王世誼

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，要推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基、力量之源。只有基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力，黨員發(fā)揮應(yīng)有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰(zhàn)斗力。當(dāng)前，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，就要以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，真正使黨的基層組織生活、黨員教育管理嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)。

一、 基層組織在全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中面臨的新問(wèn)題

1.常態(tài)化趨向缺乏“功能性”自覺(jué)。首先，政治生活的“功能化”還需要加強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)，通過(guò)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、三嚴(yán)三實(shí)專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，黨內(nèi)政治生活逐步規(guī)范，但一些地方和部門的黨內(nèi)政治生活還存在一些問(wèn)題。一是組織生活不正常不嚴(yán)肅，應(yīng)付了事；二是批評(píng)與自我批評(píng)時(shí)缺乏原則性戰(zhàn)斗性；三是“三會(huì)一課”等制度的作用發(fā)揮不夠；四是一些領(lǐng)導(dǎo)等級(jí)觀念強(qiáng)、標(biāo)桿意識(shí)弱，影響了自身以普通黨員身份參加基層組織活動(dòng)的實(shí)際效果。

其次，增強(qiáng)黨性學(xué)習(xí)的主動(dòng)性不夠。根據(jù)近期在幾個(gè)區(qū)縣的抽樣調(diào)查顯示，有些黨員自主學(xué)習(xí)時(shí)間普遍不多，其黨性修養(yǎng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)廣度和深度明顯不足；有些黨員干部不學(xué)馬列經(jīng)典著作，稍微系統(tǒng)研讀過(guò)馬列原著的僅占調(diào)查總數(shù)的1.5%；還有些同志對(duì)“兩學(xué)一做”中的“學(xué)”理解不夠深入，不能主動(dòng)琢磨重點(diǎn)內(nèi)容的來(lái)源、內(nèi)涵和作用。

再次，一些黨員對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督存在“狹窄化”認(rèn)知。目前反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，但基層體系的自覺(jué)性尚未完全發(fā)揮，容易在實(shí)踐中將黨內(nèi)監(jiān)督窄化為經(jīng)濟(jì)反腐。監(jiān)督路徑主要依賴紀(jì)檢系統(tǒng)，組織系統(tǒng)對(duì)增強(qiáng)黨性修養(yǎng)的黨內(nèi)監(jiān)督的特殊作用激發(fā)還有待加強(qiáng)。問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與懲治往往依靠上級(jí)組織的力量推動(dòng)，黨紀(jì)政紀(jì)處分界限在實(shí)際中比較模糊，對(duì)潛在的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象缺乏預(yù)警，監(jiān)督易窄化為事后追究而非日常程序。

2.制度建設(shè)并非“系統(tǒng)自為”。首先，干部隊(duì)伍建設(shè)中的“觀光電梯”效應(yīng)亟待破解。以調(diào)查中的某縣為例，2011年前后通過(guò)公推公選、換屆調(diào)結(jié)構(gòu)集中提拔了一批年輕干部。黨的十八大后，由于清理超編超職數(shù)及培養(yǎng)干部“蹲苗”的影響，用人開(kāi)始趨向保守。待到新一輪選人用人高峰期，繼續(xù)晉升的候選基本盤已經(jīng)形成，當(dāng)初錯(cuò)失機(jī)會(huì)的干部在資歷、職務(wù)等各方面都無(wú)法與之前得益者競(jìng)爭(zhēng)，如同坐觀光電梯，關(guān)門前一步趕不上就步步跟不上。

其次，黨員結(jié)構(gòu)“控制”和“優(yōu)化”平衡不夠。一些黨組織缺乏科學(xué)規(guī)劃，出現(xiàn)集中發(fā)展、突擊發(fā)展的現(xiàn)象，使得培養(yǎng)工作的連續(xù)性差，培養(yǎng)質(zhì)量不高。

再次，黨組織書(shū)記履職存在兩種類型的缺位。一些黨組織“一把手”的地位掩蓋了其黨建“第一責(zé)任人”的身份，有總攬全局權(quán)力的基層一把手，往往以事務(wù)性權(quán)威取代黨建責(zé)任；另一些無(wú)實(shí)權(quán)的組織書(shū)記缺乏抓手，習(xí)慣了自我邊緣化，難以將黨組織凝聚團(tuán)隊(duì)增強(qiáng)戰(zhàn)斗力的責(zé)任擔(dān)起來(lái)。

3.長(zhǎng)效化運(yùn)行缺乏自我更新機(jī)制。首先，基層自選活動(dòng)有時(shí)效性“偏好”。2014年開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)期間，我們調(diào)研的幾個(gè)區(qū)縣都分別創(chuàng)設(shè)了主題特色活動(dòng)。訪談得知，隨著時(shí)間和人員更迭，這幾項(xiàng)活動(dòng)在今年已基本取消或淡化。

其次，示范效應(yīng)傳遞性偏弱?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等文件強(qiáng)調(diào)抓好干部尤其是高級(jí)干部，層層示范。但在現(xiàn)實(shí)中，民主生活會(huì)開(kāi)到市一級(jí)還能夠聽(tīng)到相對(duì)尖銳的意見(jiàn)，縣、區(qū)以下“辣味”就不夠了。

再次，基層組織的“陣地感”還有待拓展深化。一些基層組織中普通黨員參與活動(dòng)的熱情不高，以游玩代替組織生活吸引黨員，內(nèi)在凝聚力不夠；部分基層黨組織缺了上級(jí)安排部署就不知道該干什么，引領(lǐng)力不夠；部分基層黨組織民主評(píng)議不正常、組織處置不嚴(yán)格，不敢動(dòng)真碰硬，權(quán)威性不夠，使得部分基層黨員對(duì)黨組織缺乏歸屬感。以上問(wèn)題的存在，不但損害了廣大群眾利益，也一定程度上影響了社會(huì)風(fēng)氣，損害到黨的形象和執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、相關(guān)問(wèn)題的成因分析

1.根本原因。全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于全黨上下同頻共振自我革新。目前，基層對(duì)中央精神的理解難以真正做到及時(shí)同步、全面準(zhǔn)確，內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力發(fā)掘不夠充分。一是積極健康向上的黨內(nèi)政治文化的構(gòu)建還滯后于時(shí)代使命。二是核心意識(shí)尚未內(nèi)化為全體黨員的自覺(jué)，一些黨員從習(xí)慣了形式上服從，而增強(qiáng)核心意識(shí)的主動(dòng)性還需加快步伐。三是基層組織在理解和執(zhí)行上容易存在略有滯后、形神不同步的情況，末梢組織動(dòng)力機(jī)制有待加強(qiáng)。四是關(guān)于不合格黨員和組織的淘汰機(jī)制缺失基礎(chǔ)。

2.直接原因。一是區(qū)別感缺失導(dǎo)致身份感弱化?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多黨內(nèi)活動(dòng)在實(shí)際運(yùn)行時(shí)以層級(jí)而非黨員身份劃線，以層級(jí)觀念代替身份觀念，這使黨員失去神圣感和自豪感，也使黨員自身喪失運(yùn)用黨內(nèi)民主和監(jiān)督權(quán)利的積極性。二是功能邊界模糊影響了組織存在感。街道（鎮(zhèn)）向下，黨組織研究問(wèn)題的會(huì)議與班子會(huì)混用、支部會(huì)與社區(qū)委員會(huì)（村委會(huì)）混開(kāi)成為常態(tài)，賴以彰顯組織地位的黨內(nèi)生活和民主集中制運(yùn)轉(zhuǎn)乏力。三是干部選拔的導(dǎo)向性還有不足?！盀楣儆袨椤钡谋Ｕ蠙C(jī)制不全面，多維度差異化考評(píng)辦法不多，選拔往往強(qiáng)調(diào)“保底”策略。

3.間接原因。一是存在數(shù)據(jù)偏好。在龐大的數(shù)字任務(wù)面前，控制黨員數(shù)量和干部隊(duì)伍培養(yǎng)的壓力難以顧及具體質(zhì)量的優(yōu)劣。二是缺少類型化評(píng)估機(jī)制。對(duì)地區(qū)黨建工作往往以表格中的量化數(shù)字來(lái)替代“質(zhì)”的評(píng)估，也缺少對(duì)政治生活有效性的評(píng)估。三是基層黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)知和實(shí)踐還需要深化。與行政監(jiān)察的協(xié)調(diào)融合還不夠，檢查與調(diào)查手段單一。四是對(duì)民主集中制的實(shí)踐認(rèn)知不夠深刻。對(duì)民主和集中的關(guān)系認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單化，黨內(nèi)民主參與的深度和質(zhì)量有待加強(qiáng)。

三、以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)

推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，最終目的是把全面從嚴(yán)治黨的要求，落實(shí)到基層黨建各項(xiàng)工作中，將黨的執(zhí)政根基筑牢在基層一線，增強(qiáng)黨同人民群眾的緊密聯(lián)系。推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，須以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)，多管齊下，打出“組合拳”。

1.強(qiáng)化黨員意識(shí)。首先要補(bǔ)齊準(zhǔn)入機(jī)制的短板。由一線黨組織自下而上逐級(jí)提交擬發(fā)展培養(yǎng)計(jì)劃，相關(guān)部門根據(jù)本地區(qū)的中長(zhǎng)期總量和結(jié)構(gòu)規(guī)劃具體指標(biāo)加以批核，避免自上而下的盲目性和隨意性。一是建立 “雙審”機(jī)制。各發(fā)展單位將每年的積極分子名冊(cè)上報(bào)組織部門備案預(yù)審；上級(jí)黨委下沉兩級(jí)進(jìn)行一線考察抽檢，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)立即叫停，核實(shí)后削減下一年度發(fā)展配額，形成威懾。二是明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)發(fā)展的每個(gè)環(huán)節(jié)全程紀(jì)實(shí)，對(duì)各方面表現(xiàn)不佳的單位按一定比例縮減發(fā)展名額，出了問(wèn)題的倒查追究；對(duì)黨員發(fā)展質(zhì)量較好的單位于次年追加計(jì)劃數(shù)。endprint

其次，要圍繞身份意識(shí)開(kāi)展管理。在各項(xiàng)組織活動(dòng)中更多突出以黨員身份而非層級(jí)身份劃界，激發(fā)普通黨員的神圣感和責(zé)任感。在學(xué)習(xí)教育上聚焦黨員責(zé)任感，通過(guò)教育強(qiáng)化黨員的宗旨意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)。在日常行為上聚焦黨員標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)好“三會(huì)一課”制度和民主評(píng)議黨員活動(dòng)，動(dòng)真碰硬執(zhí)行限期整改、勸退、除名等組織處置。在實(shí)踐鍛煉上聚焦黨員作用，發(fā)揮黨員骨干和示范作用。

2.提升黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)的活力。首先，以基層組織生活會(huì)為重點(diǎn)鞏固陣地。從實(shí)踐的層面抓住基層組織生活會(huì)這個(gè)重中之重。會(huì)議中發(fā)動(dòng)對(duì)所有黨員充分評(píng)議。會(huì)后將批評(píng)意見(jiàn)形成問(wèn)題清單，并對(duì)照清單制定整改措施，進(jìn)行限期整改。上級(jí)組織部應(yīng)與紀(jì)委聯(lián)合定期按一定比例抽查、監(jiān)督，促進(jìn)基層組織生活的有效性和常態(tài)化制度化。組織生活會(huì)可分為三個(gè)領(lǐng)域分類推進(jìn)：一是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位黨組織，這類黨組織較為規(guī)范，可先行常態(tài)化開(kāi)展。二是村（社區(qū)）黨組織，可通過(guò)組織機(jī)關(guān)、事業(yè)單位黨員到村（社區(qū)）黨組協(xié)調(diào)指導(dǎo)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展，提高質(zhì)量增加活力。三是“兩新”組織黨組織，可以鼓勵(lì)非公黨組織在業(yè)余組織員工休閑娛樂(lè)、參觀學(xué)習(xí)、戶外活動(dòng)時(shí)，召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)黨組織生活會(huì)。

其次，加快“法治型黨組織”研究和建設(shè)。當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的重心在基層，新時(shí)期依法治國(guó)的任務(wù)也迫切需要基層黨組織自覺(jué)遵照法治理念規(guī)范運(yùn)行。下一步應(yīng)當(dāng)以基層法治型黨組織建設(shè)為重點(diǎn)，遵循自下而上、逐級(jí)推動(dòng)的路徑，著眼于激發(fā)和尊重基層的創(chuàng)新活力，使法治思維和法治方式成為基層黨組織工作的思維方式和行為方式。一是積極推動(dòng)基層治理法治化、管黨治黨規(guī)范化；二是把維護(hù)法治秩序與保護(hù)群眾利益統(tǒng)一起來(lái)，提高基層黨組織依法服務(wù)水平；三是把解決影響和制約法治建設(shè)的突出問(wèn)題作為發(fā)力點(diǎn)，堅(jiān)決反對(duì)打擦邊球、以“創(chuàng)新”名義違反法治的現(xiàn)象。

再次，以民主評(píng)議黨員作為筑牢組織存在感的抓手?？赏茝V評(píng)星晉級(jí)管理辦法，采用“雙向”指標(biāo)測(cè)評(píng)，既有基礎(chǔ)分值，也有正向加分分值、反向減分分值、一票否決事項(xiàng)等，增強(qiáng)民主評(píng)議黨員的易操作性。同時(shí)，根據(jù)不同領(lǐng)域黨員實(shí)際，可分類制定民主評(píng)議黨員內(nèi)容。

3.建立配套評(píng)估體系。首先，構(gòu)建“土智庫(kù)”作為評(píng)估力量?？珊Y選本地機(jī)關(guān)中從事黨務(wù)工作的業(yè)務(wù)能手、基層黨校相關(guān)教研人員、有資歷有經(jīng)驗(yàn)的鎮(zhèn)村干部納入土智庫(kù)名單。土智庫(kù)成員重點(diǎn)研判一些本地特色鮮明的問(wèn)題。組織部門可以定期對(duì)智庫(kù)成員提供咨詢意見(jiàn)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估并調(diào)整名單。

其次，對(duì)基層組織各方面要素進(jìn)行評(píng)估反饋。對(duì)組織生活程序的規(guī)范化、黨組織責(zé)任清單的效用、民主集中制的執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估。對(duì)基層黨務(wù)工作者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量結(jié)構(gòu)的趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)基層黨組織書(shū)記履職情況進(jìn)行分類評(píng)估。對(duì)黨內(nèi)學(xué)習(xí)、整改、參加組織活動(dòng)等方面的示范性做出評(píng)估，上級(jí)可依據(jù)評(píng)估結(jié)果不定期對(duì)相關(guān)組織及領(lǐng)導(dǎo)班子成員展開(kāi)抽查評(píng)比。

4.不斷提升黨內(nèi)認(rèn)同感。首先，鼓勵(lì)基層宣傳工作者更多地根據(jù)馬克思主義原理，結(jié)合實(shí)際解決群眾在基層的疑慮和困惑，防止西方意識(shí)形態(tài)在一些存在模糊認(rèn)識(shí)的黨員群眾中悄然占領(lǐng)陣地，削弱黨內(nèi)認(rèn)同。鼓勵(lì)從一線對(duì)從嚴(yán)治黨“標(biāo)本兼治”的問(wèn)題加以討論和厘清，對(duì)政治文化的內(nèi)涵外延加以豐富拓展，增進(jìn)基層一線實(shí)踐的主動(dòng)性和自覺(jué)性，讓基層不僅僅被動(dòng)理解，而是接地氣、“知行合一”。

其次，任用干部以“優(yōu)選”代替“保底”策略。優(yōu)化民主推薦時(shí)各方權(quán)重，科學(xué)分析和運(yùn)用推薦測(cè)評(píng)結(jié)果。讓知情人投知情票。健全干部任職考察。提升干部考察工作的規(guī)范化程度，加強(qiáng)對(duì)考察對(duì)象政績(jī)、綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Φ目疾?。區(qū)分勇于先行先試的失誤和故意違法違紀(jì)的區(qū)別，區(qū)分加快發(fā)展的無(wú)意過(guò)失和謀取私利的故意違規(guī)，保護(hù)干事創(chuàng)業(yè)干部的積極性。同時(shí)，輔以關(guān)懷體系，鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)。落實(shí)好《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，細(xì)化調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部辦法和程序，增加黨內(nèi)的奮進(jìn)氛圍。

5.優(yōu)化監(jiān)察體系補(bǔ)齊黨內(nèi)監(jiān)督短板。落實(shí)好《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，關(guān)口前移、明確責(zé)任，按照國(guó)家監(jiān)察體制改革要求，在基層紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)中提前優(yōu)化布局。

要精準(zhǔn)定位，破除監(jiān)督盲區(qū)，形成全覆蓋的監(jiān)察體系。強(qiáng)化黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人大充分授權(quán)，構(gòu)建邏輯清晰的廉政建設(shè)體系，對(duì)公務(wù)員廉潔從政行為、貪污腐敗懲戒措施、具體實(shí)施程序作詳細(xì)、明確的規(guī)定。設(shè)立完善的監(jiān)督鏈條，對(duì)日常品格考核、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和社會(huì)交往信息納入常態(tài)化管理監(jiān)督，將分散在不同部門的信息加以集中整合，明確保管部門和分級(jí)審閱權(quán)限。建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，將調(diào)查、技偵、監(jiān)察各項(xiàng)手段予以整合，補(bǔ)齊監(jiān)管處理短板，并嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)黨紀(jì)政紀(jì)的處分。對(duì)諸如出國(guó)、家庭人員、社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)進(jìn)行常態(tài)化記錄比對(duì)，引入大數(shù)據(jù)分析，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，對(duì)每一步路徑形成痕跡化，形成有效判別和預(yù)測(cè)。優(yōu)化組織部門監(jiān)督的策略，結(jié)合組工特殊職能，與干部情況說(shuō)明、走訪得票等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)整合，增強(qiáng)組織部門推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的目的性和前瞻性。

（本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平總書(shū)記全面從嚴(yán)治黨重要論述研究”[課題編號(hào)：2015ADJ009]、2016年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向基層延伸研究”的階段性成果）

（作者：江蘇省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員、江蘇省委黨校廉政教育研究中心主任、教授）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎endprint