高馨瑩 李淑婷 陳溢華 蔡鎮(zhèn)聲

摘 要：本文對PPP模式與政府傳統(tǒng)模式在運作效率方面進行了比較，同時分析了國際上多個PPP扶貧案例，認為PPP模式可以應用于我國扶貧工作并且前景廣闊，最后提出了合理的風險分擔機制、專業(yè)化機構和人才的支持等六點建議。

關鍵詞：PPP模式 扶貧工作 適用性分析

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）05（a）-171-02

PPP模式，即公私合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。20世紀70年代，英美國家為解決經(jīng)濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入社會資本參與公共服務項目的建設和運營，并為規(guī)范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大地促進了公私合營的發(fā)展。

2015年習總書記于貴州調(diào)研時，強調(diào)扶貧開發(fā)工作“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。扶貧工作是我國政府當前的主要工作之一，但扶貧工作中普遍存在資金不足、項目缺乏的情況。本文就PPP模式在我國扶貧工作中的適用性問題和發(fā)展前景進行研究。

1 PPP模式在我國扶貧工作中適用性的分析

1.1 理論分析：“政府與私人部門”的博弈模型

國內(nèi)學者 湯果等（2007）[1]利用“委托-代理理論和博弈理論”構建“政府與私人部門”的博弈模型，如下面公式所示。

根據(jù)他們的研究，對模型進行求解后發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中，當信息透明、雙方信息充分的時候，很容易達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，當信息不透明，只要私人機構風險規(guī)避度為0（即在簽訂合同的時候?qū)⒄娘L險盡可能地轉(zhuǎn)移給私人部門），同樣可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

國外學者 Elisabetta Iossa等對眾多PPP模式文獻資料進行匯總統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在PPP模式下，將項目建造與運營捆綁交給一個私人部門承擔，私人部門會內(nèi)化建造階段對運營成本的影響。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果證明了這一觀點， Frédéric Blanc-Brude等（2006）分析了1990年～2005年200多個歐洲公路項目的成本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公路的建造成本大約高出24%。PPP模式捆綁特征會激勵私人部門加大投資，提高基礎設施的質(zhì)量，減少運營階段的運營成本[2]。

1.2 國際上PPP扶貧的案例分析

世界銀行（1999）對27個拉美和加勒比海國家的扶貧項目進行分析，指出PPP模式給扶貧工作帶來多方面的新資源：資金、實物物資（如專業(yè)機器設備），還有非物質(zhì)資源如技術技能、管理經(jīng)驗、信息以及其他無形資產(chǎn)。

Brinkerhoff等（2002）認為，PPP模式能從多方的合作中給扶貧項目帶來更多的可利用資源，豐富了扶貧的方式與解決方案，從數(shù)量和質(zhì)量上提高扶貧工作的產(chǎn)出效果[3]。例如在委內(nèi)瑞拉馬拉開波市，眾多商業(yè)機構通過贊助、捐贈和合作等方式給該市的流動健康診所計劃提供了資金、汽油以及醫(yī)療設備等資源，為該市的最底層民眾提供醫(yī)療服務；又如，在哥倫比亞一個木材生產(chǎn)PPP項目中，一所著名高校為該項目派駐了大量技術骨干，一些龍頭企業(yè)也為該項目提供管理經(jīng)驗和設備，并共同建立一個促進就業(yè)機會技能培訓中心，為當?shù)鼐用裉峁┠静纳a(chǎn)和管理的技能培訓[4]。國外將PPP模式應用于扶貧工作并已取得較好的成效，積累了豐富的經(jīng)驗。

研究認為，理論上和實踐上都說明了PPP模式可以適用于扶貧工作，關鍵的問題是找到兩者結合的平衡點，相信在我國政府和學者的支持和努力下，PPP模式在我國的扶貧開發(fā)工作中是可以發(fā)揮重要的作用，有廣闊的應用前景。

2 PPP模式在扶貧工作中的應用前景

如前所述，PPP不僅僅是一種純粹的融資手段，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式。

（1）緩解巨額扶貧資金的供需缺口。扶貧資金不足是當前我國扶貧工作的一大難題，PPP模式有利于拓寬社會資本投入途徑，有利于集中融資資本的管理和使用。讓民間資本充分投入實體經(jīng)濟，有助于促進扶貧工作良性循環(huán)。

（2）提高 公共產(chǎn)品和服務的供給數(shù)量和質(zhì)量。在PPP管理模式中，政府公共部門和民營部門在優(yōu)勢互補的基礎上進行合作，民營部門負責項目和服務的具體生產(chǎn)與經(jīng)營，政府公共部門負責項目和服務標準的制定以及經(jīng)營過程的監(jiān)督。

（3）能有效地消減項目成本。從國外研究成果來看，在一些項目中，PPP模式能有效地減少項目成本。M ott MacDonald（2002）統(tǒng)計英國的50個大型項目，發(fā)現(xiàn)僅有1%的PPP模式下的項目存在著成本超支的問題，相反高達47%的傳統(tǒng)模式下的項目都有成本超支問題。通過消減成本，貧困地區(qū)可以把更多的財力投入到其他建設中去。

（4）分散公共設施供給的整體風險。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》（試行），原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔，從而有效地分散和降低項目和服務的整體風險。

（5）促進政府提升管理水平和管理效率。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎設施和公用事業(yè)的經(jīng)營管理效率低下是一個普遍現(xiàn)象，經(jīng)常出現(xiàn)“國家管理不到、集體管理不好、農(nóng)戶管理不了”的尷尬局面，采用PPP模式建設并管理，其管理效率則有望得到大幅度的提高[5]。

3 PPP模式在扶貧工作中應用面臨的問題和建議

總結國內(nèi)外研究，PPP模式在扶貧工作中應用的主要障礙有三個方面：一是公私合營關系的信任基礎薄弱，交易雙方之間存在不信任的懷疑態(tài)度，導致PPP項目常出現(xiàn)談判時間和成本居高不下的現(xiàn)象； 二是繁瑣的行政性決策和復雜的審批程序，表現(xiàn)在扶貧系統(tǒng)多頭管理，政府部門思想保守、墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新等；三是缺乏科學合理的監(jiān)督和評估機制，導致項目規(guī)劃不合理、資金被侵占、扶貧效率低下等后果。

因此，PPP模式在扶貧工作中應用將會是一個較為漫長的過程。研究認為，在扶貧工作中應用PPP模式應抓住兩點：一是PPP模式下的扶貧項目應立足PPP項目的本質(zhì)，即PPP項目必須是財務邊界清晰、具有一定盈利能力的公用事業(yè)項目，以便進行準確的財務測算、合理分擔風險，否則無法吸引優(yōu)質(zhì)社會資本參與，項目運營的長期性也難于保證，更無從談起扶貧工作的長期效果了；二是PPP扶貧應當符合習總書記提出的“六個精準”的精神，引入PPP模式不是幫助地方政府解決財政困難，其主要目的不僅是解決扶貧地區(qū)公共服務的問題，減輕財政的壓力，還要帶動老百姓走上富裕之路，解決貧困的根源問題。

結合國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，PPP模式應用于我國扶貧工作建議如下。

（1）合理的風險分擔機制。合理的風險分擔機制是吸引社會資本參與項目投資的關鍵因素。由于投資大、周期長、內(nèi)部結構復雜且設計因素眾多，基礎設施建設往往具備較高的風險性。因此項目的風險分配應該綜合考慮雙方參與者的特點、立場和利益，對風險進行合理配置，進而實現(xiàn)項目運營效果的最優(yōu)化。

（2）政策保障。貧困地區(qū)基礎設施建設等公共服務的公益性特點使其無法完全遵循市場化原則進行定價，同時面臨較大的流動性風險?；诖耍畱贫ㄏ嚓P政策，給予基礎設施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動社會資本的積極性。

（3）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目需要在法律層面上對政府部門與企業(yè)在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個方面所承擔的責任、義務和風險進行明確界定，以保護雙方的利益。

（4）專業(yè)化機構和人才的支持。PPP模式運作中需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的專業(yè)知識。一方面要求制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程和相關的政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機構對項目的運作提供技術指導及專業(yè)服務等。

（5）做好PPP項目規(guī)劃和PPP項目庫建設。由于貧困地區(qū)的多方面因素及社會資本的逐利性，如何吸引社會資本參與貧困地區(qū)PPP扶貧項目難度很大，在PPP項目的選擇上，要做好前期調(diào)研和規(guī)劃，確保項目的成功。

4 結語

PPP模式通過政府與私人部門的合作提高了公共品（服務）的質(zhì)量，達到了合作各方的共贏。但國內(nèi)PPP模式在扶貧工作中的應用尚無成熟的可借鑒的模式，針對該工作開展的定量分析幾乎是一片空白，理論研究和實踐探索有待于進一步深入。

參考文獻

[1] 湯果，田一淋，雷妮.PPP融資模式的合作效率與穩(wěn)定優(yōu)化分析——一個簡單框架[J].建筑經(jīng)濟，2007（7）.

[2] Blanc-Brude F，Goldsmith H，V？lil？ T.The PPP premium in European road construction[C].5th Conference on applied infrastructure research，2013.

[3] Elisabetta I，David M.The Simple Micro-Economics of Public-Private Partnerships[J].Journal of Public Economic Theory，2014，17（1）.

[4] Brinkerhoff Jennifer M，Brinkerhoff Derick W.Government nonprofit relations in comparative perspective：evolution， themes and new directions [J]. Public Administration & Development，2002，22（1）.

[5] 賈康，孫潔.新農(nóng)村基礎設施建設中PPP模式的應用[J].地方財政研究，2006（5）.