摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，人民銀行的管理職能與經(jīng)營(yíng)具體金融業(yè)務(wù)的職能逐漸分開(kāi)。這些新變化，進(jìn)一步強(qiáng)化了人民銀行作為我國(guó)的中央銀行在實(shí)施金融宏觀調(diào)控、保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。在我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，如果不增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，人民銀行承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能是最佳選擇。

關(guān)鍵詞：中央銀行；金融；職能？

一、2003年《中國(guó)人民銀行法》修訂

2003年，《中國(guó)人民銀行法》修訂，人民銀行新的職能正式表述為“制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)”。調(diào)整后央行職能最大的變化表現(xiàn)為“一個(gè)強(qiáng)化，一個(gè)轉(zhuǎn)換，兩個(gè)增加?！盵1]

1、一個(gè)強(qiáng)化

即強(qiáng)化與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職能。指人民銀行要進(jìn)一步提高制定執(zhí)行貨幣政策的水平，靈活運(yùn)用利率，匯率等各種貨幣政策工具實(shí)施宏觀調(diào)控；加強(qiáng)對(duì)貨幣市場(chǎng)規(guī)則的研究和制定，疏通貨幣傳導(dǎo)機(jī)制。

2、一個(gè)轉(zhuǎn)換

即轉(zhuǎn)換實(shí)施對(duì)金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的方式。由過(guò)去主要是通過(guò)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批、業(yè)務(wù)審批、高管任職資格審查和監(jiān)管指導(dǎo)等直接調(diào)控的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)金融業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)、金融控股公司以及交叉性金融工具的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)，轉(zhuǎn)由銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)。

3、兩個(gè)增加

即增加反洗錢(qián)和管理信貸征信業(yè)兩項(xiàng)職能。

二、央行職能改革后應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策及現(xiàn)存問(wèn)題

2007年美國(guó)爆發(fā)了次貸危機(jī)，隨這場(chǎng)金融風(fēng)暴以一種前所未見(jiàn)的態(tài)勢(shì)席卷了全球，金融危機(jī)重新成為被關(guān)注的對(duì)象，維護(hù)金融穩(wěn)定也愈來(lái)愈成為各國(guó)中央銀行高度關(guān)注的中心問(wèn)題。

1、金融系統(tǒng)穩(wěn)定評(píng)估和預(yù)警政策

金融系統(tǒng)穩(wěn)定評(píng)估和預(yù)警政策就是對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。2003年新修訂的《中國(guó)人民銀行法》，新增了人民銀行負(fù)責(zé)維護(hù)金融穩(wěn)定的內(nèi)容。其中“穩(wěn)定”不僅包括作為傳統(tǒng)貨幣政策目標(biāo)的幣值的穩(wěn)定，還應(yīng)當(dāng)包括公共融資體系的穩(wěn)定乃至金融的穩(wěn)定。[2]

由于我國(guó)的金融穩(wěn)定工作于2003年才剛剛正式起步，對(duì)系統(tǒng)性金融危機(jī)的認(rèn)識(shí)和評(píng)估還比較困難。因此，為加強(qiáng)我國(guó)的系統(tǒng)性金融危機(jī)監(jiān)測(cè)和管理，要強(qiáng)化銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，大力推動(dòng)這三大行業(yè)各自的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。[3]

2、存款保險(xiǎn)政策

存款保險(xiǎn)政策能在一定程度上起到穩(wěn)定存款人信心和穩(wěn)定金融體系的作用。我國(guó)理論界和實(shí)際工作部門(mén)目前正在加強(qiáng)對(duì)我國(guó)銀行存款保險(xiǎn)政策的研究，創(chuàng)造條件盡快建立符合我國(guó)國(guó)情的銀行存款保險(xiǎn)體系。

3、最后貸款人政策

過(guò)多的運(yùn)用最后貸款人政策來(lái)救助金融機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)建立一套指標(biāo)體系，以判斷有問(wèn)題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況及其風(fēng)險(xiǎn)特征，從而為其是否行使最后貸款人職能提供決策依據(jù)，以確保中央銀行資金安全，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

4、支付清算體系

從中國(guó)目前看，已經(jīng)初步形成了以中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，同城清算所并存的支付清算體系。從金融穩(wěn)定的角度看，由于人民銀行負(fù)責(zé)支付清算系統(tǒng)的建設(shè)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，而中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)銀行卡業(yè)務(wù)的監(jiān)管及相應(yīng)的資金交易。這部分風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尚游離在人民銀行的支付系統(tǒng)監(jiān)管之外，對(duì)支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性造成一定的不利影響。另外是軋差安排的法律確認(rèn)。[4]這是一個(gè)關(guān)系到結(jié)算及時(shí)性的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有關(guān)于軋差安排的專門(mén)條款或者司法解釋，在實(shí)際操作中也不存在廢除軋差結(jié)果的做法，已有的做法是破產(chǎn)參與者引起的損失都由中央銀行兜底。這種做法會(huì)使參與者淡化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也不利于支付服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展。

三、人民銀行與宏觀審慎監(jiān)管框架的構(gòu)建

我國(guó)于2003年4月設(shè)立了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)，人民銀行不再履行上述金融監(jiān)管職責(zé)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)單個(gè)金融監(jiān)管當(dāng)局的主要任務(wù)是維護(hù)具體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和合規(guī)性，因此其本質(zhì)屬于微觀審慎監(jiān)管的范疇。目前我國(guó)金融監(jiān)管體系以分業(yè)的微觀審慎監(jiān)管為主，著重控制和管理金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注和防范不夠。在金融市場(chǎng)全球化的背景下，我國(guó)金融業(yè)構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架勢(shì)在必行。

宏觀審慎監(jiān)管框架的過(guò)程中，首先要解決的是確定一個(gè)合適的、負(fù)責(zé)任的宏觀審慎監(jiān)管主體。

從中國(guó)人民銀行的職能出發(fā)，作為我國(guó)宏觀調(diào)控的兩大部門(mén)之一，中央銀行應(yīng)在構(gòu)建我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管體系中發(fā)揮其他監(jiān)管部門(mén)不可替代的作用。下面簡(jiǎn)要說(shuō)明一下理由：

1、中央銀行的職責(zé)定位與宏觀審慎監(jiān)管存在高度統(tǒng)一

一是法律上規(guī)定了人民銀行具有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。2003 年之后，銀監(jiān)會(huì)從中國(guó)人民銀行承接了大部分微觀金融監(jiān)管職能，但是，基于中央銀行在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中的重要地位，以及提供的金融市場(chǎng)服務(wù)，中國(guó)人民銀行仍保留了與貨幣政策的執(zhí)行、維護(hù)金融穩(wěn)定相關(guān)的監(jiān)管職能，這些職能從角度和層次上看更具有宏觀審慎的效果。二是法律上賦予中央銀行制定和實(shí)施貨幣政策的職能。在我國(guó)，法律賦予了中國(guó)人民銀行相應(yīng)的手段，可以制定和實(shí)施貨幣政策，可以根據(jù)形勢(shì)的需要，實(shí)施前瞻性的貨幣政策，這些都有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，也是宏觀審慎監(jiān)管的重要組成部分。

2、中央銀行在金融宏觀審慎監(jiān)管起主導(dǎo)作用

貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管在目標(biāo)上是一致的。在中央銀行的職責(zé)中，貨幣政策具有鮮明的逆周期性質(zhì)，宏觀審慎監(jiān)管是為了防止經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)帶來(lái)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，從結(jié)果上看兩者是一致的。在實(shí)踐中，一旦中央銀行將貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管集于一身，兩者能夠產(chǎn)生最大的效應(yīng)。

3、人民銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能可以改善當(dāng)前監(jiān)管存在的弊端

微觀金融監(jiān)管職能的分離使中央銀行在實(shí)施貨幣政策時(shí)失去了有力的措施保障。二是中央銀行的貨幣政策等職能與微觀金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能在目標(biāo)上存在不一致。在法律上，中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)有明確的分工，但是在現(xiàn)實(shí)中，兩者在這些方面要做到密切配合較為困難。并且一定程度上提高了中央銀行的協(xié)調(diào)成本。[5]2003 年之前，中央銀行制定和實(shí)施貨幣政策只需要在本部門(mén)內(nèi)部征求監(jiān)管方的意見(jiàn)。銀監(jiān)會(huì)分設(shè)后，這種貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)由內(nèi)部轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠浚S多情況下，外部協(xié)調(diào)的不暢導(dǎo)致信息溝通、政策協(xié)調(diào)和監(jiān)管行為等成本明顯提高。

2007年次貸危機(jī)后，中國(guó)人民銀行開(kāi)始強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管。目前的作法是2008 年 8 月，國(guó)務(wù)院、中編辦根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，考慮到人民銀行履職的需要，批準(zhǔn)了《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，進(jìn)一步明確了防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。中國(guó)人民銀行在 2009 年第三季度《中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中對(duì)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管做了明確的說(shuō)明。報(bào)告指出，要逐步建立起宏觀審慎管理的制度并將其納入宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策框架中，充分發(fā)揮其跨周期的逆風(fēng)向調(diào)節(jié)功能，保持金融體系穩(wěn)健，增強(qiáng)金融持續(xù)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

4、危機(jī)管理的應(yīng)急政策

防范金融危機(jī)要立足于早分析、早校正。要盡快建立和完善風(fēng)險(xiǎn)處置措施，尤其在由于個(gè)別金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的金融危機(jī)中，要有一些政策和措施及時(shí)地發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，使金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)加大或資產(chǎn)質(zhì)量變差的情況下，有足夠的壓力盡快地加以糾正。同時(shí)，對(duì)于國(guó)際金融危機(jī)的不可預(yù)測(cè)性、傳染性和危害性，也需要通過(guò)建立長(zhǎng)效的危機(jī)應(yīng)急處理政策才可能在突發(fā)性金融危機(jī)發(fā)生時(shí)將損失降至最低、將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)。目前，人民銀行仍需做好相關(guān)工作。如：建立危機(jī)應(yīng)急組織體系、建立相應(yīng)的應(yīng)急小組、金融應(yīng)急信息共享政策、金融應(yīng)急備份系統(tǒng)。

四、對(duì)我國(guó)當(dāng)代央行職能演變的感受

雖然修訂后的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定央行具有金融穩(wěn)定的職能，但并沒(méi)有對(duì)其履行相關(guān)職能的手段、范圍和職權(quán)做出明確的規(guī)定，更沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的配套法規(guī)。再加之央行自身也沒(méi)有制定相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則，使得央行及其分支機(jī)構(gòu)在實(shí)施金融穩(wěn)定職能的過(guò)程缺乏完善，強(qiáng)大的法律支持，不利于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。

穩(wěn)定的金融體系離不開(kāi)一個(gè)完善的監(jiān)管體系及對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的全面了解。但是目前我國(guó)的央行與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)并立，各司其職，這在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)管體制存在漏洞，監(jiān)管信息不能充分共享，監(jiān)管目標(biāo)難以達(dá)成一致。而從金融穩(wěn)定的定義我們可以看出，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定因素的事先預(yù)警與分析才是穩(wěn)定金融體系最有效的方法。但我國(guó)目前的監(jiān)管體制存在的信息不對(duì)稱，目標(biāo)協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題無(wú)疑使得人民銀行在履行金融穩(wěn)定職能的過(guò)程中困難重重。

在構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管體系背景下，由于中央銀行的職能與宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)和工具存在高度契合性，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央銀行在金融監(jiān)管中的地位都由“去央行化”轉(zhuǎn)變?yōu)樵诤暧^審慎監(jiān)管中占據(jù)主導(dǎo)地位，強(qiáng)化中央銀行的金融監(jiān)管職能。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，如果不增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，我認(rèn)為人民銀行承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能是最佳選擇。

參考文獻(xiàn)：

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[5]丁德圣.次貸危機(jī)后國(guó)內(nèi)外金融監(jiān)管思路和模式研究[D].遼寧大學(xué)，2013.

作者簡(jiǎn)介：

李天舒，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院14級(jí)本科生，法學(xué)14-3班，學(xué)號(hào)為2014311792