岳江

【摘要】PPP模式由于公共部門能夠借助私人組織的管理、技術(shù)及資金優(yōu)勢，快速實施公共項目建設(shè)而得到廣泛應(yīng)用。本文立足于分析高速公路PPP項目風(fēng)險情況，指出了風(fēng)險分擔(dān)原則，并提出了相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)辦法。

【關(guān)鍵詞】高速公路 PPP項目 風(fēng)險識別 優(yōu)化

PPP模式，指公私合營模式，就是公共部門為了向社會提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，確定與私人組織的伙伴合作關(guān)系，雙方通過簽訂合同來明確各自的權(quán)利和義務(wù)以保證合作的完成。PPP模式的實質(zhì)是公共部門將其責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的形式向私人組織有條件過渡，與其建立“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的合作關(guān)系，可以減少公共部門支出，同時使私人組織的投資風(fēng)險得以降低。高速公路建設(shè)具有投入資金量大、周期長、建設(shè)規(guī)模大、涉及面廣等特點，雖然采取PPP模式來運作能夠使雙方達(dá)到比一方單獨完成更為有利效果，但是同時也在各類復(fù)雜的風(fēng)險，識別和防控這些風(fēng)險是建設(shè)各方都必須面對的重要課題。

一、高速公路PPP項目風(fēng)險及識別

高速公路PPP項目風(fēng)險，指采取PPP模式的高速公路項目在設(shè)計、建設(shè)、運營、移交階段由于各種不確定因素，產(chǎn)生與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差，最后導(dǎo)致項目損失或失敗的影響。高速公路PPP項目風(fēng)險的不確定因素主要包括：外部環(huán)境因素，主要指自然環(huán)境（地理位置、氣候、自然災(zāi)害等）和社會環(huán)境因素（含宏觀政策、法律和經(jīng)濟問題等）；項目決策因素，指項目主體在項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、移交等各階段的各種決策所帶來的不確定性；項目實施階段存在的不確定性，指項目各階段在實施過程中由于人、機械設(shè)備等原因帶來的不確定影響。

高速公路PPP項目風(fēng)險識別是做好項目風(fēng)險控制的前提和基礎(chǔ)。PPP項目風(fēng)險識別主要集中在項目準(zhǔn)備期的相關(guān)評價中，采取相關(guān)識別方法來盡大努力發(fā)現(xiàn)影響高速公路PPP項目實施的風(fēng)險因素，同時要對相關(guān)影響進行定量，以便計算財政承受能力，為項目招標(biāo)及談判做好充分準(zhǔn)備。公共部門應(yīng)對風(fēng)險支出采取比例法、情景分析法、概率法等，對公共部門的風(fēng)險支出（包括可向私人組織轉(zhuǎn)移的風(fēng)險及公共部門自擔(dān)風(fēng)險）進行全面測算。我國財政部在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中對風(fēng)險支出的相關(guān)金額有詳細(xì)規(guī)范和說明。

二、高速公路PPP項目風(fēng)險分擔(dān)原則

（一）風(fēng)險分配的公平性原則

公共部門在高速公路PPP項目合作中應(yīng)該遵循風(fēng)險分配的公平原則。我國財政部在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中對風(fēng)險的分配已經(jīng)有明確的解釋：“政府和社會資本（PPP）項目風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)遵循風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營、維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)?！?。

（二）風(fēng)險可控原則

對于高速公路PPP項目風(fēng)險，公共部門及私人組織雙方在風(fēng)險分擔(dān)上必須遵守風(fēng)險可控原則。雙方在項目開展之前，應(yīng)對所要承擔(dān)的各種風(fēng)險進行充分評估，并根據(jù)自身的承受能力設(shè)置出風(fēng)險承受能力上限。公共部門在全方位考慮項目所處環(huán)境以及自身條件的同時，要著重考慮私人組織在風(fēng)險承擔(dān)上的得失，例如，項目價值越大，私人組織承擔(dān)的風(fēng)險越大，當(dāng)其承受的風(fēng)險達(dá)到或超過臨界點的時候，私人組織可能出現(xiàn)總成本急劇上升、項目價值降低的情況，對此，公共部門要充分考慮到私人組織的風(fēng)險承受能力和履約積極性。

三、高速公路PPP項目風(fēng)險分擔(dān)辦法

（一）風(fēng)險轉(zhuǎn)移

高速公路PPP項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移可以采取以下兩種方式進行：

第一，通過合同來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。就是通過與項目其他參與人簽訂相關(guān)合同來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，具體的合同形式根據(jù)風(fēng)險內(nèi)容的不同而各異，有分包合同、采購合同、租賃合同等等。在這些合同的簽訂過程中，同樣要考慮合同對方的資質(zhì)、信譽、履約能力和風(fēng)險承受能力，否則，可能因?qū)Ψ綗o力承擔(dān)合同風(fēng)險而無法達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險的目的。

第二，通過參加保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。由于高速公路建設(shè)過程中具有大量不可控或不可預(yù)測因素存在，例如自然災(zāi)害、施工風(fēng)險、大型機械故障或事故等等，因此需要對這一類風(fēng)險進行管理，其中最有效的方式是將相關(guān)風(fēng)險納入投保范圍，包括建筑工程險、人身意外傷害保險、設(shè)備損毀險等等。通過投保來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，并不是將風(fēng)險完全消除，而是有效的把自然災(zāi)害等不可預(yù)測風(fēng)險責(zé)任向保險公司轉(zhuǎn)移，與此同時，公共部門及私人組織在PPP項目實施過程中的風(fēng)險得以大大減少。

（二）風(fēng)險控制

高速公路PPP項目建設(shè)資金量大、建設(shè)和運營周期長，除了必要的風(fēng)險轉(zhuǎn)移措施以外，為了避免不必要的風(fēng)險，還應(yīng)積極開展風(fēng)險控制。公共部門和私人組織應(yīng)各自制定風(fēng)險控制方案，以最大程度減少自己所承擔(dān)的風(fēng)險。公共部門可以從三個方面考慮風(fēng)險控制措施，以控制和減少在政策、經(jīng)濟和法律方面承擔(dān)的風(fēng)險：一是健全法律法規(guī)，結(jié)合高速公路的投資、運營以及相關(guān)的監(jiān)督機制出臺管理制度，加強監(jiān)管；二是嚴(yán)防腐敗行為發(fā)生，高速公路投資巨大，其質(zhì)量好壞直接關(guān)系到公共安全，影響范圍很廣，因此，公共部門必須以負(fù)責(zé)人牽頭，切實建立防腐敗監(jiān)督機制，加強關(guān)鍵工作、重大決策上的監(jiān)督，嚴(yán)格實施招投標(biāo)，并加強建設(shè)和運營過程的監(jiān)督；三是制定相應(yīng)的激勵政策，為了切實提高私人組織參與高速公路建設(shè)和運營的積極性，避免或減少工程流標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。私人組織的風(fēng)險主要在項目建設(shè)階段和運營階段。私人組織應(yīng)加強施工隊伍建設(shè)，提高機械作業(yè)能力，以減少施工中的風(fēng)險，提高項目工程質(zhì)量；同時，在運營階段，應(yīng)加強管理，對于不可控因素進行預(yù)設(shè)并制定預(yù)案，以減小因為風(fēng)險發(fā)生造成的損失。

（三）風(fēng)險補償

從經(jīng)濟角度出發(fā)，高速公路PPP項目所遵循的仍然是風(fēng)險與收益對等的原則。只有私人組織預(yù)期能夠從項目中獲得更長遠(yuǎn)、更多收益的情況下，才愿意去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，也只有滿足此條件，公共部門和私人組織之間的合作才能持續(xù)、持久。據(jù)此，公共部門要合理考慮私人組織的利益，采取以下幾種方式，依據(jù)實際情況對其進行相應(yīng)補償：包括提高財政補貼、延長特許經(jīng)營期限、提高通行費、稅收優(yōu)惠、土地開發(fā)扶持等。在對私人組織進行補償?shù)倪^程中，為了保證公平合理及防止腐敗行為發(fā)生，公共部門應(yīng)該請第三方機構(gòu)進行調(diào)研，并按照“三重一大”決策程序進行集體決策。

基于高速公路PPP項目產(chǎn)生的風(fēng)險，公共部門應(yīng)根據(jù)公平性和可控性原則，采取風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險控制和風(fēng)險補償?shù)绒k法對其進行管理，以保證能夠積極利用私人組織在資金、管理和技術(shù)上的優(yōu)勢，積極開展高速公路PPP項目建設(shè)和運營合作，滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展對于高速公路建設(shè)的需要。

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