韋烺++曾宇令

摘要：黨的十八大以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的新常態(tài)，從原先的追求快速增長進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展，注重環(huán)保和生態(tài)環(huán)境構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文結(jié)合新常態(tài)下土地資源需求的一些重大變化趨勢，分析了當(dāng)前土地管理中存在的突出問題，探討重點(diǎn)領(lǐng)域土地政策創(chuàng)新和制度改革，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)資源、維護(hù)和促進(jìn)民生。

關(guān)鍵詞：新經(jīng)濟(jì)形勢；土地管理；創(chuàng)新政策

一、導(dǎo)言

隨著人類社會的不斷進(jìn)步與發(fā)展，管理逐漸發(fā)展成一門科學(xué)，并成為一項(xiàng)藝術(shù)，在一定程度上促進(jìn)了社會的發(fā)展。在當(dāng)今社會變革逐漸深入的形勢下，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)與發(fā)展道路正在經(jīng)歷著深刻的變化，這些變化昭示著一個(gè)以信息、知識及智力資源為主要形態(tài)的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來。新形勢下，舊的土地管理模式已滿足不了當(dāng)今時(shí)代各方面發(fā)展的要求，急需結(jié)合生態(tài)文明時(shí)代的發(fā)展變化對于土地管理進(jìn)行不斷的創(chuàng)新，更好地發(fā)揮土地管理的職能。

二、新經(jīng)濟(jì)形勢對土地管理部門的影響

新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的需求帶來了一些重大趨勢變化，從國土資源需求看，生產(chǎn)性需求趨于減少，生活型、生態(tài)性需求顯著增加，總需求仍然居高不下；從國土資源供給看，建設(shè)用地從增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向盤活存量與做優(yōu)增量并舉；從資源環(huán)境約束看，承載力正在逼近“天花板”，嚴(yán)格保護(hù)和節(jié)約利用國土資源是大勢所趨；從矛盾積累情況看，過度依賴“土地財(cái)政”和“資源經(jīng)濟(jì)”不可持續(xù)，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的意識和能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)；從國土資源管理方式看，正在從側(cè)重于行政手段向綜合運(yùn)用多重管理手段轉(zhuǎn)變，處理好“放”與“管”的關(guān)系成為緊迫課題，因此對土地管理提出了更新、更高的要求。

三、土地管理創(chuàng)新的內(nèi)涵和必要性

（一）我國土地資源的基本國情

1.土地資源豐富，人均土地資源相對量小。我國的領(lǐng)土面積居世界第三位，是世界人均土地的33.6%，耕地面積居世界第四位，而人均耕地面積是世界人均耕地的45%。

2.區(qū)域差異明顯。我國宜農(nóng)、宜林土地資源分布呈現(xiàn)東多西少，致使相應(yīng)的生產(chǎn)潛力差異很大。

3.難于開發(fā)利用的土地面積大。在中國的土地面積中存在著較大面積的沙漠、戈壁及石山等難于開發(fā)利用的土地。

4.后備土地資源少、質(zhì)量低。由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、交通的原因，致使當(dāng)?shù)卮_發(fā)的耕地資源少，開墾難度大。

（二）土地管理現(xiàn)狀

為了實(shí)現(xiàn)我國土地資源的可持續(xù)利用、保護(hù)耕地、增強(qiáng)土地的生產(chǎn)能力，提高土地利用的生態(tài)效益及經(jīng)濟(jì)效益，最終達(dá)到土地供需平衡，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。對于土地管理應(yīng)進(jìn)一步采取相關(guān)措施，改善以下土地管理現(xiàn)狀。

1.地方領(lǐng)導(dǎo)土地資源保護(hù)意識不足

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)針對由于耕地減少帶給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失重視程度不夠，沒有及時(shí)采取科學(xué)、有效的措施進(jìn)行整治；2）沒有把保護(hù)耕地作為考核黨政領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，而是犧牲耕地追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化；3）一些地區(qū)在劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，通常選擇郊區(qū)及重要交通線附近的優(yōu)質(zhì)耕地作為城鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)備地，在原則上存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的問題。

2.現(xiàn)行的管理機(jī)制助長了耕地的大量占用

由于地方土地管理部門的職權(quán)范圍小于同級政府，相關(guān)法律在土地使用權(quán)的規(guī)定上不夠完善，造成了土地管理部門難以對違法使用土地的行為進(jìn)行查處；同時(shí)地方政府擁有承擔(dān)土地資源公共管理的權(quán)力并且是城鎮(zhèn)國有土地所有者，致使地方政府通過可用耕地大量征用、出讓，達(dá)到“以地生財(cái)”的目的，使得耕地大量被占用，難以達(dá)到土地的高效、科學(xué)利用。

3.水土流失、土壤沙化、鹽堿化、土地污染現(xiàn)象嚴(yán)重

一直以來，由于土地資源保護(hù)意識薄弱，缺乏完善的管理體制，再加上法律的支持不夠，導(dǎo)致我國的大量可利用土地出現(xiàn)水土流失、土壤沙化、鹽堿化及土地污染等現(xiàn)象，急劇地減少了我國的可耕用土地面積。

（三）土地資源安全狀況

土地資源安全關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、高效發(fā)展，同時(shí)也是國家政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因此，對于土地資源安全應(yīng)該給予足夠的重視程度。而我國由于人口過多，現(xiàn)有的土地資源不能得到充分利用，糧食產(chǎn)量不能滿足社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就出現(xiàn)了毀林開荒、變草原為耕地的現(xiàn)象。同時(shí)，為了最大限度地提高糧食產(chǎn)量，化肥、農(nóng)藥的大量利用造成土地資源的嚴(yán)重破壞。隨著土地及生態(tài)平衡不斷遭到破壞，我國的土地資源安全面臨著極其嚴(yán)峻的形勢。為了防治土地退化，改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)土地利用效率，急需對土地管理進(jìn)行改革、創(chuàng)新，最大限度地保護(hù)我國土地資源安全。

四、新常態(tài)下土地管理需要哪些創(chuàng)新

（一）對于人們思想上的創(chuàng)新

創(chuàng)新必須要有思想上的創(chuàng)新，由思想創(chuàng)新帶動各個(gè)方面的創(chuàng)新。目前，要?dú)v史地、辯證地認(rèn)識新常態(tài)下國土資源領(lǐng)域的階段性特征，加大對政府公務(wù)人員適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)政策思想創(chuàng)新上開展相關(guān)培訓(xùn)，保證決策者和執(zhí)行者都正確領(lǐng)會中央決策，合力推動新常態(tài)下的土地管理工作。同時(shí)各級地方政府也要定期組織廣泛的經(jīng)驗(yàn)交流活動，增強(qiáng)對于目前我國新常態(tài)下土地管理取得的成績以及存在的問題的認(rèn)識，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)典型案例，促使自身行為更加切實(shí)有效。比如在耕地保護(hù)上，國家雖然出臺了相關(guān)法律法規(guī)及管理制度，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)的手段保護(hù)耕地，但效果不佳。

（二）對于管理體制的創(chuàng)新

在市場經(jīng)濟(jì)中，政府的職能主要是調(diào)節(jié)、監(jiān)督、管理與服務(wù)。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而省級以下的地方政府，不論層級大小，都直接掌管土地，其職能是既有管理，又有經(jīng)營。當(dāng)經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營，而不是相反。當(dāng)前土地利用和管理中存在的諸多問題都與地方政府有關(guān)，有必要推動土地管理體制改革創(chuàng)新，改變地方政府不依法依規(guī)履行土地管理職責(zé)。①加大新經(jīng)濟(jì)形勢下對土地管理存在問題相關(guān)領(lǐng)域的立法，強(qiáng)化各級政府的職責(zé)，如專門制訂《集體土地征收補(bǔ)償條例》、《耕地保護(hù)法》等，用法約束各級政府的行為。②要加大力度完善土地垂直管理體制，建議省級直接管理，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮國家土地督察職能，對土地管理不力的地方政府進(jìn)行問責(zé)，以維護(hù)法律法規(guī)和國家政策的權(quán)威。③要加強(qiáng)主動服務(wù)，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段，大力推進(jìn)數(shù)字國土和“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)，一步一步實(shí)現(xiàn)在新經(jīng)濟(jì)形勢下土地管理的創(chuàng)新。

結(jié)束語

土地管理創(chuàng)新作為土地管理改革的重要任務(wù)，是一項(xiàng)要考慮多種因素，結(jié)合具體條件來實(shí)施的系統(tǒng)工程，對于在新經(jīng)濟(jì)形勢下土地資源的管理具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。土地管理創(chuàng)新必須基于中國國情，依靠科學(xué)與技術(shù)手段，借助于國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目光，逐步實(shí)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)形勢下土地管理模式的創(chuàng)新，以適應(yīng)當(dāng)今社會可持續(xù)發(fā)展的需求。

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