【摘 要】新《預(yù)算法》的實施對基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了更新、更高的要求，本文從基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題著眼，探討了如何樹立預(yù)算管理理念，科學(xué)編制預(yù)算計劃，建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算制度，進(jìn)行公正透明的預(yù)算監(jiān)督，切實提高預(yù)算管理水平。

【關(guān)鍵詞】淺析；基層；預(yù)算；管理

2014年8月31日，全國人大常委會對《預(yù)算法》進(jìn)行了重新修訂，新《預(yù)算法》涵蓋了各級政府預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等方方面面。它的實施不僅規(guī)范了政府收支行為，加強(qiáng)了對預(yù)算的管理、約束和監(jiān)督，健全了規(guī)范、公開、全面的預(yù)算制度，還為進(jìn)一步保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展提供了可靠依據(jù)。政府（廣義上講）可以理解為包括各級行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行者，事業(yè)單位是實施政府某項公益服務(wù)的部門，是社會服務(wù)組織。行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位代表著國家，都是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。行政事業(yè)單位是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要力量，代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位。新《預(yù)算法》的實施對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了更高、更新的要求，然而長期以來，由于缺乏外部和內(nèi)部的有效約束和監(jiān)管，對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理相對比較寬松，特別是縣級以下基層行政事業(yè)單位，很多單位未能嚴(yán)格地執(zhí)行相關(guān)預(yù)算管理制度，這種寬松式的管理模式越來越不適應(yīng)新形勢的要求。因此，如何建立科學(xué)、合理、規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度，通過預(yù)算管理統(tǒng)籌分配財政資金，優(yōu)化單位的資金配置，合理安排收入支出，實現(xiàn)財政資金使用效率的最大化，對基層行政事業(yè)單位來說，具有十分重大且非常深遠(yuǎn)的意義。

一、存在的問題

1.預(yù)算管理意識淡薄，沒有專門的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，人員配備不足及年齡老化

由于一直以來受以往思想觀念的影響，基層行政事業(yè)單位對本部門、本單位的預(yù)算管理一直不夠重視，沒有形成先預(yù)算、后支出，沒有預(yù)算、不得支出的預(yù)算管理理念，預(yù)算管理意識淡薄。在基層行政事業(yè)單位中，從單位主要領(lǐng)導(dǎo)到財務(wù)人員對預(yù)算管理都缺乏基本認(rèn)識，這是普遍存在的問題，再加上沒有專門的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，沒有配備相關(guān)專業(yè)人員，有些財務(wù)人員也年齡老化，財務(wù)知識觀念陳舊，有些單位在進(jìn)行日常經(jīng)費的收支時，基本不按照年初編制的預(yù)算計劃執(zhí)行，這些很大程度上人為的制約著預(yù)算管理整體水平的提高，已經(jīng)明顯得不再適應(yīng)時代發(fā)展的需要了。

2.預(yù)算編制的過程簡單，測算方法缺乏科學(xué)性，質(zhì)量低下

基層行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制過程中，大部分單位仍實行的是“基數(shù)法”，基本是參照上年收入支出數(shù)據(jù)，再略微調(diào)整一下，沒有按照完善的預(yù)算編制程序，存在不科學(xué)和不切合實際的問題，簡單地為獲取結(jié)果而編制預(yù)算。各基層預(yù)算單位也沒有條件對預(yù)算項目進(jìn)行必要的調(diào)研、論證，只是財務(wù)人員在閉門造車，無法達(dá)到其它各部門的共同參與，編制的預(yù)算比較籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)性、合理性，直接導(dǎo)致預(yù)算質(zhì)量不高，也使得預(yù)算管理失去了應(yīng)有的作用。

3.預(yù)算執(zhí)行不力，隨意現(xiàn)象屢有發(fā)生

由于各種原因，有的是地方財政資金困難，有的是預(yù)留資金過多，使得年初預(yù)算不能很好的落實，只能是等待年中追加安排，導(dǎo)致追加預(yù)算過多過濫，個別單位追加的預(yù)算比年初預(yù)算還要多，財政預(yù)算也就失去嚴(yán)肅性。還有預(yù)算管理考核意識不強(qiáng)、指標(biāo)不明確， 預(yù)算執(zhí)行的激勵機(jī)制、獎懲機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制尚未健全，預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途， 降低資金使用效益，等等。這些都弱化了預(yù)算應(yīng)有的職能，對預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力，只能是流于形式，走走過場。

4.缺乏行之有效的監(jiān)督控制，各種約束機(jī)制、激勵機(jī)制有待完善

由于基層行政事業(yè)單位的特殊性，因此更需要接受各方的監(jiān)督、評價和考核。從目前的實際情況來看，雖然實行了全面的預(yù)算、決算公開制度，但部分行政事業(yè)單位對預(yù)算管理還缺乏行之有效的監(jiān)督控制。沒有一套完整、有效的體系能夠支撐全面預(yù)算管理的實施。支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平，管理體制尚未理順，經(jīng)費使用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益如何，缺乏系統(tǒng)考核機(jī)制和有效監(jiān)督機(jī)制，約束機(jī)制和激勵機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。

二、對策及措施

1.全民參與預(yù)算管理，樹立預(yù)算管理理念

新《預(yù)算法》開始施行已經(jīng)兩年多時間了，但基層行政事業(yè)單位對預(yù)算管理的認(rèn)識還存在很大的誤區(qū)和偏差，從單位領(lǐng)導(dǎo)到全體員工來說都不夠重視。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是關(guān)于財政資金的分配使用，領(lǐng)撥繳銷的方法、形式，以及責(zé)任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度，是一項涉及整個部門、單位的全局性、系統(tǒng)性和綜合性的管理活動，既涉及單位整體績效考核，又影響單位的日常運轉(zhuǎn)。預(yù)算管理要想取得預(yù)期效果，基層單位的領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視并積極支持，從舊有的財務(wù)思想觀念中轉(zhuǎn)變過來，倡導(dǎo)預(yù)算管理的文化和理念，帶動全體員工樹立預(yù)算管理理念，不斷強(qiáng)化預(yù)算法制觀念，促進(jìn)單位的預(yù)算管理朝著科學(xué)化、法制化的軌道發(fā)展。

2.成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算管理培訓(xùn)

健全有效的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)體系是基層行政事業(yè)單位有效推行預(yù)算管理的先決條件，是防止預(yù)算管理松散、隨意，杜絕預(yù)算管理的編制、執(zhí)行和考核流于形式，確保預(yù)算管理發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵。單位應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算管理的專門機(jī)構(gòu)，由單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員、辦公室負(fù)責(zé)人、國有資產(chǎn)管理者等相關(guān)人員組成，負(fù)責(zé)預(yù)算管理制度的建立，預(yù)算管理的決策、編制、執(zhí)行、分析、考評等及日常工作的開展。同時還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對相關(guān)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，一方面由地方財政部門牽頭，對基層單位的負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算知識，強(qiáng)化職業(yè)素養(yǎng)，提高全面預(yù)算管理的認(rèn)知度；另一方面單位內(nèi)部應(yīng)開展預(yù)算管理的普及培訓(xùn)，對全體員工加強(qiáng)宣傳教育，調(diào)動全體員工自覺參與的積極性，為預(yù)算管理體系的建設(shè)提供理論支撐。

3.改革預(yù)算編制方法，科學(xué)編制預(yù)算計劃endprint

行政單位預(yù)算是行政單位根據(jù)其職責(zé)和工作任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。它是對單位一定時期財務(wù)收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金來源和去向所作的預(yù)計。預(yù)算的編制是一個系統(tǒng)工程，不僅僅是財務(wù)部門的工作，而是整個系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項資源的最優(yōu)整合，要求各職能部門共同參與，充分發(fā)揮其主動性和積極性。既要著眼實際情況，又要考慮行業(yè)狀況；既要注重年度需求，又要預(yù)測未來形勢；既要滿足發(fā)展需要，還要考慮政府財力；既要講求局部效果，還要考慮整體效益等等。預(yù)算管理要從單位的特點及實際情況出發(fā)，確定適合本單位的預(yù)算編制程序和方法，全面推行“零基預(yù)算”+增量預(yù)算和混合式預(yù)算，嚴(yán)格按照“二上二下，分級編制，逐級匯總”的預(yù)算編制程序。根據(jù)人員情況、單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)水平，并綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史未來因素的影響，調(diào)查論證，科學(xué)預(yù)測，編制可行性、科學(xué)性、前瞻性的預(yù)算。

4.加強(qiáng)財務(wù)制度建設(shè)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

加強(qiáng)財務(wù)制度建設(shè)、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理有力保障和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全各項管理制度，制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，從單位內(nèi)建立起有效的約束機(jī)制，做到有章可循、有據(jù)可依。預(yù)算經(jīng)上級單位批復(fù)后，要嚴(yán)格按照制度規(guī)定辦事，按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。這些有時單靠單位自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要加強(qiáng)內(nèi)部稽核與審計，必要時可主動聯(lián)系審計部門或聘請會計事務(wù)所等參與到資金使用的監(jiān)督活動中來，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，有效預(yù)防財政資金風(fēng)險，及時掌握預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，確保資金安全、合理、有效使用，保障預(yù)算的有效執(zhí)行，以堵塞漏洞，節(jié)約資金，最大限度發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

5.構(gòu)建預(yù)算考評體系，提高資金使用效益

實行預(yù)算管理是單位實現(xiàn)自我約束、自我控制、自我發(fā)展的有效辦法，不能認(rèn)為按照預(yù)算將有關(guān)資金撥付了，預(yù)算就執(zhí)行好了，能優(yōu)化配置資源，提高資金使用效益，綜合考核評價優(yōu)秀，才是預(yù)算真正要達(dá)到的目標(biāo)。對資金使用效益，尤其是項目資金使用效益，要將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入部門考核，要建立相應(yīng)的效益評價考核機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)和業(yè)績考核的聯(lián)動，對項目實施的全過程進(jìn)行綜合評價。通過預(yù)算結(jié)果的考核，研究分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，對重點項目進(jìn)行重點分析，完善優(yōu)化整個預(yù)算管理體系，提高資金的使用效益。只有將預(yù)算管理與績效考核掛鉤，做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，才能提高對預(yù)算管理的重視程度，才能確保預(yù)算目標(biāo)的更好實現(xiàn)。

三、總結(jié)

隨著新《預(yù)算法》的進(jìn)一步實施，基層行政事業(yè)單位應(yīng)充分認(rèn)識其重要性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變思想觀念，運用科學(xué)的、先進(jìn)的、適應(yīng)的預(yù)算管理方法，把預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核工作作為日常工作來抓，提高財政資金使用效益，構(gòu)筑起全面預(yù)算管理體系。

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作者簡介：

李小華（1979—），女，漢，山西省忻州市原平市人，本科學(xué)歷，工作單位：山西省原平市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理站，職稱：會計師，研究方向：財會。endprint