文 李雪松（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

論地方政府治理現(xiàn)代化建設(shè)的政策工具選擇

文 李雪松（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

政策工具是將政策科學(xué)落實(shí)到政策執(zhí)行層面的重要研究領(lǐng)域，也是地方政府治理的工具載體，與地方政府治理是三維向度的互動(dòng)關(guān)系。我國的政策工具實(shí)踐并未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化訴求下工具理性、價(jià)值理性和制度理性的動(dòng)態(tài)均衡，鑒于此，須從優(yōu)化政策工具時(shí)代應(yīng)用背景、建設(shè)地方政府特色新型智庫、強(qiáng)化非強(qiáng)制性政策工具功能、完善地方政府績效評(píng)估制度等方面轉(zhuǎn)向。這一研究既拓展了理解視角，又為地方政府治理現(xiàn)代化提供了借鑒和參考。

政策工具 地方政府治理 現(xiàn)代化 理性

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)各方面發(fā)展要求的 “第五個(gè)現(xiàn)代化”，也是側(cè)重于國家軟實(shí)力的現(xiàn)代化。國家治理的理想狀態(tài)，就是善治。［1］國家治理現(xiàn)代化是中國對(duì)治理理論的本土化運(yùn)用，根本指向在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的“善治”。地方政府治理現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化整體變遷的一個(gè)重要組成部分，也是國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐立足點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)突破口。地方政府對(duì)善治的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，善政是走向善治的關(guān)鍵，欲達(dá)到善治必須實(shí)現(xiàn)善政，即建構(gòu)一個(gè)好的政府。更進(jìn)一步講，善政是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求，其核心表征是創(chuàng)新協(xié)調(diào)合作、高效整合社會(huì)資源、有效回應(yīng)公民需求，這就要求政府運(yùn)用現(xiàn)代性的制度、組織方式和治理理念，提升政府治理能力，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。改革開放以來，地方政府逐步獲得了較大自主權(quán)，但受原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性等因素的影響，地方政府畸形發(fā)展帶來了一系列影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的負(fù)面行為，其直接原因是地方政府治理能力不足。地方政府治理現(xiàn)代化是地方政府治理體系和治理過程政策執(zhí)行力的保障，從根本上保障著政治和諧、社會(huì)穩(wěn)定以及地域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，是我國全面深化改革能否取得決定性成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)正處于轉(zhuǎn)軌期的中國意義重大。

地方政府治理現(xiàn)代化由“地方政府治理”和“現(xiàn)代化”兩個(gè)語詞組合而成，地方政府治理是在特定時(shí)代背景下由地方政府管理衍生出來的，它是地方政府由“管理時(shí)代”向“治理時(shí)代”轉(zhuǎn)變的標(biāo)志；現(xiàn)代化是近代以來國家發(fā)展進(jìn)程的發(fā)展軸心，它是現(xiàn)代性在物質(zhì)、制度、觀念層面的增加和擴(kuò)展［2］，作為一個(gè)價(jià)值涵攝的概念，除了表達(dá)了異質(zhì)的現(xiàn)代文明與生活特質(zhì)的斷裂，同時(shí)蘊(yùn)含著價(jià)值上的超越，表明了地方政府一種 “更優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的意愿”［3］。地方政府治理以“現(xiàn)代化”為目標(biāo)靶向，既是一種價(jià)值型的政治理念，也是一種偏重于工具理性的政治行為。自“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代命題被提出以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府治理現(xiàn)代化的研究呈現(xiàn)井噴之勢(shì)，目前，多基于結(jié)構(gòu)功能和治理過程的視角，尚缺乏從政策工具視角對(duì)這一命題進(jìn)行提煉和歸納的嘗試。政策工具是治理過程中的技術(shù)手段，沒有政策工具任何一個(gè)政策都是空中樓閣。胡德、休斯、薩拉蒙、陳振明、丁煌、張成福等國內(nèi)外學(xué)者都對(duì)政策工具的內(nèi)涵有不同見解，雖然學(xué)者們的分析視角不同，但都把政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式來看待，政策工具是政府治理過程中實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種技術(shù)手段和行為方式?！艾F(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段?！保?］政策工具名目繁多、特性不一，任何一種政策工具皆有各自的作用機(jī)理和區(qū)別于他者的特征，不同政策工具對(duì)待同一公共問題會(huì)取得迥異的政策產(chǎn)出。政策工具將政策科學(xué)落實(shí)到具體操作和政策執(zhí)行層面，為從治理手段維度考察公共生態(tài)創(chuàng)造了前提，這種新的詮釋維度，對(duì)當(dāng)代規(guī)范與實(shí)踐并重的研究取向具有重要解釋力。政策工具與地方政府治理之間無疑具備相關(guān)性，在地方政府治理現(xiàn)代化政策目標(biāo)之下，政策工具又該如何選擇呢？

二、分析框架：政策工具與地方政府治理的相關(guān)性

在公共政策過程中，政策工具聯(lián)結(jié)著政策執(zhí)行和政策目標(biāo)，為地方政府治理提供技術(shù)支撐。政策工具的行為邏輯是在各種工具的內(nèi)涵、特性、類型等研究基礎(chǔ)上，結(jié)合特定情境進(jìn)行評(píng)估和選擇，這個(gè)過程離不開作為追尋現(xiàn)代化堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的人類理性。

（一）政策工具的邏輯向度：工具理性—價(jià)值理性—制度理性

理性是基于思維邏輯和價(jià)值判斷基礎(chǔ)之上的意圖指向，是把握客觀事物本質(zhì)和規(guī)律的能力。組織層面的最終決策，是多種決策理性綜合作用的結(jié)果。［5］馬克思·韋伯憑借其德國民族的思辨頭腦，最早提出了人有兩種理性的“合理性”概念，并對(duì)人類理性的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行了工具理性和價(jià)值理性的劃分。在人類實(shí)踐中，工具理性和價(jià)值理性并不是非此即彼的關(guān)系，二者之間存在一種固有張力，它們的對(duì)抗與合作生成了充當(dāng)“調(diào)和劑”的制度理性。政策工具的行為邏輯詮釋著工具理性、價(jià)值理性和制度理性三種不同訴求。（見圖1）

圖1 政策工具實(shí)踐的解釋路徑

1.工具理性。工具理性（instrument rationality），即“通過對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實(shí)現(xiàn)自己合理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的”。［6］這種理性是人類主體對(duì)客觀規(guī)律性的認(rèn)識(shí)與駕馭，它通過選擇最有效的行為方式，追求物的最大價(jià)值。政策工具的選擇和運(yùn)用最初幾乎僅僅局限于“工具”的特性，在政府治理過程中，完全可以在政策工具箱中找到實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策工具，工具假設(shè)皆能明顯體現(xiàn)出公共事務(wù)的大體特征，“自然屬性和他們的特征是一致的。幾乎任何一個(gè)政策問題都可以被相應(yīng)的方法所描述，從而在政策工具和政策問題之間建立起聯(lián)系?！保?］隨著政策工具的發(fā)展，有效性在人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的廣度和深度得以不斷拓展，人們往往通過吸取和運(yùn)用政策工具的有效性作用于社會(huì)治理實(shí)踐?！霸诂F(xiàn)代性的背景中，體制所代表的工具理性，似乎就是理性的全部”［8］，工具理性的過分張揚(yáng)，會(huì)推動(dòng)公共政策決策責(zé)任發(fā)揮作用，但也會(huì)扭曲公共政策決策責(zé)任。就工具理性的邏輯向度而言，政策工具只是從客體對(duì)象的實(shí)用性方面來考慮問題，政策目標(biāo)的意義和價(jià)值置于視野之外，它只關(guān)注手段的有效性而不問目的的合理性。

2.價(jià)值理性?！罢ぞ卟皇菃渭兊募夹g(shù)手段，它們不是價(jià)值中立的，而是負(fù)荷或承載價(jià)值的?！保?］所謂價(jià)值理性（value rationality），即“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就”。［10］換言之，價(jià)值理性不管選定的行為是出于任何方面的目的，只賦予這一行為以“絕對(duì)價(jià)值”，即不計(jì)手段和后果，僅看重行為本身的價(jià)值。價(jià)值理性基于某種價(jià)值信仰之上，強(qiáng)調(diào)終極的價(jià)值關(guān)懷。［11］在工業(yè)文明時(shí)代，由于科學(xué)主義的沖擊，人文關(guān)懷被拋到腦后，工具理性的擴(kuò)張，技術(shù)思維僭越致使價(jià)值理性淪落，工具理性和價(jià)值理性和諧共生的局面破裂，二者處于一種失衡狀態(tài)。政策工具是一種承載價(jià)值的人類創(chuàng)造物，彰顯了人的本質(zhì)力量，它的存在依托于人的美好愿望和堅(jiān)強(qiáng)意志。政策工具的工具理性考慮政策工具實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)條件和路徑，價(jià)值理性則關(guān)注政策工具實(shí)踐的性質(zhì)和目標(biāo)，確定其理想和目的。從價(jià)值理性的邏輯向度看，政策工具長于執(zhí)著追求政策目標(biāo)的意義與價(jià)值，忽略對(duì)客觀事實(shí)和現(xiàn)實(shí)功用的關(guān)注，其價(jià)值理性是影響政策工具實(shí)踐的重要變量。

3.制度理性。工具理性與價(jià)值理性之間并不是真空地帶，而是作為奔馳在兩條道上卻存在匯合路口的馬車，這種匯合需要一種起銜接作用的“第三種理性”，這種理性依托即在公共政策議程中形成的制度，稱之為“制度理性”（system rationality）。何謂制度呢？亨廷頓認(rèn)為，“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。組織和程序與其制度化水平成正比例?！保?2］制度是由一系列規(guī)范構(gòu)成的秩序安排，作為“在整合工具理性和價(jià)值理性的基礎(chǔ)上，對(duì)人的行為進(jìn)行制度化建構(gòu)的理性形式，”［13］制度理性已經(jīng)成為一種維護(hù)社會(huì)良性運(yùn)行和有序發(fā)展的重要社會(huì)資源，工具理性和價(jià)值理性皆在各自的軌道內(nèi)單線發(fā)展，其追求意旨都是單一的，工具理性的獨(dú)斷專行和價(jià)值理性的狂妄偏執(zhí)容易導(dǎo)致二者的分裂或沖突，因而須引入制度理性發(fā)揮調(diào)試功能。政策工具的制度理性是工具理性和價(jià)值理性交融狀態(tài)的彰顯，也是二者在社會(huì)體制中的表現(xiàn)。制度理性的定位和功能是調(diào)試工具理性和價(jià)值理性之間矛盾和沖突的一劑良方，它以主宰者的身份把工具理性與價(jià)值理性有機(jī)糅合在一起，對(duì)政策工具實(shí)踐起決定性影響。

（二）政策工具與地方政府治理：三維向度的互動(dòng)

政策工具是地方政府治理中實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)手段，它的邏輯向度也是考察地方政府治理的重要途徑。地方政府治理是地方政府在特定治理理念引領(lǐng)下，采取治理方式制定并實(shí)施治理方案以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的治理過程，政策工具與地方政府治理具有緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。

圖2 政策工具與地方政府治理的相關(guān)性分析

1．工具理性與治理方式的互動(dòng)。治理方式的抽象表達(dá)是治理模式，實(shí)際上就是政府如何做、采取什么手段的問題，而政策工具承載著將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)的核心使命。政策工具的工具理性是理性分析的根本依據(jù)，也是認(rèn)識(shí)、反思、再認(rèn)識(shí)地方政府治理現(xiàn)代化的基本視角。政府治理方式凸顯工具理性，以有效性為核心表征，遵循可計(jì)算、可預(yù)測(cè)的理性決策模式，將公共政策的制定和執(zhí)行作為一種純粹的技術(shù)化操作來看待，凸顯政策認(rèn)知和實(shí)踐的技術(shù)化和科學(xué)化，相對(duì)而言，工具理性要求探尋一系列高效政策工具以改良治理方式，使其具備科學(xué)性和技術(shù)性。人類文明的進(jìn)步很大程度上體現(xiàn)在政府治理方式的轉(zhuǎn)變上。在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，為了維護(hù)統(tǒng)治秩序，以權(quán)力統(tǒng)治為主要手段；在工業(yè)社會(huì)時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)行政效率，以制度建設(shè)為重要抓手；進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，為了尋求合作共治，以法治建設(shè)和道德治理為基本途徑。不同歷史階段的政府治理方式，相應(yīng)地呈現(xiàn)出強(qiáng)制型、混合型、自愿型政策工具，都是工具理性內(nèi)涵的彰顯，政策工具的工具理性與治理方式之間都是一種改良與凸顯的互動(dòng)。

2.價(jià)值理性與治理理念的互動(dòng)。治理理念是對(duì)政府治理活動(dòng)合規(guī)律性和合價(jià)值性的認(rèn)知定勢(shì)和認(rèn)知運(yùn)行模式的總和，其本質(zhì)是一種思維模式。政策工具價(jià)值理性注重政策產(chǎn)出的合理性，政策工具選擇并非是一個(gè)純技術(shù)的行為過程，它是公權(quán)力行使的過程和不同偏好與利益進(jìn)行表達(dá)和博弈的政治過程，其選擇結(jié)果的確定意味著不同利益主體之間事實(shí)結(jié)果的相互妥協(xié)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)達(dá)成。［14］政策主體的價(jià)值傾向是影響政策工具選擇過程的關(guān)鍵要素，承載價(jià)值的政策工具要具備合理性，就必須具備正確的價(jià)值理性，以價(jià)值合理性資源的開拓來實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合理性。價(jià)值理性是地方政府治理現(xiàn)代化的先決條件，決定著地方政府的治理理念，地方政府作為地方公共事務(wù)的主導(dǎo)，是一個(gè)負(fù)有特殊使命、具備基本行政理念的公共權(quán)力組織，“政府的任務(wù)是為所有公民提供生存、穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的福利，這是絕大多數(shù)現(xiàn)代政府的最高目標(biāo)?！保?5］“公共性”是現(xiàn)代民主政府維護(hù)合法性的前提，地方政府須以“公民”為鏡，以公平正義等公共理性為治理理念，這些治理理念則是正確價(jià)值理性的反映。

3.制度理性與治理方案的互動(dòng)。治理方案是關(guān)于如何解決社會(huì)問題以及如何優(yōu)化治理活動(dòng)的治理設(shè)想、制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)方案。在地方政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政策工具選取與運(yùn)用的價(jià)值理性色彩和工具理性空間需要制度理性思維的調(diào)試，有效的制度理性推進(jìn)工具創(chuàng)新和價(jià)值理念向制度供給轉(zhuǎn)化。地方政府治理以公共政策供給為主要特征，“公共政策在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種判斷哲學(xué)或行動(dòng)哲學(xué)（采取行動(dòng)和解決問題），而不是科學(xué)哲學(xué)（尋求真理）”。［16］政策工具的制度理性推動(dòng)地方政府用行動(dòng)來落實(shí)決策部署，價(jià)值理性和治理理念、工具理性和治理方式是相輔相成的，作為“調(diào)和劑”的制度理性是將治理理念和治理方式升華為治理方案的必要條件。制度理性是將政策工具的解釋力引領(lǐng)到實(shí)踐高地的重要力量，在地方政府治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略下，地方政府的每一套治理方案都是政策工具分析框架下的制度理性表達(dá)式。政府通過科學(xué)、公平、公正、穩(wěn)定、連續(xù)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制建構(gòu)合理的制度理性引領(lǐng)治理方案，同時(shí)，治理方案也是政策工具制度理性的彰顯。

政策工具實(shí)踐是制度理性調(diào)試下，價(jià)值理性和工具理性之間對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)、融合的結(jié)果。政策工具的價(jià)值理性、工具理性和制度理性與地方政府治理過程的形式構(gòu)成要素治理理念、治理方式、治理方案之間是一種三維向度的互動(dòng)關(guān)系。政策工具實(shí)踐作為一種理性選擇，是決策主體有目的地對(duì)行為方向的把握。它的邏輯向度強(qiáng)調(diào)理性的多維性和綜合性，是一種綜合理性行為，通過綜合考量各種理性，驅(qū)動(dòng)政府治理在形式合理性、實(shí)質(zhì)合理性與制度合理性協(xié)調(diào)發(fā)揮作用下推進(jìn)。地方政府的治理理念和治理方式能否取得成功需要設(shè)計(jì)和管理治理方案來做出判斷，更進(jìn)一步講，地方政府治理現(xiàn)代化取決于政策工具實(shí)踐中價(jià)值理性、工具理性和制度理性的正確引領(lǐng)和動(dòng)態(tài)均衡與否。

三、現(xiàn)代化透視：政策工具邏輯向度的考察

政策工具實(shí)踐是地方政府治理的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，它的行為邏輯受工具理性、價(jià)值理性和制度理性三重影響，其選擇、運(yùn)用、組合的關(guān)鍵在于理性的內(nèi)在對(duì)話與博弈，在現(xiàn)代化訴求下，政策工具實(shí)踐的理性分裂破壞了三種理性的動(dòng)態(tài)均衡。

（一）工具理性異化

地方政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變的過程中，民營化、合同外包、產(chǎn)權(quán)交易、政府購買等以市場(chǎng)和社會(huì)為主體的政策工具皆獲得了長足發(fā)展。地方政府治理現(xiàn)代化取決于政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元共治，政策工具實(shí)踐也應(yīng)是三者均衡的理性選擇。高效、統(tǒng)一、權(quán)威的以政府為主體的強(qiáng)制性政策工具能規(guī)范和約束全社會(huì)的行為，為社會(huì)成員的發(fā)展提供公平、競(jìng)爭(zhēng)的生存環(huán)境，但這并不意味著非強(qiáng)制性政策工具一無是處。我國正處于多元化特征越來越明顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，地方政府的治理實(shí)踐需要社會(huì)組織、私營團(tuán)體以及公民等社會(huì)力量的廣泛參與，地方政府應(yīng)扮演地方發(fā)展的制度供給者的角色。在治理方式選擇上，以“善治”為行動(dòng)指南，既使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用，并且不能忽視社會(huì)組織的跨界協(xié)同功能。社會(huì)組織在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間，分別扮演跨界協(xié)同者和中間協(xié)調(diào)層的角色，對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)體系的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變具有長遠(yuǎn)意義，它是現(xiàn)代社會(huì)公民精神和公共理性的培育者，是政府善治的推手。當(dāng)前在政策工具實(shí)踐中，強(qiáng)制型和混合型政策工具占據(jù)了主導(dǎo)，以社會(huì)為載體的自愿性政策工具并未充分發(fā)揮作用，尤其是社會(huì)組織建設(shè)體系并不成熟，自愿性政策工具的缺位與治理現(xiàn)代化的主旨背道而馳，無疑是工具理性異化的重要體現(xiàn)。非強(qiáng)制性政策工具能為地方政府治理拾遺補(bǔ)缺，有助于推動(dòng)有效政府建設(shè)和多元共治格局的形成。

（二）價(jià)值理性式微

地方政府處于一個(gè)公共性創(chuàng)造和增強(qiáng)的政策生命周期循復(fù)過程，以滿足人民群眾不斷增強(qiáng)的物質(zhì)文化需求，但這一理念曾長期處于式微狀態(tài)。改革開放以來，地方政府成為我國“年均經(jīng)濟(jì)增長接近10%”經(jīng)濟(jì)奇跡的締造者，GDP量的增長在一定時(shí)期內(nèi)具有歷史合理性。地方政府秉持“為增長而競(jìng)爭(zhēng)”的理念，政府官員也曾處于一場(chǎng)曠日持久的政治晉升錦標(biāo)賽之中，“唯GDP主義”成為一種慣性思維。我國政治制度安排決定了政府對(duì)資源配置起絕對(duì)主導(dǎo)作用，一些地方政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色，盲目追求GDP增長，造成了一系列經(jīng)濟(jì)行為異化、公共服務(wù)行為不力等與社會(huì)主義核心價(jià)值體系相悖的現(xiàn)象，造成了現(xiàn)代化的畸形和扭曲。在一些地方政府治理實(shí)踐中，很多情況是基于傳統(tǒng)甚至是過去經(jīng)驗(yàn)的繼承，忽視了個(gè)人福利增長的終極目標(biāo)，留下了環(huán)境、衛(wèi)生、教育等方面的諸多欠賬，為治理失靈埋下了隱患。舉個(gè)顯著的例子，我國當(dāng)前面臨的新型生態(tài)災(zāi)難霧霾問題，中央高度重視，各級(jí)政府也迅速投入治霾斗爭(zhēng)，切實(shí)促成社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的實(shí)質(zhì)性改變無疑是霧霾問題的治本之策，然而時(shí)隔多年，霧霾問題何以久治不愈？根本原因在于GDP主義占據(jù)了價(jià)值理性的主導(dǎo)，從而影響了治理理念的正確導(dǎo)向，治理理念存在偏差必然影響治理方式和治理效果。地方政府治理應(yīng)準(zhǔn)確把握地方社會(huì)需求的脈搏，打造一個(gè)以公共性的價(jià)值理性為導(dǎo)向的高能力的有效政府，關(guān)注發(fā)展的目的，追問意義、價(jià)值以及終極關(guān)懷，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。

（三）制度理性不足

地方政府治理現(xiàn)代化需要優(yōu)化政策工具實(shí)踐的政策設(shè)想、制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)方案。制度理性是有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的一種制度選擇的社會(huì)理性，在制度理性轉(zhuǎn)化為治理方案的“驚人一躍”過程中，評(píng)估治理方案價(jià)值的有用標(biāo)準(zhǔn)并不是簡單的好與壞。那么，某些治理方案得以勝出的原因是什么呢？有效性和目的性共同決定治理方案的未來和命運(yùn)，并且是用以評(píng)估政策方案性質(zhì)及其價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)，即制度的實(shí)質(zhì)合理性和形式合理性。然而，地方政府治理中出現(xiàn)的許多不和諧現(xiàn)象，多與制度理性不足相關(guān)。地方政府的競(jìng)爭(zhēng)在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長以及改革突破的同時(shí)，也帶來了地方政府間偏重經(jīng)濟(jì)職能而忽視社會(huì)公共職能的負(fù)面效應(yīng)。一方面，地方政府在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上的投入不足。公共服務(wù)的供給評(píng)估和問責(zé)機(jī)制不健全，致使公共服務(wù)指標(biāo)軟化，地方政府對(duì)自身劣勢(shì)的彌補(bǔ)依靠行政手段，導(dǎo)致了地方政府的 “錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象。另一方面，地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政治制度安排失當(dāng)。從很大程度上講，這是政府績效考核制度失當(dāng)造成的，不同地方在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面皆存在較大差異，發(fā)展戰(zhàn)略是不同的，然而地方政府的政府績效考核指標(biāo)卻是相同的。這種“大一統(tǒng)”評(píng)價(jià)模式，無法有效反映各地政府治理中的真實(shí)績效。換言之，政策制定過程中缺乏制度理性的全局思維意識(shí)和創(chuàng)新型的動(dòng)態(tài)變革理性，制度理性必須與時(shí)俱進(jìn)，有效調(diào)試工具理性和價(jià)值理性，使得政策工具實(shí)踐跟上變革節(jié)奏。

四、推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的政策工具路徑

政策工具的優(yōu)劣與否直接關(guān)系到地方政府治理的政策產(chǎn)出和現(xiàn)代化程度。我國地方政府治理中政策工具存在問題的實(shí)質(zhì)是工具理性、價(jià)值理性和制度理性的動(dòng)態(tài)失衡，有鑒于此，應(yīng)從政策工具的應(yīng)用背景、選擇、配置及創(chuàng)新方面推進(jìn)政策工具的轉(zhuǎn)向。

（一）優(yōu)化政策工具的時(shí)代應(yīng)用背景

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實(shí)味不同。所以然者何？水土異也?！保?7］對(duì)橘樹而言，氣候環(huán)境差異是導(dǎo)致果子名稱和品質(zhì)不同的主因，同理，同一種政策工具，在不同政策環(huán)境中也會(huì)產(chǎn)生迥然不同的政策產(chǎn)出。在現(xiàn)代化主旋律下，準(zhǔn)確把握并不斷優(yōu)化政策工具的應(yīng)用背景是政策工具理性考察的基礎(chǔ)，也是影響政策實(shí)施和治理有效性和治理民主性的重要變量。當(dāng)下大數(shù)據(jù)、云計(jì)算作為網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的客觀結(jié)果，將經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等諸領(lǐng)域緊密聯(lián)結(jié)和貫穿起來，形成了一個(gè)緊密互動(dòng)的“大數(shù)據(jù)社會(huì)”。作為具有國家戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)的施政模式和平臺(tái)，將促使政府構(gòu)建“一站式政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”，打破政府內(nèi)部之間的數(shù)據(jù)壁壘和協(xié)同鴻溝，實(shí)現(xiàn)治理的資源共享，使得政府提供醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、安全、休閑等公共服務(wù)變得更加便利。同時(shí)，它幫助地方政府通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的深入挖掘和分析匯總，全面了解和掌握社會(huì)公共事務(wù)，提高公共決策效率和決策質(zhì)量，增強(qiáng)政策工具選擇和運(yùn)用的科學(xué)性。打造大數(shù)據(jù)施政平臺(tái)，是地方政府治理對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)挑戰(zhàn)的回應(yīng)，也是地方政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。為此，地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)的重要價(jià)值，不失時(shí)機(jī)地樹立大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略思維，制定大數(shù)據(jù)施政發(fā)展規(guī)劃，以“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”為主線，把大數(shù)據(jù)思維的價(jià)值觀和方法論融入到政府治理過程中，積極運(yùn)用云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，深化大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、民生服務(wù)等領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，優(yōu)化自身管理服務(wù)，積極探索創(chuàng)新協(xié)作共贏的“云治理”的新型治理模式，同時(shí)要推動(dòng)民眾通過網(wǎng)絡(luò)等大數(shù)據(jù)途徑進(jìn)入地方政府治理領(lǐng)域，有序參與公共決策。

（二）建設(shè)地方政府特色新型智庫

高水平智庫是一個(gè)國家或區(qū)域軟實(shí)力的集中體現(xiàn)，它在黨和政府科學(xué)民主決策方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，健全決策咨詢制度”，［18］中國特色新型智庫是黨和政府智力支持系統(tǒng)中不可或缺的“外腦”。政策工具的科學(xué)選擇和設(shè)計(jì)與智庫建設(shè)是一種雙向作用關(guān)系，智庫建設(shè)為政策工具的選擇、運(yùn)用、組合和創(chuàng)新提供了智力支持。良好的政策工具組合能夠彌補(bǔ)單個(gè)工具應(yīng)用的缺陷，并通過產(chǎn)生新的特性和功能來擴(kuò)大政策適用范圍，提高公共治理的整體效能。［19］政策工具的選擇和運(yùn)用以優(yōu)化配置為基本原則，在選擇一種政策工具時(shí)，需要另一種或多種政策工具輔助調(diào)節(jié)是公共政策執(zhí)行的關(guān)鍵所在。西方的政府改革和我國20世紀(jì)90年代以來的地方政府治理實(shí)踐表明，地方政府是政策工具創(chuàng)新活力的源頭所在，有鑒于此，地方政府要在地方治理實(shí)踐中積極探索新型政策工具?！笆侄蝿?chuàng)新是良好治理的先決條件”［20］，地方智庫是地方政府的政策研究和決策咨詢機(jī)構(gòu)，也是地方政府治理中的“思想庫”、“智慧庫”。為推動(dòng)政策工具的優(yōu)化組合和創(chuàng)新以及治理方案的科學(xué)化，地方政府應(yīng)以黨委、政府、社會(huì)的需求為導(dǎo)向，打造“官方智庫”“半官方智庫”和“民間智庫”相互補(bǔ)充、共同發(fā)展的地方特色新型智庫體系，各類智庫應(yīng)以民間智庫為風(fēng)向標(biāo)，找準(zhǔn)定位，立足地方實(shí)際，積極開展交流與合作，加強(qiáng)對(duì)重大問題的前瞻性、戰(zhàn)略性、綜合性研究，采取理論與實(shí)踐、定性與定量、案例分析與比較分析相結(jié)合的方法加以研究，確保政策實(shí)踐中政策工具理性選擇、評(píng)價(jià)與運(yùn)用的科學(xué)性，并源源不斷地創(chuàng)造出新的具有實(shí)踐對(duì)接效應(yīng)的政策工具。

（三）強(qiáng)化非強(qiáng)制性政策工具功能

非強(qiáng)制性政策工具主要以市場(chǎng)和社會(huì)為工具載體，對(duì)地方政府治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。地方政府治理現(xiàn)代化要求地方政府從單邊決策、承擔(dān)全部地方治理責(zé)任的傳統(tǒng)治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)、公民等多主體共同治理地方事務(wù)、分擔(dān)地方責(zé)任的新型治理模式。這是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，強(qiáng)調(diào)治理主體間的互動(dòng)協(xié)同，權(quán)力向度是多元的、相互的。黨的十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，實(shí)際上我國已初顯多元共治的理論雛形。合作共治是當(dāng)下地方政府治理現(xiàn)代化的邏輯理路，正處于轉(zhuǎn)軌期的中國地方政府治理應(yīng)以政府主動(dòng)放權(quán)，培育和激發(fā)多元主體共同參與為內(nèi)核邏輯。鑒于非強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用不足的工具理性異化現(xiàn)象，應(yīng)不斷強(qiáng)化市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)等非強(qiáng)制性政策工具的作用，推動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)等政府之外治理主體的參與。為推動(dòng)非強(qiáng)制性政策工具充分發(fā)揮作用，政府應(yīng)不斷優(yōu)化地方政府職能，激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)的活力，通過“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“職能清單”等的編制，規(guī)定自身有限行為邊界并接受監(jiān)督，革除政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的頑癥，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極推進(jìn)與社區(qū)、社會(huì)組織等的良性合作。鑒于我國社會(huì)組織發(fā)展尚未成熟，應(yīng)在放松規(guī)制和加強(qiáng)法治并行的前提下，致力于社會(huì)組織的取消“掛靠制”和“去行政化”變革，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性，同時(shí)，地方政府治理要與社會(huì)的自我調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，鼓勵(lì)多元社會(huì)主體參與，為公民創(chuàng)建自我治理的平臺(tái)，使政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)相結(jié)合，推進(jìn)合作共治。

（四）完善地方政府績效評(píng)估制度

地方政府治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化需要一套政策工具的組合拳。在這套組合拳中，對(duì)科學(xué)的政府績效評(píng)估體系必不可少。政府績效評(píng)估是自撒切爾政府開展雷納評(píng)審以來發(fā)展起來的一種政策工具，是對(duì)政府一定時(shí)期的績效做出客觀、準(zhǔn)確綜合評(píng)判的過程，以提高政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量，為改善和提高政府績效提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)為目的。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向?！保?1］構(gòu)建起科學(xué)的地方政府治理績效評(píng)估體系，是影響地方政府治理現(xiàn)代化的重要變量。其中，評(píng)估指標(biāo)設(shè)置科學(xué)與否，決定了現(xiàn)代化評(píng)估的可行性和最終效果，是政府績效評(píng)估的核心環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)的地方政府治理能力評(píng)估指標(biāo)和權(quán)重，為地方政府間評(píng)估的開展提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，鑒于理性主義分裂現(xiàn)象，這一體系應(yīng)是涵蓋治理理念、治理主體、治理方式、制度建設(shè)等的多維度評(píng)價(jià)體系。對(duì)于政府績效的評(píng)估，應(yīng)由政府、社會(huì)組織、公眾等多元評(píng)估主體共同參與，并運(yùn)用現(xiàn)代績效管理技術(shù)，對(duì)地方政府治理能力進(jìn)行定量定性對(duì)比分析，評(píng)估結(jié)果要有數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，確保評(píng)估程序科學(xué)合理是保證評(píng)估結(jié)果有效性的關(guān)鍵。同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)政府績效反饋和使用的制度設(shè)計(jì)，將問責(zé)機(jī)制納入地方政府績效評(píng)估工作中，將績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、評(píng)估實(shí)施、結(jié)果呈現(xiàn)、績效問責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)皆融入責(zé)任因素，建構(gòu)起全方位的地方政府績效問責(zé)機(jī)制。此外，我國的地方政府績效評(píng)估體系，應(yīng)依據(jù)各地方差異打破“一刀切”，鼓勵(lì)各地“地方先行”，同時(shí)進(jìn)行全國性的政府績效立法，在央地互動(dòng)的前提下，建立地方政府績效評(píng)估的長效機(jī)制。

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責(zé)任編輯：陳 琳

D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）04-0020-07

李雪松，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

2017-06-26