合同管理及授權(quán)審批等方法嵌入到表單中，使內(nèi)部控制的內(nèi)容更為全面。

（四）紙質(zhì)表單與電子表單相結(jié)合。紙質(zhì)表單是表單的原始形式，隨著內(nèi)部控制信息化的運用，電子表單成為新的表現(xiàn)形式。電子表單可通過辦公自動化系統(tǒng)進行流轉(zhuǎn)，大大提高了工作效率，各控制點由負責(zé)人員審核、審批，留有痕跡，便于管理及檢查。

五、單據(jù)控制方法的應(yīng)用

（一）明確經(jīng)濟業(yè)務(wù)所需的單據(jù)。《規(guī)范》要求事業(yè)單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位的經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)。事業(yè)單位應(yīng)在制定內(nèi)部控制制度時，明確業(yè)務(wù)層面每項經(jīng)濟活動所需要的表單及票據(jù)。為保證會計信息的真實可靠，經(jīng)濟合法合規(guī)，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)相關(guān)制度，明確經(jīng)濟活動所需要的單據(jù)。如差旅費應(yīng)包括出差審批單；城市間的交通費票據(jù)，包括汽車票、火車票、飛機票、登機牌等，其中飛機票應(yīng)通過公務(wù)卡在政府采購機票管理網(wǎng)站購買，從其他渠道購買的低于政府采購優(yōu)惠票價的機票，應(yīng)保留從各航空公司官方網(wǎng)站和政府采購機票管理網(wǎng)站下載的出行日期機票市場價格截圖等材料；住宿費發(fā)票及公務(wù)卡消費交易憑條；出差參加會議、培訓(xùn)的，應(yīng)提供會議、培訓(xùn)通知；差旅費報銷審批單等。

（二）表單控制的審核、審批控制。表單應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)容、控制的風(fēng)險點以及流程等進行設(shè)計，列出表樣，按照經(jīng)濟活動的流程及審核、審批程序進行流轉(zhuǎn)。表單的內(nèi)容應(yīng)以經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險為控制節(jié)點，通過表單控制，明確經(jīng)濟業(yè)務(wù)辦理、審批人員的責(zé)任。如政府采購業(yè)務(wù)審批表單應(yīng)包括申請部門及負責(zé)人的簽字、如為進口設(shè)備是否經(jīng)財政部門審批、財務(wù)處審核的預(yù)算額度、資產(chǎn)處確定的采購方式及辦理政府采購、是否已訂立合同、驗收情況、審計部門的審計及審批、分管領(lǐng)導(dǎo)的審批及事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)等內(nèi)容。

（三）從單據(jù)的風(fēng)險角度運用好單據(jù)控制方法。運用單據(jù)控制方法控制事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險，一方面，事業(yè)單位應(yīng)加強對原始票據(jù)的審核，審核票據(jù)是否齊全，票據(jù)之間的證據(jù)鏈?zhǔn)欠胥暯?、對?yīng)，能否證明經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實、合理、合法。另一方面，事業(yè)單位應(yīng)通過表單加強對經(jīng)濟活動的審核、審批管理，明確審核、審批的責(zé)任，對審核、審批進行授權(quán)管理，未經(jīng)授權(quán)不得行使相應(yīng)權(quán)力。

（四）加強對單據(jù)的保存管理。表單和票據(jù)是事業(yè)單位經(jīng)濟行為的 “留印”和“有痕”，因此事業(yè)單位應(yīng)按照檔案管理的有關(guān)規(guī)定，加強對單據(jù)的保存管理，便于日后的核查、檢查及審計等。一方面，應(yīng)保存好紙質(zhì)單據(jù)，按規(guī)范要求編號、裝訂成冊并交檔案室保管。另一方面，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)充分運用信息化手段保存單據(jù)。表單可通過事業(yè)單位的辦公自動化系統(tǒng)等進行流轉(zhuǎn)并保存，票據(jù)可通過掃描進行電子化保存，安全可靠，保存時間長，便于查找。